淺談我國行政管理體制改革

淺談我國行政管理體制改革[摘要]：從建國至今的60多年中我國的行政管理體制一直在進行著調(diào)整和變革，特別是改革開放后的這三十多年中我國的行政管理體制正在經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，至今雖已取得了重大轉(zhuǎn)變，但仍存在一些問題。今后還需有針對性地繼續(xù)深化行政管理體制改革。[關(guān)鍵詞]：行政管理體制；改革；突出問題；深化改革行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分,不僅改善著上層建筑,而且為經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提供著持續(xù)而強有力的體制機制支撐。不斷推進和深化行政管理體制改革,是建設(shè)中國特色社會主義的組成部分,是貫徹落實科學發(fā)展觀、建設(shè)小康社會的必然要求。改革開放三十年來成就的取得,行政管理體制改革功不可沒,當前更加成為全面深化各項改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵,更加成為推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本動力。我國行政管理體制改革貫穿于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。一、改革開放前行政管理體制演變的歷史回顧從新中國成立到黨的十一屆三中全會的30年,是一個探索中國特色社會主義行政管理體制的早期階段。這一時期是與計劃經(jīng)濟體制相配套的社會主義行政管理體制創(chuàng)立和發(fā)展階段。1949年,依據(jù)中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》,我國確立了議行合一的行政管理體制。此后到“文革”前的十多年間,為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,國家對行政管理體制進行了四次改革,即1951年改革、1954年改革、1956年改革和1960年改革。其中,前兩次改革重在精兵簡政;1956年改革重在根據(jù)《關(guān)于改進國家行政體制的決議(草案)》由中央向地方放權(quán);1960年改革持續(xù)到1964年,重在適應(yīng)國民經(jīng)濟調(diào)整的需要而進行“精簡加集中”:一是在中央和地方各級機關(guān)進行了兩次比較集中的干部精簡運動,二是中央收回五十年代后期下放給地方的部分權(quán)力并恢復(fù)已被撤銷的機構(gòu)。此后,由于十年“文革”動亂和國際形勢復(fù)雜,行政管理體制被嚴重破壞,直到1978年黨的十一屆三中全會召開,才逐步恢復(fù)正常?？梢哉f,這30年歷程盡管有過曲折,但卻建立了與計劃經(jīng)濟體制相配套的行政管理體制,促進了經(jīng)濟社會發(fā)展,初步改變了中國社會一窮二白的面貌。[1]所以,鄧小平同志指出:這個30年,盡管犯過一些錯誤,但還是取得了舊中國幾百年、幾千年所沒有取得過的進步。同時也為后來我國行政管理體制改革提供了基本前提和重要借鑒。概括起來,其基本經(jīng)驗主要是:行政管理體制改革不能脫離經(jīng)濟發(fā)展水平及相應(yīng)的客觀條件,而一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要,不斷加以調(diào)整和變革。二、改革開放以來我國行政管理體制的變革改革開放以來,中國正經(jīng)歷一場廣泛而又深刻的歷史性變革,這場變革涉及到社會的方方面面、各個領(lǐng)域。其中,中國政府的管理模式也正經(jīng)歷著歷史性轉(zhuǎn)型。1、“簡政放權(quán)”，破除中央高度集權(quán)的管理體制改革開放前,中國在加強“黨的絕對一元化領(lǐng)導(dǎo)”的口號下,國家權(quán)力不斷集中,逐漸形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制和政治、行政一體化的中央高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。與中央高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng),形成了一種以中央權(quán)力為中心、以行政命令為主導(dǎo)的自上而下單向式的管理模式。這種管理體制最大的弊端是權(quán)力過于集中,黨政不分、政企不分和管理過死,使經(jīng)濟和社會生活缺少活力。這種政治、經(jīng)濟一體化的中央高度集權(quán)的管理體制已經(jīng)嚴重地制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展,成為推進中國現(xiàn)代化建設(shè)的最大的體制性障礙。針對傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的管理體制,20世紀70年代末到80年代末展開了以“簡政放權(quán)”為中心的行政管理改革。首先是針對政治、經(jīng)濟一體化的權(quán)力高度集中的管理體制,實行“放權(quán)”改革。而要做到有效的放權(quán),其前提是實行黨政分開、政社分開、政企分開。從1979年開始,首先撤銷了地方各級革命委員會,設(shè)立人民政府,同年,各級黨委和政府分署辦公,并明確地對黨政機構(gòu)的職責做了分工,黨不再代替政府作為直接的行政管理機關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo),國家行政工作主要由國務(wù)院和各級人民政府負責;在農(nóng)村,廢止政社合一的人民公社體制,建立鄉(xiāng)政權(quán),實行政社分開;在城市,為了“搞活企業(yè)”,實行政企職責分開,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”,各級政府部門不再直接經(jīng)營管理企業(yè),撤銷行政性公司,企業(yè)實行經(jīng)營承包責任制。