公眾參與地方立法的實(shí)踐與完善

PAGE19 摘要二零一五年《立法法》的修訂是我國(guó)民主、科學(xué)立法的一座分水嶺，至此地方立法權(quán)的主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市。本文從三大方面去研究本論題，首先從公眾參與地方立法的概念進(jìn)行論述本文的論題，其次分析當(dāng)前我國(guó)在地方立法上公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，最后提出幾點(diǎn)建議。明確公眾參與地方立法中，公眾的含義，其中包括一些組織。地方立法不同于中央，但分為省一級(jí)與設(shè)區(qū)的市兩種，立法的權(quán)限不同；第二部分重點(diǎn)分析當(dāng)前公眾參與的問(wèn)題及原因，公眾參與的途徑少，意識(shí)薄弱，公眾參與的程度不高，地方立法權(quán)限不明確，公眾參與地方立法權(quán)利的規(guī)定不明確、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，公眾參與缺乏制度保障。我們要增強(qiáng)公眾參與的意識(shí)，建立一套更加完善的機(jī)制，拓寬公眾參與地方立法的途徑。關(guān)鍵詞：公眾參與地方立法現(xiàn)狀完善

ABSTRACTTherevisionofthelegislationawin2015wasawatershedinChina'sdemocraticandscientificlegislation.Thispaperfromthreeaspectstostudythistopic,firstfromthepublicparticipationinlocallegislationofthegeneralfundtodiscussthetopicofthispaper,andthenanalyzethecurrentsituationofpublicparticipationinlocallegislationinChina,soastoanalyzethecurrentproblemsofpublicparticipation:publicawarenessisweak,theparticipationoftheway.PublicparticipationintheimplementationoflocallegislativesystemsIsinadequate.Finally,someSuggestionsareputforwardonhowtoimprovethesystemofpublicparticipationinlegislationandenhancepublicparticipation.

Therearefewwaysofpublicparticipation,weakawareness,lowdegreeofpublicparticipation,unclearlocallegislativeauthority,unclearprovisionsontherightofpublicparticipationinlocallegislation,insufficienteconomicdevelopment,andlackofinstitutionalguaranteeforpublicparticipation.Weneedtoraisetheawarenessofpublicparticipation,establishamoreperfectmechanismandbroadenthechannelsforpublicparticipationinlocallegislation.Keywords:LocalLegislationcurrentSituationImprovement

目錄TOC\o"1-3"\h\u一、引言 3二、公眾參與地方立法的概述 4（一）概念 4（二）公眾參與地方立法的原則 6（三）公眾參與地方立法的的重要性 7三、公眾參與地方立法的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 7(一)公眾參與地方立法的法律法規(guī) 7（二）公眾參與地方立法的實(shí)踐情況 8(三)公眾參與地方立法存在的問(wèn)題及原因分析 11四、公眾參與地方立法的完善 14（一）擴(kuò)大公眾參與地方立法的途徑 14（二）建立一套更為完善的公眾參與立法機(jī)制 15（三）增強(qiáng)公眾參與地方立法的意識(shí)和能力 16五、總結(jié) 17參考文獻(xiàn) 17致謝 19

公眾參與地方立法的實(shí)踐與完善一、引言隨著我國(guó)《立法法》的頒布與修訂，我國(guó)立法主體的不斷擴(kuò)大，創(chuàng)新了立法理念和立法模式，立法體制也在不斷完善。最初僅人大享有立法權(quán)，隨后憲法賦予全國(guó)人大常委立法權(quán)到省，直轄市以及自治區(qū)，而后擴(kuò)大到國(guó)務(wù)院授權(quán)的較大的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)，再到2015年立法法修訂，立法主體再?gòu)妮^大的市到設(shè)區(qū)的市，地方立法權(quán)的主體數(shù)量增加。2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)《決定（討論稿）》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科學(xué)、民主立法，讓立法結(jié)合我國(guó)國(guó)情回應(yīng)人民群眾的需求，如此方能更快促進(jìn)社會(huì)矛盾的解決。因此，應(yīng)該努力完善有效的立法，創(chuàng)新公眾參與地方立法的新形式，拓寬公眾參與地方立法的途徑，健全各項(xiàng)反饋機(jī)制形成良性的互動(dòng)，凝聚社會(huì)共識(shí)，夯實(shí)民意基礎(chǔ)。公眾參與地方立法是我國(guó)立法民主化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，能更加充分體現(xiàn)民意和人民的需求，保護(hù)人民的權(quán)力，讓公眾更直觀表現(xiàn)自己的訴求，提出立法建議和意見(jiàn)，公眾參與立法是民主科學(xué)立法的有效實(shí)踐，地方立法更需注重公眾的參與。