PPP模式學(xué)習(xí)資料

PPP模式資料二零一七年四月環(huán)境因持續(xù)的改善而美麗PPP的幾種合作模式2PPP定義及發(fā)展歷程1PPP模式的流程與風(fēng)險(xiǎn)4PPP模式的案例與趨勢(shì)

5PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)3學(xué)習(xí)內(nèi)容一、PPP定義PPP〔Public-PrivatePartnership〕，即政府和社會(huì)資本合作，是公共根底設(shè)施中的一種工程運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共根底設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和效勞，從而實(shí)現(xiàn)合作各方到達(dá)比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。二、開(kāi)展歷程1995-2003PPP開(kāi)展歷程摸著石頭過(guò)河廣西來(lái)賓B電廠成都自來(lái)水六廠北京市第十水廠BOT工程2014-20172004-2013自由競(jìng)爭(zhēng)北京地鐵四號(hào)線PPP工程國(guó)家體育場(chǎng)PPP工程標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)始作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市根底設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任人，中國(guó)財(cái)政部從2013年底即已展開(kāi)對(duì)PPP模式推廣工作的全面部署。二、開(kāi)展歷程文件序號(hào)日期文件12014年5月26日財(cái)政部成立政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心22014年8月31日修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。32014年9月24日財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》42014年10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(43號(hào)文)，提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制52014年11月26日國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》62014年11月29日財(cái)政部發(fā)文關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知序號(hào)日期文件72014年12月2日國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》82015年3月5日李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告,提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式92015年3月17日國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》102015年4月21日中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部、中華人民共和國(guó)水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》112015年5月8日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知二、開(kāi)展歷程文件PPP模式私有化外包特許經(jīng)營(yíng)PPP工程一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)工程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP工程中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。PPP工程那么需要私人部門負(fù)責(zé)工程的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP工程的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP工程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。工程需要私人參與局部或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)、共享工程收益。根據(jù)工程的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，工程的資產(chǎn)最終歸公共部門保存，因而特許經(jīng)營(yíng)類工程能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。三、PPP模式融資模式PPP重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交民間主動(dòng)融資建造、運(yùn)營(yíng)、移交三、PPP模式設(shè)計(jì)建造建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交建造、擁有、運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)購(gòu)置、建造及營(yíng)運(yùn)非融資PPP移交、運(yùn)營(yíng)、移交〔TOT〕運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同〔O&M〕作業(yè)外包私營(yíng)部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保存資產(chǎn)的所有權(quán)。政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔(dān)和完成，以期到達(dá)集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)。三、PPP模式三、PPP模式股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)的局部產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)合資合作政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)〔通常以現(xiàn)金方式出資〕共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。三、PPP模式PPP模式分類投資人承擔(dān)責(zé)任小政府承擔(dān)責(zé)任大