[2]為了進一步消除權(quán)力過分集中的弊病,在實行權(quán)力分開的同時,又進行行政管理權(quán)限放權(quán)式改革。中央向地方下放的管理權(quán)限主要涉及:經(jīng)濟管理權(quán)限、人事管理權(quán)限和財政管理權(quán)限。2、“轉(zhuǎn)變政府職能”,構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政管理體制從1988年新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革開始,到1990年代末的行政管理改革,中國政府在總結(jié)以往政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上,明確把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政管理改革的重點和關(guān)鍵。政府機構(gòu)是政府職能的載體,只有適應(yīng)國家經(jīng)濟體制即人民是公共權(quán)力的合法擁有者,政府是公共權(quán)力的受托者和代理者。改變“門難進,臉難看,事難辦”的現(xiàn)象和“權(quán)力部門化,部門利益化”，杜絕違法違規(guī),濫用權(quán)力,貪污腐敗,第二、要推進政府管理理念從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府,促進政府從偏重經(jīng)濟方面向體現(xiàn)公共精神的方向轉(zhuǎn)變,政府不同于企業(yè),企業(yè)作為一個經(jīng)濟主體以追求經(jīng)濟效益最大化為目的,政府則不能僅追求經(jīng)濟增長,更不能追求部門利益,而要以追求經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,實現(xiàn)公共利益最大化為目的。第三、是政府施政方式的變革。具體表現(xiàn)為:一是由過去那種以行政命令為核心的自上而下單向式的施政方式,逐漸向政府與公民對話溝通雙向互動式的施政方式轉(zhuǎn)變;二是由過去封閉式辦公的方式向政務(wù)公開透明轉(zhuǎn)變;三是由過去行政審批內(nèi)容復(fù)雜、審批層級多、程序繁瑣、審批時間不確定的做法,向減少和規(guī)范行政許可和行政審批,簡化行政審批層級和程序,方便、快捷、高效轉(zhuǎn)變;四是由過去施政注重上級滿意向注重人民群眾是否滿意轉(zhuǎn)變;五是大力推進政府信息化、電子政務(wù)建設(shè),實現(xiàn)資源共享,降低行政成本,提高政府公共服務(wù)質(zhì)量,等等。三、目前我國行政管理體制中存在的突出問題長期以來我國行政管理體制不斷在實踐中改進，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問題，主要有如下三點：1、政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底,審批事項依然較多從1988年首次提出轉(zhuǎn)變職能,到1998年將轉(zhuǎn)變政府職能作為此次機構(gòu)改革的原則之一,20年來我國一直在強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能,縮小政府職能范圍。但從實際情況來看,政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底。一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位,政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事,而有些該由政府管的事卻沒有管到位。二是審批職權(quán)分屬于不同的部門,職能交叉,事后往往無法追究審批責任;典型情況之一如食品安全監(jiān)管職能，從地頭到稱頭，從農(nóng)場到工廠，從市場到餐桌，分段切塊，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負責履行。表面上看，每段都有監(jiān)管主體，實際上這只是基于對農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返恼＿^程在整個食品安全鏈條上的一種合理假設(shè)。然而，這種假設(shè)在實際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。類似情況還有很多。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學,決策、執(zhí)行相對分離與協(xié)調(diào)工作任重道遠。雖然近年來在國務(wù)院的綜合推進下,全國行政審批工作取得了較大進展。但總體來看,審批工作仍然存在一些問題:一是審批制度改革跟不上我國經(jīng)濟社會發(fā)展的速度,一些過去有必要存在的審批項目在新的形勢下成為需要改革和淘汰的對象;三是在財政管理改革和規(guī)范稅費的情況下,一些政府和部門為了自身利益私自增設(shè)各種名目的審批收費項目,給企業(yè)和公民造成了新的負擔;四是審批權(quán)力集中于領(lǐng)導(dǎo)個人,一部分官員以審批權(quán)力為借口,以權(quán)謀私、貪污受賄現(xiàn)象時有發(fā)生。2.行政管理費用增長過快,教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)投入不足行政管理費用是行政機關(guān)用于維持自身運轉(zhuǎn)所耗費的財力,但從改革開放初期1978年到2003年的25年間,我國行政管理費用已增長87倍,行政管理費占財政總支出的比重到2003年已經(jīng)上升到19103%,包括公款吃喝、公車消費和公款旅游等在內(nèi)的行政管理費用增長過快,行政成本居高不下。