本文從三大方面去研究本論題，是什么？為什么？怎么辦？本文從三大方面去研究本論題，首先從公眾參與地方立法的概念進(jìn)行論述本文的論題，其次分析當(dāng)前我國(guó)在地方立法上公眾參與的現(xiàn)狀，從而分析現(xiàn)階段公眾參與所存在的問(wèn)題：公眾意識(shí)薄弱，參與途徑單一，公眾參與地方立法制度的執(zhí)行能力不足。最后針對(duì)性提出幾點(diǎn)意見(jiàn)。二、公眾參與地方立法的概述（一）概念對(duì)論文課題的研究，首要是明確研究對(duì)象，并且對(duì)研究對(duì)象的概念有一個(gè)清晰、明確的認(rèn)識(shí)，這是研究最為關(guān)鍵一步亦是最為重要的前提，所以，下面我們要深層次對(duì)公眾參與地方立法從概念上進(jìn)行分析。1、公眾參與公眾參與是古希臘以來(lái)形成的一種民主政治，是對(duì)民主理論的反思，至今公眾參與已經(jīng)演化為一種普遍的民主參與形式。學(xué)界對(duì)公眾參與定義有不同的認(rèn)識(shí)，但我們現(xiàn)在討論的公眾參與局限于本文。我們要對(duì)論題中的“公眾參與”中的“公眾”和“公民”進(jìn)行區(qū)分，我國(guó)憲法規(guī)定：我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。此處的人民，與此前我們所提到的公眾與公民有何區(qū)分？人民通過(guò)選舉代表產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)，這是作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，是立法的主體，而我們現(xiàn)在討論的是公眾參與立法，而非立法。公眾主體是人民，同時(shí)也是權(quán)力所有者，從而區(qū)別于公共權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，作為權(quán)力機(jī)關(guān)成員的行使者的公檢法參與立法時(shí)不是本文中所說(shuō)的公眾，只是那些作為被選舉成為人大代表的公民代表人們行使權(quán)力才是作為公眾參與，但是這種間接參與的方式讓權(quán)力的主體人民與權(quán)利分離，我們?cè)诒疚牡恼撌鲋袝?huì)講到這一塊。在這里“公眾”指的是自然人、營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體組織等這樣一些私權(quán)利主體，當(dāng)某些專家、學(xué)者作為公共權(quán)利機(jī)關(guān)的委托者參與到立法當(dāng)中時(shí)，他們并不是作為公眾的主體，因?yàn)榇藭r(shí)他們是對(duì)立法具有專業(yè)知識(shí)研究的自然人,其參與地方立法是作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的“助理”，他們接受委托并且提出建議，只有當(dāng)專家學(xué)者根據(jù)自己的研究發(fā)表意見(jiàn)才是我們所說(shuō)的“公眾”。因此,公眾參與中的“公眾”指：與公共機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的私權(quán)利主體（不包括公共機(jī)構(gòu)的成員和作為立法助理的專家、學(xué)者外的自然人和一些組織）。根據(jù)俞可平、王錫鋅、蔡定劍等教授的觀點(diǎn)，所以我們認(rèn)為，公眾參與應(yīng)該是指公權(quán)力機(jī)關(guān)在管理公共事物、建設(shè)公共事業(yè)，進(jìn)行立法時(shí)，通過(guò)各種民主的途徑，讓相關(guān)的主體參與當(dāng)中，提出他們的意見(jiàn)和建議，相互獲取信息民主立法，形成良性的互動(dòng)，通過(guò)各種途徑影響公共決策的行為。2、地方立法周旺生教授在《立法學(xué)》中對(duì)地方立法權(quán)的闡述，地方市實(shí)際上是相對(duì)于中央而言，地方立法權(quán)這一說(shuō)法是在實(shí)行分權(quán)的國(guó)家中，分為中央與地方。在我國(guó)建國(guó)之初，立法權(quán)在中央手中，隨著法制化、民主化的不斷發(fā)展，立法權(quán)開(kāi)始下放到地方，賦予地方在某些方面的立法自主權(quán)，能夠因地制宜制定出適合本區(qū)域的法，推進(jìn)中國(guó)法治化進(jìn)程。中央于地方立法權(quán)限對(duì)比權(quán)限中央全國(guó)大人制定和修改刑法、民法、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除由人大制定的法律以外的其他法律地方省、自治區(qū)、直轄市：根據(jù)實(shí)際情況制定不與上位法相抵觸的法規(guī)設(shè)區(qū)的市：不與上位法抵觸的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化等方面的法規(guī)規(guī)范性法律文件中，有立法體系、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，每一個(gè)系統(tǒng)立法擁有的制定主體不同，而立法是指各級(jí)人大及人大常委的權(quán)限，地方立法則是省級(jí)以及設(shè)區(qū)的市一級(jí)的人大及常委所擁有的立法權(quán)。規(guī)范性法律文件法律省級(jí)法規(guī)地方性法規(guī)立法系統(tǒng)地方性法規(guī)人民代表大會(huì)制定自治條例單行條例行政法規(guī)（國(guó)務(wù)院制定）部門規(guī)章（國(guó)務(wù)院下屬部委制定）省規(guī)章行政系統(tǒng)地方規(guī)章（省政府、地級(jí)市政府）市規(guī)章其他的規(guī)范性文件司法系統(tǒng)——最高人民法院、最高人民檢察院制定出的司法解釋所以，地方立法是指省、自治區(qū)、直轄市、所有設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定的與上位法不相抵觸的法。