投資人承擔(dān)責(zé)任逐漸增大政府承擔(dān)責(zé)任逐漸變小傳統(tǒng)采購(gòu)?fù)耆接谢?wù)外包TOTBTOBOTBOOTBOOPPP模式承擔(dān)責(zé)任大小比較三、PPP模式彌補(bǔ)公共部門資金缺乏。PPP工程根本上都是建設(shè)周期長(zhǎng)，耗資巨大的工程，單靠公共部門的力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，但PPP模式恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷。雙贏。在PPP的投融資方式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，并通過(guò)建立長(zhǎng)期互利的合作目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏。節(jié)約了管理本錢和資金本錢。民營(yíng)企業(yè)由于利益驅(qū)動(dòng)會(huì)更加積極地參與到根底設(shè)施建設(shè)中來(lái)，這樣既降低了公共部門的管理本錢和壓力，也減少了公共部門的資金本錢。提高工作效率。由于其機(jī)制創(chuàng)新、管理靈活、責(zé)權(quán)明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式更為高效，反而使政府部門的工作克服了諸如效率低下等方面的弊病。1-2-3-4-節(jié)約了時(shí)間。公私聯(lián)營(yíng)縮短了建設(shè)期，加快了為公眾效勞的速度，并節(jié)省了時(shí)間，使得公眾能更加快捷和便利的享受公共設(shè)施所提供的效勞。有助于提升根底設(shè)施建設(shè)和效勞水平。由于政府在公共根底設(shè)施建設(shè)中的角色得到了轉(zhuǎn)換，在工程運(yùn)作過(guò)程中政府有了新的合作伙伴，這樣也使得政府部門工作得到了更多的監(jiān)督和約束，民營(yíng)企業(yè)基于利益驅(qū)動(dòng)和回收本錢的需要，也會(huì)更加努力地提高根底設(shè)施的建設(shè)和效勞水平，從而獲得更多的投資回報(bào)。5-6-四、PPP模式優(yōu)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求高。如果沒(méi)有一個(gè)好的、平衡的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，那么日后會(huì)導(dǎo)致工程本錢的提高，并且會(huì)使合作的一方或各方都難以繼續(xù)并發(fā)揮他們各自的潛力。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別需要大量的數(shù)據(jù)和資料，并對(duì)大量的信息資料進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究；而收集的資料是有限的。此外，如果一個(gè)PPP工程面臨的風(fēng)險(xiǎn)不能事先識(shí)別出來(lái)的話，那么某些風(fēng)險(xiǎn)就可能在日后對(duì)工程的運(yùn)作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，甚至可能會(huì)影響到工程目標(biāo)的最終達(dá)成。由于PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，合作各方之間不可防止地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧，如果這些分歧得不到有效化解，那么導(dǎo)致一些合作工程的夭折與失敗將在所難免。PPP沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照。由于目前PPP還沒(méi)有形成一種固定的模式，使得新上馬的PPP工程在實(shí)踐操作過(guò)程中難免會(huì)走一些前人走過(guò)的彎路，并且，從已運(yùn)行工程來(lái)看，有些操作程序較亂，操作不標(biāo)準(zhǔn)的情況也屢有發(fā)生。1-2-3-4-易產(chǎn)生糾紛問(wèn)題。尤其目前在我國(guó)，PPP模式還沒(méi)有完整的法律配套體系，還缺乏足夠的法律、法規(guī)支持，使得運(yùn)作中許多依據(jù)無(wú)章可循；然而，PPP在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面也容易產(chǎn)生很多糾紛問(wèn)題，如果參與PPP工程私人企業(yè)得不到有效約束，那么容易在工程設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問(wèn)題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。投資人選擇難度大。投資人的選擇本身就是一件復(fù)雜、充滿很大不確定性的工作，由于政府對(duì)投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，再加上政府普遍缺乏聘請(qǐng)參謀的意識(shí)，在引進(jìn)投資人的過(guò)程中，往往對(duì)投資人的誠(chéng)信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面考察不充分。如果政府一旦選擇了這類不良投資商的同時(shí)，那么他們事后違約的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)漸漸膨脹起來(lái)。5-6-五、PPP模式缺點(diǎn)PPP流程總覽六、PPP模式流程PPP工程操作流程：工程識(shí)別-工程準(zhǔn)備-工程采購(gòu)-工程執(zhí)行-工程移交財(cái)政部于2014年11月29日下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》），可以看做是財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問(wèn)題的通知》（76號(hào)文）的落實(shí)和細(xì)化。《操作指南》的最大特點(diǎn)是覆蓋了PPP項(xiàng)目的全生命周期，對(duì)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的各環(huán)節(jié)操作流程進(jìn)行了全方位規(guī)范。六、PPP模式流程七、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)PPP模式面臨著不確定性風(fēng)險(xiǎn)、合作關(guān)系、定價(jià)機(jī)制等中國(guó)式難題。地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、新政策出臺(tái)等帶來(lái)的不確定風(fēng)險(xiǎn)；如何維持與地方政府長(zhǎng)期合作關(guān)系是一門藝術(shù)；根底設(shè)施、公共設(shè)施收費(fèi)定價(jià)并未市場(chǎng)化，定價(jià)機(jī)制還有待進(jìn)一步明確。七、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)目前，還缺少關(guān)于PPP模式中相關(guān)利益方具體利益分擔(dān)的詳細(xì)文件。PPP模式中，對(duì)政府而言，應(yīng)用PPP模式并不是把所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給投資人，要考慮效率，因?yàn)橥顿Y人對(duì)沒(méi)有管控能力的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)要價(jià)高；對(duì)投資而言，不能把承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)作為獲得更多回報(bào)的時(shí)機(jī)，要考自身承受能力。堅(jiān)持“誰(shuí)最能控制風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)最能得到收益，誰(shuí)的管控本錢最低，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)也可共同分擔(dān)”等原那么。評(píng)價(jià)方法由于合同的長(zhǎng)期性，在合同履行的過(guò)程中，PPP工程風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常處于變化中，具有相當(dāng)大的不確定性，因此，需要在工程決策階段評(píng)判PPP模式是否比傳統(tǒng)模式更有價(jià)值以決定是否采用PPP模式。目前，主要采用物有所值方法對(duì)PPP工程進(jìn)行計(jì)算和評(píng)估。七、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)PPP工程經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)，參與方多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于工程的全過(guò)程。PPP模式的成功與否很大程度上取決于能否識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)并合理分配給參與方分擔(dān)。傳統(tǒng)模式下的政府支出時(shí)間分布：大量前期投入，年度財(cái)政支出波動(dòng)。時(shí)間成本建造成本大修成本運(yùn)營(yíng)成本PPP模式下的支出時(shí)間分布時(shí)間大修成本債務(wù)成本股權(quán)回報(bào)運(yùn)營(yíng)成本成本七、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)八、PPP模式案例國(guó)家體育館工程垃圾燃燒發(fā)電工程投資人政府項(xiàng)目公司（SPV）通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方法確定社會(huì)資本授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