從政府行政管理支出占財政支出比重的國際比較來看,目前,世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為1516%左右,高收入國家為915%左右,中上等收入國家這一指標為1213%,中下等收入國家為1419%,低收入國家為1811%。無疑,我國行政管理費用支出占財政支出的比重已經(jīng)大大超過國際一般水平。[4]行政經(jīng)費的大幅支出不但助長了部分行政機關(guān)和官員鋪張浪費的習氣,導(dǎo)致了很多政績工程和面子工程,而且導(dǎo)致教育、衛(wèi)生、社會保障等很多亟需政府投入的領(lǐng)域得不到有效財政的支持,比如教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標之一,國家財政性教育經(jīng)費的支出占GDP的比例應(yīng)達到4%是1993年發(fā)布5中國教育改革和發(fā)展綱要6時就提出的目標,盡管/九五0和/十五0期間我國教育財政投入絕對值不斷增加,但直到2007年末我們依然沒有實現(xiàn)4%的目標。3.依法行政整體水平不高,群體性事件時有發(fā)生近年來,盡管黨和國家著力建設(shè)懲治和預(yù)防腐敗體系,下大力度開展專項治理和糾風工作,但從實際情況來看,公務(wù)人員違法亂紀行為依舊不斷發(fā)生,個別省部級官員也參與其中,法制監(jiān)督力量不足。比如國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸嚴重失職瀆職、以權(quán)謀私案件;比如,國家審計署2007年對黑龍江、吉林、河北、山西等16個省(自治區(qū))2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項資金的管理使用情況進行的審計發(fā)現(xiàn)16個省(自治區(qū))共擠占挪用中央專項支農(nóng)資金6億多元;這些不同層次、不同類型的違法違紀事件,顯示了我國當前治理官員腐敗,糾正行政作風,建設(shè)法治型政府工作任重而道遠。近年來,圍繞土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)及涉法涉訴等幾方面的問題,利益受損一方在通過正常渠道不能獲得有效幫助之后,往往采取一些對抗的方式進行抵抗,嚴重的便發(fā)展成為嚴重影響干群關(guān)系,破壞社會秩序的群體性事件。中國社會科學研究院2006年4月-6月的全國社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示,與富人和窮人之間、管理者和被管理者之間相比,民眾認為干部和群眾之間最容易產(chǎn)生矛盾和沖突。群體性事件的發(fā)生除了部分黨政干部思想作風問題之外,具有很深層次的原因,涉及公共權(quán)力的歸屬和實際運作,涉及公民權(quán)利能否得到基本保障的問題,必須引起各級政府的高度重視。四、深化行政管理體制改革的重點任務(wù)黨的十七大報告提出行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。我認為下一步深化行政管理體制改革的重點任務(wù)應(yīng)包括如下幾個方面:1.從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革,注重行政管理體制改革與政治體制整體改革和經(jīng)濟體制改革的配套和銜接。改革開放是一項偉大的戰(zhàn)略工程,包括我國經(jīng)濟、政治、社會各個層面的改革和變化,行政管理體制改革是全面改革中的重要一環(huán),但僅靠行政體制改革難以解決政府運行中的所有問題,行政體制改革要想取得成功,必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃行政管理體制改革,大力推進經(jīng)濟體制和政治體制等更高層面的改革。2.由中央主導(dǎo),吸納多方面智慧,從基層開始推進行政管理體制改革。行政管理體制改革涉及我國社會的方方面面,是深化改革的重要環(huán)節(jié),是全局性很強的綜合性事務(wù),必須由中央政府來主導(dǎo)推進,保障中央的權(quán)威,由中央制定總體行動規(guī)劃和改革步驟。在明確由中央主導(dǎo)之后,要廣泛吸納各方面意見,對于行政管理體制改革的重要規(guī)劃和任務(wù)要進行廣泛的調(diào)查和溝通,對于技術(shù)性很強的事項要進行廣泛的專家咨詢,對于直接涉及群眾利益的改革事項要進行公開,建立和完善聽證制度,吸納多方面智慧。3.以轉(zhuǎn)變職能為核心,配套改革行政機構(gòu)和運行機制。第一,深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹５诙?深化行政管理體制改革要緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關(guān)系,進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。第三,深化行政管理體制改革要注重改革和完善日常運行機制。一是要推行績效管理制度,圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人和一般公務(wù)員人員設(shè)定績效指標和績效標準,定期進行績效評估,將評估結(jié)果應(yīng)用于個人升遷和薪酬獎勵。二是要健全以行政首長為主要問責對象的行政問責制,明確問責范圍,規(guī)范問責程序,加大責任追究力度。三是要建立和健全部門和單位間的溝通協(xié)調(diào)機制,建立以聯(lián)席會議等為主要形式的信息溝通機制,由主要負責單位和部門牽頭,協(xié)同一致,共同行動,提高行政效率。4.以“公務(wù)員法”為依據(jù),堅持和擴大考試錄用制度