（二）公眾參與地方立法的原則1、人民主權(quán)西方啟蒙運(yùn)動(dòng)“主權(quán)在民”學(xué)說(shuō)成為民主運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)思想后人民主權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生，人民主權(quán)要求保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，公共機(jī)構(gòu)只是人民管理國(guó)家事物的“管家”人民賦予公共機(jī)關(guān)管理國(guó)家的各項(xiàng)事物，人民同時(shí)平等地參與國(guó)家公共事物，這是人民當(dāng)家作主的本質(zhì)要求。通過(guò)公眾參與可以令權(quán)力機(jī)關(guān)與人民意志實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。在我國(guó)人民代表大會(huì)擁有立法權(quán)，憲法明確規(guī)定了人民在立法活動(dòng)中的主體地位，在物質(zhì)基礎(chǔ)和科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展的今天，可以實(shí)現(xiàn)直接民主從而讓公眾參與到立法活動(dòng)中，此舉更有利于實(shí)現(xiàn)最大化的民主，讓民意表達(dá)匯集的過(guò)程作為立法的過(guò)程參與到立法當(dāng)中，通過(guò)民主、科學(xué)的的方式保障公眾參與地方立法得到真實(shí)有效的行使，使地方立法立足于人民群眾，符合本區(qū)域的實(shí)際情況，真正為人民所需，為人民所用，最大限度滿足最廣大群眾的訴求。2、平等公正立法公開(kāi)是建立公眾參與地方立法制度的前提，需要將立法信息的全方位公開(kāi)（除法律規(guī)定可以不公開(kāi)的外），包括立法的具體過(guò)程比如立法項(xiàng)目、立法起草、法案審議等，使大眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)得到保障。公開(kāi)的具體形式和方式?jīng)]有限制，但是對(duì)法律法規(guī)所列舉的各種例外情形加以重視并遵守。平等：法律面前人人平等，任何公眾都享有自愿平等地參與立法的權(quán)利。立法主體要充分保障并且提供機(jī)會(huì)，不得隨意限制或剝奪公眾的權(quán)利，平等對(duì)待各參與主體所提的意見(jiàn)、建議和利益訴求，不能厚此薄彼。人人都有平等的權(quán)利來(lái)參與此后公民將要遵守的法律。此外，保證公眾在立法參與中的主體地位，在法律法規(guī)制定的過(guò)程中，公眾參與者享有各種程序性的權(quán)力，而立法者以開(kāi)放的態(tài)度接受公眾的意見(jiàn)并給予回應(yīng)，雙方進(jìn)行互動(dòng)。3、便民利民便民原則，是提高公眾參與度的重要條件，也是人民利益高于一切在立法過(guò)程中的體現(xiàn)。立法機(jī)構(gòu)在立法過(guò)程中，以為人民服務(wù)為原則可能為為公眾參與地方立法提供有利條件，使公眾能方便、快捷、有序、有效地參與到立法實(shí)踐中來(lái)。例如，與時(shí)俱進(jìn)，更多地利用互聯(lián)網(wǎng)讓公眾足不出戶得以反應(yīng)意見(jiàn)，提出自己的需求，并及時(shí)得到反饋，防止形式主義。（三）公眾參與地方立法的的重要性公眾參與地方立法能夠充分體現(xiàn)公眾的訴求，更能體現(xiàn)地方的意志因地制宜制定出更加適合地方的法律保障人民的權(quán)益，也更直觀的對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行參與、監(jiān)督，反應(yīng)人民的意見(jiàn)及時(shí)得到更正、立法后評(píng)估。公眾參與地方立法是科學(xué)立法、民主立法的必經(jīng)之路，培養(yǎng)公民的法律意識(shí)，為以后參與公共機(jī)關(guān)管理地方事物打下良好的基礎(chǔ)，變被動(dòng)接受為主動(dòng)參與，使立法真正為人民所用，服務(wù)與民，也為制定的法律實(shí)施鋪就康莊大道，讓普通大眾更好的接受立法，守法。公眾參與地方立法有利于在立法活動(dòng)中提供新途徑，公眾參與地方立法，讓立法更科學(xué)、民主、有效，使地方立法符合公眾的利益，加強(qiáng)公眾對(duì)地方立法的參與。公眾通過(guò)對(duì)立法活動(dòng)的參與提高人民對(duì)法律的接受度和認(rèn)可度、理解度，促進(jìn)公眾對(duì)法律的宣傳和認(rèn)可，更有利于公眾接受和遵守法律，所以地方立法應(yīng)注重公眾參與，這樣有助于立法機(jī)關(guān)把握人民需求，讓制度出的地方法律法規(guī)體現(xiàn)公眾的根本利益，正確處理好個(gè)人與集體、局部和整體、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益之間的矛盾。三、公眾參與地方立法的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析(一)公眾參與地方立法的法律法規(guī)1、憲法《憲法》第二條規(guī)定了中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民有管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利，人民通過(guò)選舉產(chǎn)生人大代表組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行駛權(quán)力，同時(shí)人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事物，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。立法權(quán)理應(yīng)屬于人民。第五十八條、六十二條規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)行駛立法權(quán)以及其權(quán)限；第九十六條、第一百條規(guī)定了地方人大立法權(quán)以及其權(quán)限。這就從憲法上確立公眾參與立法的合法性地位。