金融機(jī)構(gòu)融資建設(shè)垃圾發(fā)電站投資合作協(xié)議特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議融資協(xié)議原料供給協(xié)議設(shè)備采購(gòu)協(xié)議……BOO〔T〕模式運(yùn)營(yíng)管理運(yùn)營(yíng)效勞協(xié)議八、PPP模式案例城區(qū)內(nèi)河整治工程X公司投資人政府項(xiàng)目公司（SPV）授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

指定政府投資主體

金融機(jī)構(gòu)融資建設(shè)投資合作協(xié)議特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議融資協(xié)議原料供給協(xié)議設(shè)備采購(gòu)協(xié)議……RCP模式運(yùn)營(yíng)管理運(yùn)營(yíng)效勞協(xié)議土地一二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)八、PPP模式案例PPP在中國(guó)的開(kāi)展?fàn)顩r——市場(chǎng)前景：PPP在我國(guó)即將崛起以成為不爭(zhēng)的事實(shí)，其將帶動(dòng)萬(wàn)億市場(chǎng)空間，前景巨大過(guò)去10年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的収展主要依靠房地產(chǎn)投資+基廸投資，固定資產(chǎn)投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要引擎，這種模式產(chǎn)生了大量的的地方政府債務(wù)政府債已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融穩(wěn)定的主要因素之一，無(wú)論是地?cái)谡?，還是企業(yè)，或是金融機(jī)構(gòu)，均逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)収展模式不可持續(xù)。1.地方債務(wù)高企，傳統(tǒng)模式難以為繼對(duì)政府部門而言，PPP能夠突破國(guó)収[2014]43號(hào)文對(duì)地?cái)谌谫Y平臺(tái)的限制，變債務(wù)融資為股權(quán)融資，不會(huì)增加政府債務(wù)觃模2.能夠?qū)崿F(xiàn)多斱共贏，前景無(wú)限國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家収改委、住廸部、水利部等部門違續(xù)収文大力支持和推廣PPP2014年2月，國(guó)家収改委啟動(dòng)PPP立法工作；2014年5月，財(cái)政部成立PPP領(lǐng)導(dǎo)工作小組。3.國(guó)家政策大力支撐，空間巨大PPP市場(chǎng)前景廣闊的原因分析數(shù)據(jù)來(lái)源：WIND、平安證券研究所2003-2013年地?cái)谪?cái)政收入和支出〔億元〕2014年7省推出的PPP工程一覽表九、PPP模式開(kāi)展趨勢(shì)政府推廣PPP的原因分析土地財(cái)政難以支撐城鎮(zhèn)化的巨量融資需求城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來(lái)巨量融資需求，同時(shí)地方政府依賴的土地財(cái)政卻難以為繼，信貸刺激的原有模式也存在諸多隱患。一方面，城鎮(zhèn)化是本屆政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的戰(zhàn)略性規(guī)劃，據(jù)財(cái)政部測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年由此帶來(lái)的投資需求約42萬(wàn)億。且從中短期來(lái)看，在地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，基建投資是穩(wěn)增長(zhǎng)重要抓手，需要投入大量資金。另一方面，地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源于“賣地”，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，土地財(cái)政恐難以為繼。調(diào)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和穩(wěn)健貨幣政策的定調(diào)又限制信貸擴(kuò)張的原有模式，而通過(guò)PPP可撬動(dòng)社會(huì)資本參與根底設(shè)施投資建設(shè)，緩解地方政府財(cái)政支出壓力。PPP的推出有利于緩解地方政