2、立法法《立法法》是對(duì)國(guó)家和地方立法的行為規(guī)范，也對(duì)公眾參與到立法過(guò)程當(dāng)中也有相關(guān)的規(guī)定?！读⒎ǚā返?條民主立法，為公眾參與立法提供了原則性的規(guī)定，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。人民群眾參與國(guó)家立法活動(dòng)，主要通過(guò)以下兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái):一方面，通過(guò)民主選舉各級(jí)人大代表，由人大代表在參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作中，反映大眾的需求；另一方面，立法機(jī)關(guān)在立法的過(guò)程中，拓寬公眾參與立法的途徑，廣泛征集公眾的意見(jiàn)。在這里我們主要體現(xiàn)在第二方面。我國(guó)國(guó)家屬性決定了法律本質(zhì)上是人民意志的體現(xiàn)，因此在立法活動(dòng)中更要了解尊重順應(yīng)民意，通過(guò)合法方式和渠道表達(dá)利益訴求，從而使公眾的合法權(quán)益得到保障3、行政法規(guī)制定程序條例《行政法規(guī)制定程序條例》第十二條第四款，第十三條，第十八條第四款，第十九條第三款，第二十一條，第二十二條，第二十三條在起草、審查中有提及公眾參與的內(nèi)容。這一一列的規(guī)定從文字表述上為公眾參與行政法規(guī)制定開(kāi)辟了途徑，但在理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感，理想和現(xiàn)實(shí)有一定的差距，所以立法當(dāng)中的公眾參與度與實(shí)踐中公眾的參與也存在不同，又一定的差距，實(shí)踐上公眾的參與度并不是那么高。《憲法》、《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》為公眾參與到立法當(dāng)中提供了相應(yīng)的渠道和制度，也讓公眾參與地方立法有了理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，但公眾參與地方立法程度不高、效果不理想。（二）公眾參與地方立法的實(shí)踐情況隨著《地方組織法》、《立法法》的出臺(tái)與修訂，地方立法的主體從省、自治區(qū)、直轄市擴(kuò)大到現(xiàn)在的設(shè)區(qū)的市。1、地方立法權(quán)的歷程1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法第58條規(guī)定，全國(guó)人大和常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；黨的十八屆三中全會(huì)提出，要擴(kuò)大擁有地方立法權(quán)的主體；十八屆四中全會(huì)提出，遵章賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)；二〇〇〇年制定《立法法》時(shí)賦予經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以立法權(quán)；二零一五年修改立法法，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)49個(gè)較大的市，擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，使立法增加到二百八十八個(gè)（新增添239個(gè)）并規(guī)定立法主體可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在不與上位法抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，（法律法規(guī)另有規(guī)定的除外）。下面通過(guò)圖表的方式直觀地列出擁有地方立法權(quán)限的主體的變化趨勢(shì)。地方立法主體變化趨勢(shì)表地方立法主體增加趨勢(shì)表1979年《地方組織法》省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)1982年《地方組織法》修訂新增省會(huì)所在地市及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)2000年《立法法》新增經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委2015年《立法法》修訂新增設(shè)區(qū)的市人大及常委（新增239個(gè)）2、我國(guó)地方立法的權(quán)限立法法規(guī)定，省級(jí)立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)自身實(shí)際情況，在不同上位法相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)；而設(shè)區(qū)的市則是結(jié)合自身的實(shí)際情況在不與上位法相抵觸的前提下，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)（法律另有規(guī)定的除外）。3、公眾參與地方立法的過(guò)程立項(xiàng)階段：立項(xiàng)階段包括立法項(xiàng)目的征集、立法項(xiàng)目的確定和立法項(xiàng)目的審議而公眾較多的是在項(xiàng)目征集階段，從而保障公眾在源頭上參與立法，更好的滿足公眾的訴求，保障公民提出立法建議，貫徹我國(guó)的民主立法、科學(xué)立法的立法精神。草案起草階段：公眾主要在草案征集意見(jiàn)上，也就是前期的準(zhǔn)備工作上，提出建議和意見(jiàn)。相關(guān)的立法部門將草案公布在對(duì)應(yīng)的人大網(wǎng)上或者中國(guó)人大網(wǎng)向公眾征集意見(jiàn)。另外也可能直接征集意見(jiàn)，一般是召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)來(lái)吸收公眾意見(jiàn)，但大多數(shù)情況下，大部分的公眾參與到立法當(dāng)中都是通過(guò)間接的網(wǎng)上征集意見(jiàn)，發(fā)送到指定的電子郵箱。審查階段：公眾參與地方立法審議過(guò)程的方式一般是論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)和邀請(qǐng)公民旁聽(tīng)會(huì)議。不同的情況針對(duì)以上的方式采取不同的辦法讓公眾參與到審議的過(guò)程當(dāng)中去，但是審議過(guò)程中，一般不會(huì)有公眾作為私權(quán)利主體參與當(dāng)中，當(dāng)審議機(jī)關(guān)如認(rèn)為確有必要時(shí)才會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)。立法評(píng)估階段：一般分為立法前的評(píng)估和立法后的評(píng)估，立法前的評(píng)估公眾參與的力度較小，立法前的評(píng)估我們可以把這個(gè)看做市草案征集的階段，所以我們著重講述立法后評(píng)估。由立法后評(píng)估工作小組，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、收集實(shí)施情況，人們也稱這是“二次立法”檢查立法的效果，讓公民更多的參與進(jìn)來(lái)，查看立法的效果，促使更多公眾關(guān)注立法，也更加積極地參與到立法中，不論市立法前還是立法后，讓公眾的足跡散落在立法的全過(guò)程，從而在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間形成更好的良性互動(dòng)，作為立法質(zhì)量重要的一部分，讓公眾參與到這一環(huán)節(jié)是非常有必要的，也是檢測(cè)立法效果的重要環(huán)節(jié)。4、公眾參與地方立法的方式在我國(guó)的立法實(shí)踐中，公民參與立法有著下列形式：公開(kāi)征集意見(jiàn)、立法調(diào)研會(huì)、論證會(huì)、提出對(duì)法律法規(guī)的審查建議等。在民主立法的大背景中，各地在公眾參與立法方式上或許有著不一樣的舉措創(chuàng)新形式讓公眾參與到地方立法的過(guò)程當(dāng)中。以我省的東莞市為例，在2016年公布的《東莞市公眾參與政府立法程序規(guī)定（草案征求意見(jiàn)稿）》從立項(xiàng)、起草、審查、實(shí)施等環(huán)節(jié)明確了公眾參與政府立法過(guò)程的具體事項(xiàng)，但是隨著公眾參與地方立法的不斷完善，此后或者會(huì)有更多的方式讓公眾參與到立法過(guò)程當(dāng)中。(三)公眾參與地方立法存在的問(wèn)題及原因分析從上述公眾參與地方立法的現(xiàn)狀我們可以從中分析出公眾參與地方立法存在的不足。1、公眾參與途徑較少雖然說(shuō)上述公眾參與地方立法的途徑很多，但是真正可取的方式在實(shí)踐中操作起來(lái)并不容易，可以說(shuō)渠道很少而簡(jiǎn)單，比如人大代表，但是我們知道人大代表的人數(shù)比例有限，所能放映的人民的意志也是有限的，并且真正的權(quán)力主體與權(quán)力分離，所以我們不能完全寄托在人大代表上。其次，立法公共機(jī)關(guān)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)人員參加。另外，地方人民政府通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式，這一部分最能直接讓公眾參與到立法中，提出自己的意見(jiàn)，使其貼合公眾的生活。但是就我國(guó)目前來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)制度名存實(shí)亡，立法聽(tīng)證會(huì)流于表面，更偏重于形式主義，并且旁聽(tīng)人員的確定具有不確定性，旁聽(tīng)的內(nèi)容和范圍等也都由立法機(jī)關(guān)決定，容易出現(xiàn)部門利益傾向性，不利于公眾參與立法并進(jìn)行監(jiān)督，所以這一制度效果不顯著，且聽(tīng)證會(huì)面向的是一個(gè)小群體，不能涵蓋整個(gè)社會(huì)階層，導(dǎo)致范圍面有限。網(wǎng)上聽(tīng)證會(huì)這一隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展而出現(xiàn)的新模式，打破了傳統(tǒng)的地域限制，能廣泛地傳播，極大地調(diào)動(dòng)公眾參與地方立法的積極性，更加高效有序便捷利民，減少公眾參與的費(fèi)用和時(shí)間。但這作為新興事物的出現(xiàn)需要一定的時(shí)間成長(zhǎng)起來(lái)，使其更加成熟，所以這一新的方式并沒(méi)有得到廣泛的推廣。2、我國(guó)公眾參與意識(shí)薄弱公眾的參與意識(shí)薄弱，法律認(rèn)識(shí)水平不高，法律素養(yǎng)和文化水平都有待提高。立法中公民參與度不高，參與各過(guò)程不全面，甚至作為法學(xué)生的我，都不知道如何參與到立法的過(guò)程當(dāng)中。究其原因，取決于公共機(jī)關(guān)的宣傳力度不夠，導(dǎo)致公眾不清楚自身?yè)碛械臋?quán)利，甚至并不關(guān)心，導(dǎo)致積極性不高，同時(shí)在增強(qiáng)公眾意識(shí)的同時(shí)還要提高自身的認(rèn)知水平，提高法律素養(yǎng)和文化水平。而關(guān)鍵的還是在于自身，作為法學(xué)專業(yè)的學(xué)生都沒(méi)有這樣的一種意識(shí)，而作為一些普通群眾又何來(lái)的觀念？就算覺(jué)得這種方式不對(duì)，也不知道如何去解決，通過(guò)什么樣的方式。比如說(shuō)，在高中學(xué)習(xí)政治時(shí)，老師曾經(jīng)跟我們講過(guò)正當(dāng)防衛(wèi)，但是那個(gè)時(shí)候我已經(jīng)存在疑問(wèn)，怎樣才是正當(dāng)防衛(wèi)呢？我要怎樣去掌握這一個(gè)度？比如有人要對(duì)我不利，那這種緊張的狀況下，不是你死就是我們亡，假如我錯(cuò)手傷了你，我還要付出代價(jià)，失去自由，所以這個(gè)時(shí)候我相當(dāng)于受到了無(wú)妄之災(zāi)，明明沒(méi)有做錯(cuò)事情。比如遇到歹徒，生命安全受到威脅，最終歹徒是受到制裁，但是我以為的正當(dāng)防衛(wèi)卻也讓我有牢獄之災(zāi)。所以，此前，正當(dāng)防衛(wèi)一直都是一個(gè)被稱為的“沉睡條款”。這樣一方面歸咎于公民的意識(shí)還不夠強(qiáng)，很多人“逆來(lái)順受”地接受各種的法律法規(guī)，公共機(jī)關(guān)，立法機(jī)構(gòu)立怎樣的法，我就怎樣做，這是絕大多數(shù)人的狀態(tài)。我國(guó)民眾受傳統(tǒng)的思想觀念影響，民主主要是體現(xiàn)在選舉人大代表上，組成權(quán)利機(jī)關(guān)代表人民行使權(quán)利，則公眾在其他地方則沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到立法當(dāng)中，這是一種長(zhǎng)期形成的思想，形成了一種思維慣性，導(dǎo)致難以形成自由政治的意識(shí)。傳統(tǒng)的思想禁錮了公眾參與地方立法的熱情、自由的民主意識(shí)。政府及相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)未積極引導(dǎo)公眾參與到立法當(dāng)中，政府機(jī)構(gòu)的“不作為”影響了公眾參與立法的熱情，而公眾不“消極”反作用于立法機(jī)構(gòu)，雙方未能形成良性的互動(dòng)，導(dǎo)致公眾參與到地方立法的程度不高。3、相關(guān)法律法規(guī)權(quán)限不明一是地方法權(quán)限不明。立法分為中央立法和地方立法，而地方立法包括兩個(gè)方面，一是省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市），此外是設(shè)區(qū)的市。省級(jí)的立法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況制定與上位法不相抵觸的地方性法規(guī)，這給予了地方很大的自主權(quán)，一個(gè)事物有兩個(gè)方面，有好處同時(shí)也有弊端，自主權(quán)大，所以立法的權(quán)限顯得不明確。而設(shè)區(qū)的市同樣存在著方面的問(wèn)題，《立法法》已經(jīng)對(duì)地方立法的權(quán)限進(jìn)行了限制，但是同樣權(quán)限不明，立法法將不與上位法相抵觸的關(guān)于城市建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)以及環(huán)境保護(hù)等三方面的立法權(quán)利下放，但是這里沒(méi)有對(duì)者三方面的內(nèi)容完全限定，立法并沒(méi)有把“等”包括那些內(nèi)容，這樣就可能造成混同的情況，本身關(guān)于城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、文化歷史三方面的內(nèi)容就是多而龐雜的，再加上不明確的限定，會(huì)使得地方立法的可能超出或者是處于灰色地帶，而上層的立法機(jī)關(guān)不通過(guò)，損害地方立法機(jī)關(guān)的信用，影響立法的效率，也同時(shí)影響公眾參與立法的積極性。二是公眾參與地方立法的權(quán)利權(quán)限不明。如何參與到立法當(dāng)中、如何向立法機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，有何種渠道，沒(méi)有具體的參與方式、途徑、平臺(tái)。雖然立法法以及條例有規(guī)定，比如第五條和第十五條，行政機(jī)關(guān)在判斷是否設(shè)及公眾利益和公眾是否有意見(jiàn)分歧上也只是有提意見(jiàn)的權(quán)利，但如若相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)不提出召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，則公眾也沒(méi)有后續(xù)參與的機(jī)會(huì)，參與的前提取決于立法機(jī)構(gòu)。而可以可以參與聽(tīng)證會(huì)的公眾不確定，當(dāng)前一些公共機(jī)構(gòu)在聽(tīng)證會(huì)這一制度上參在較為嚴(yán)重的形式主義，走過(guò)場(chǎng)，參與聽(tīng)證會(huì)的人是某些部門的成員，公眾甚至不知道有存在聽(tīng)證會(huì)。在這一點(diǎn)上，如若存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予公眾在參與地方立法上的監(jiān)督權(quán)，包括群眾的監(jiān)督，新聞媒體的監(jiān)督，黨內(nèi)外的監(jiān)督，保障公眾在實(shí)際參與地方立法的權(quán)利，即使當(dāng)前的權(quán)限不夠明確。4、公眾參與地方立法缺乏制度保障對(duì)公眾的意見(jiàn)如何提交、地方立法機(jī)關(guān)該如何受理、對(duì)于公眾的的反饋如何處理、地方立法信息公開(kāi)制度等都還缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，前面所指出的公眾參與地方立法的途徑單一，大多是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，征集意見(jiàn)。但是征集意見(jiàn)太過(guò)表面，如果沒(méi)有有效的信息公開(kāi)體制，征集意見(jiàn)的后續(xù)如何開(kāi)展，征集的意見(jiàn)最終是否得到認(rèn)可，是否有效未可知。此外，公共機(jī)構(gòu)僅將有關(guān)立法公布公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，但公布的內(nèi)容一般只有本文，而對(duì)立法的其他相關(guān)的信息較少，不利于公眾參與地方立法權(quán)利的行使。對(duì)于公眾是否參與,是否有能力參與,則絲毫不影響立法進(jìn)程和結(jié)果，這是非常消極的方式。在公眾地方立法的實(shí)踐當(dāng)中，在法案的起草階段，地方立法機(jī)關(guān)一般是由立法機(jī)關(guān)獨(dú)自起草，或者詢問(wèn)專家意見(jiàn)進(jìn)行起草擬定，征集意見(jiàn)在起草之后，所以能夠讓公眾參與的機(jī)會(huì)有限。在征集意見(jiàn)時(shí)，采取的方式由于信息的公開(kāi)不及時(shí)，或者征集時(shí)間較短，導(dǎo)致公眾還未得知該立法項(xiàng)目，該項(xiàng)目的意見(jiàn)征集時(shí)間已經(jīng)過(guò)去，公眾得知為時(shí)已晚。又或者，即使得知該立法項(xiàng)目，但由于信息共享機(jī)制的問(wèn)題，立法公共機(jī)關(guān)沒(méi)有讓群眾的意見(jiàn)、征集的意見(jiàn)得到有效的反饋，讓該意見(jiàn)征集途徑論為空頭支票，流于形式，大大降低公眾參與的積極性。公眾參與地方立法空有法律規(guī)定，卻未有配套的制度保障。比如建立一個(gè)有效的組織，將相關(guān)制度制定并執(zhí)行到位，專門針對(duì)地方立法，為公眾參與本行政區(qū)域的立法服務(wù)，并且公眾參與只是作為一個(gè)個(gè)體，從前文概念中可知，公眾參與立法當(dāng)中的公眾還包括一些非營(yíng)利性的組織，在制度保障上也可以建立，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中關(guān)注個(gè)人利益而生出依賴的思想，總想著會(huì)有他人區(qū)做這件事。沒(méi)有制度保障，并且有效的落實(shí)，公眾參與地方立法“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”5、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。由于立法法的修訂，更多新的立法主體出現(xiàn)，而這這些新的立法主體在地方立法上一片空白，沒(méi)有實(shí)際操作過(guò)，經(jīng)驗(yàn)不足，不知如何立法，立法的程序，如何高效有序的立法，更別說(shuō)讓公眾參與到立法的這個(gè)項(xiàng)目上。相關(guān)的制度不完善，無(wú)法使公眾真正參與到地方立法過(guò)程中，從而使得實(shí)現(xiàn)立法民主化只成為了一句“口號(hào)”，阻礙了公民參與立法。在地方立法過(guò)程中，部門間溝通不順暢，沒(méi)有建立良好的部門間的溝通機(jī)制，部門之間各自為營(yíng)，地方法規(guī)的制定不能及時(shí)把握地方發(fā)展的新情況，使得地方立法對(duì)地方發(fā)展沒(méi)有實(shí)際建設(shè)意義，最終地方立法只能成為維護(hù)部門利益化的“工具”我們以廣東省為例，作為廣東省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)達(dá)的地區(qū)，推出了一系列法規(guī)，推進(jìn)著民主化的進(jìn)程。積極公開(kāi)立法信息，并且在立項(xiàng)、起草及審議等各個(gè)階段細(xì)化公眾參與的途徑，與高校合作，委托第三方起草。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于作為政府和公眾來(lái)說(shuō)，都更有能力舉辦各項(xiàng)會(huì)議讓公眾參與當(dāng)中，接受新的思想更加容易，經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，科技的發(fā)展，有著更多的形式讓公眾參與到地方立法當(dāng)中，并且公眾也不將參與立法的相關(guān)費(fèi)用重點(diǎn)考慮其中。四、公眾參與地方立法的完善（一）擴(kuò)大公眾參與地方立法的途徑為了更好的發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義法治進(jìn)程，完善科學(xué)民主的立法體系，推動(dòng)法制化的發(fā)展，拓寬公眾參與地方立法的途徑是必不可少的。我們必須大力推進(jìn)公眾參與地方立法的寬度和深度，把民主科學(xué)的立法精神落實(shí)到地方，也把立法精神推進(jìn)到更為良善的地步，提高立法質(zhì)量。現(xiàn)存的公眾參與地方立法的途徑都離我們太遠(yuǎn)，或者實(shí)際操作起來(lái)很虛，流于形式方面，所以在建立公民參與到地方立法的同時(shí)，要注意監(jiān)督機(jī)制的建立和完善，使各種制度真正得到落實(shí)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，我們可以創(chuàng)建新的形式，比如網(wǎng)上聽(tīng)證會(huì)，讓更多的民眾足不出戶便能夠于立法機(jī)關(guān)交流互動(dòng)，減少各種影響公眾參與的不利因素，在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展的今天，我們大可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。此外合理利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)達(dá)到宣傳的目的，官方的網(wǎng)站在沒(méi)有增強(qiáng)公眾參與意識(shí)之前，可能會(huì)比較少的人群去特意關(guān)注，所以可以建立一個(gè)立法咨詢機(jī)關(guān)，由這個(gè)機(jī)關(guān)通過(guò)新的形式去宣傳，向平常我們的一些軟件會(huì)推送出的新聞一般，推送出這些立法的信息。立法咨詢機(jī)關(guān)可以由各行各業(yè)不同層次的代表組成，不一定作為公眾權(quán)利機(jī)關(guān)，而是作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體的形式，有固定的成員但是不必多，其他人的參與可以是實(shí)名登記自愿參與其中，收集各行業(yè)的建議，運(yùn)營(yíng)好這一組織的各個(gè)方面。最好是該地區(qū)各個(gè)行業(yè)的協(xié)會(huì)成員有參與其中，向大眾收集立法意見(jiàn)，使得公眾參與地方立法更便利，并降低公眾參與立法的成本，推進(jìn)地方民主政治化發(fā)展。此外，可以通過(guò)給予相應(yīng)利益報(bào)酬的方式，來(lái)增強(qiáng)公眾參與立法的可操作性。鼓勵(lì)委托第三方，比如可以通過(guò)類似拍賣中標(biāo)的形式，既可以打破傳統(tǒng)的起草形式避免立法淪于部門間需求自身利益的工具，不能服務(wù)于民，也能調(diào)動(dòng)第三方的積極性。（二）建立一套更為完善的公眾參與立法機(jī)制首次是從法律法規(guī)的制定上，憲法和立法法對(duì)于公眾參與的概括太過(guò)籠統(tǒng)，所以需要各地方的立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步去完善，詳細(xì)的參與過(guò)程，公眾可以怎樣的參與進(jìn)去，比如說(shuō)只寫公眾可以通過(guò)這幾種形式參與到立法當(dāng)中去，我們之前也有提到過(guò)我國(guó)的公眾參與意識(shí)薄弱，法律素養(yǎng)也有待提高，那么在此種情況下，我們要立足于實(shí)際。公眾連聽(tīng)證會(huì)的是什么都不懂，讓公眾如何讓參與其中？立法機(jī)構(gòu)的有關(guān)部門可以在法規(guī)上附件說(shuō)明，比方說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)是什么，怎樣去參加，聽(tīng)證會(huì)的相關(guān)具體信息，什么情況下會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)，我們應(yīng)當(dāng)怎樣提交意見(jiàn)，地方立法機(jī)關(guān)是怎樣對(duì)待公民意見(jiàn)等這些程序細(xì)節(jié)的具體內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定，把各種途徑以及向?qū)?yīng)的信息例舉出來(lái)，讓聽(tīng)眾了解。必要的時(shí)候可以不通過(guò)官方文件的話語(yǔ)形式，采取公眾能夠理解，通俗易懂的形式，或者相關(guān)部門錄制視頻結(jié)合本地的語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)，以此增強(qiáng)可操作性，不讓各種制度流于表象，來(lái)達(dá)到有法可詢，有據(jù)可依。其次，在立法過(guò)程中的幾個(gè)階段，公眾參與的形式有限，參與的內(nèi)容也有限，而且?guī)缀醵际菬o(wú)關(guān)緊要的參與，有與無(wú)似乎沒(méi)有太大的區(qū)別。在立法過(guò)程中的參與應(yīng)當(dāng)加大力度，雖然表面上看起來(lái)公眾的參與在上似乎無(wú)孔不入，但是實(shí)際上，該階段的目的是什么，該階段需要達(dá)成立法中的那一階段都不清楚，公眾的意見(jiàn)是否有得到應(yīng)用或者反饋也不清楚，是否只是走完流程，但是參與的公眾從始至終都不清楚自己在這一個(gè)過(guò)程中扮演怎樣的角色，起到什么樣的作用，所以在這一個(gè)過(guò)程中的信息公開(kāi)是必要的，需要讓公眾明白這一階段的任務(wù)目的，在最后的結(jié)果上公布公眾征集意見(jiàn)的情況以及最終的結(jié)果，以此加大公眾與立法機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，形成好的機(jī)制。最后，可以將公眾參與立法的情況作為政府工作報(bào)告或者綜合評(píng)價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo)，調(diào)動(dòng)政府部門、立法機(jī)關(guān)的積極性，使其主動(dòng)“邀請(qǐng)”公眾參與到立法當(dāng)中，加上對(duì)公眾的獎(jiǎng)勵(lì)措施，雙方都有意識(shí)，一方向主動(dòng)參與其中，而另一方也在誠(chéng)意的邀約對(duì)方參與，雙方目的得以實(shí)現(xiàn)，使立法更加民主化。（三）增強(qiáng)公眾參與地方立法的意識(shí)和能力從古至今立法都是一個(gè)國(guó)家的重要根基。國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)，沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，一個(gè)國(guó)家的法律能夠得民心合民意事關(guān)重大，關(guān)乎到后期的立法的質(zhì)量。如果大眾不只是想被動(dòng)的接受國(guó)家機(jī)關(guān)的立法，而是主動(dòng)參與到立法當(dāng)中，甚至是“野心”更大，不但是參與立法的一部分，而是作為國(guó)家主人翁行使自己的權(quán)利，讓立法真正為滿足人民的廣大訴求而生，這就需要公民主動(dòng)提高自己的個(gè)人能力，提高參與意識(shí)，提高法律水平，只有提升自身的水平，才能更好的參與到立法當(dāng)中去，讓立法服務(wù)于廣大群眾。當(dāng)前我國(guó)大眾參與立法主動(dòng)性低，意識(shí)形態(tài)薄弱?；蛟S也有許多人想?yún)⑴c到立法當(dāng)中，無(wú)奈立法水平不足，因?yàn)槌肆⒎C(jī)關(guān)給與我們便利，憲法法律賦予我們權(quán)利，提供參與方式之外，自己能力、素質(zhì)水平也是一大方面，也許許多人水平不高導(dǎo)致提出的建議不夠完善，或者表達(dá)不出自己心中所想。要提高這方面的能力，除了自身的努力之外，相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)也要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用加大宣傳教育力度，尤其是基層農(nóng)村的宣傳教育，這也是最廣大的一部分人群。五、總結(jié)二零一五年《立法法》的修訂是我國(guó)民主、科學(xué)立法的一座分水嶺，至此地方立法權(quán)的主體擴(kuò)大，從地方組織法開(kāi)始的省、自治區(qū)、直轄市擁有自立權(quán)發(fā)展到現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市都擁有立法權(quán)。公眾參與地方立法是立法民主化、不斷法制化的一項(xiàng)重要進(jìn)程，更能充分體現(xiàn)民意和人民的需求，保護(hù)人民的權(quán)力。本文通過(guò)從公眾參與地方立法的概念出發(fā)，分析公眾參與地方立法的現(xiàn)狀，存在的問(wèn)題及原因，最后提出幾點(diǎn)改善的建議。公眾參與立法的制度實(shí)踐