新中國社會救助制度發(fā)展現(xiàn)狀及展望

新中國社會救助制度發(fā)展現(xiàn)狀及展望我國的社會救助制度經(jīng)過了六十多年的不斷發(fā)展和完善，取得的成績是舉世矚目的，下面是搜集整理的一篇探究新中國社會救助制度發(fā)展現(xiàn)狀的，供大家閱讀參考。前言中華民族自古就有尊老愛幼、扶危濟困、樂善好施的傳統(tǒng)美德，這也是中華民族精神的核心內(nèi)容之一。這種傳統(tǒng)美德深深烙印在中國源遠流長的救助思想和行為中。早在南北朝時期，國家即開始設(shè)立專門機構(gòu)對鰥寡孤獨、貧病無依者給予集中的救助，從而開啟了國家出面設(shè)立專門救助機構(gòu)的模式，以后的歷代王朝都是如此。步入近代以來，由于天災(zāi)不斷、戰(zhàn)禍頻仍，各種民間慈善機構(gòu)以及西方傳教士經(jīng)辦的慈善事業(yè)的社會救助作用凸顯，帶有西方色彩的紅十字會、華洋義賑會等慈善機構(gòu)也在當時救助災(zāi)民和戰(zhàn)爭難民中發(fā)揮了很大作用。然而，中國歷史上真正具有現(xiàn)代救助意義的社會救助制度萌芽于新民主主義革命時期。中國共產(chǎn)黨從成立之初就提出了建立包括社會救助制度在內(nèi)的社會保障制度的主張，將勞動人民的社會福利問題放在一個重要的地位。大革命時期召開的兩次全國勞動大會都通過了專門針對失業(yè)工人的救助決議案，為建立新型社會救助制度奠定了理論和實踐基礎(chǔ)。抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)抗日根據(jù)地的實際情況，制定了具體的救助貧苦人民的政策。特別是1946年后中國解放區(qū)救濟總會的工作實踐，為新中國社會救助制度的建立打下了基礎(chǔ)。可見，在艱苦卓絕的斗爭年代，中國共產(chǎn)黨時刻心系人民的苦難，某種程度而言，各種救助舉措的實施對新中國的誕生起到了重要作用。1新中國社會救助制度的發(fā)展歷程1949年以后，新中國的成立使得社會救助制度得以有效的建立和實施。隨著我國經(jīng)濟和政治體制的不斷變化和調(diào)整，社會救助的發(fā)展也經(jīng)歷了不同的階段，大致可分為以下幾個階段。1.11949至1956年，社會救助制度初步建立階段新中國成立伊始，生產(chǎn)力低下，物資匱乏，百廢待興。黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民抓緊恢復(fù)生產(chǎn)力的同時，也需要解決百姓一窮二白的窘境，保障人民最基本的生存問題。當時全國失業(yè)的工人、手工業(yè)者和知識分子約有400余萬，占城鎮(zhèn)社會勞動力的26%以上，還有大量的難民、災(zāi)民和無依無靠的孤老殘幼。另外，中國又遭受了遍及16省區(qū)的特大洪水災(zāi)害，受災(zāi)人口達4550萬人。粗略統(tǒng)計全國急需救濟的群眾總數(shù)為5000萬人，超過當時總?cè)丝诘?0%。1950年，政務(wù)院發(fā)布了《救濟失業(yè)工人的指示》，勞動部也公布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》。1951年，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，條例具體規(guī)定了職工在疾病、傷殘、死亡、生育以及年老時獲得必要物質(zhì)幫助的辦法。1952年，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》。1953年，政務(wù)院又對《中華人民共和國勞動保險條例》進行了修訂，進一步提高了保險待遇標準，擴大了勞動保險的實施范圍，規(guī)范了相關(guān)的救助程序?？傊?，從新中國成立到1956年底社會主義改造完成，我國的社會救助體制初步建立，其內(nèi)容非常豐富，包括災(zāi)害救濟、貧困救濟、生產(chǎn)自救、群眾互助等，覆蓋城鎮(zhèn)失業(yè)人員、貧困地區(qū)人民、災(zāi)民、以及農(nóng)村的“五保戶”等。在救助手段上采取區(qū)別對待的方法，對不同類型的人員給予不同的救助，目的是保障其基本生活。這一時期的社會救助其規(guī)模之大、范圍之廣、人數(shù)之多在中國歷史上史無前例。同時，這一階段的社會救助在整個社會保障體系中居于絕對的主體地位，社會保障體系中的社會保險和社會福利還很不發(fā)達。1.21957至1977年，社會救助被邊緣化階段隨著1956年底我國社會主義改造的完成，計劃經(jīng)濟體制也基本建立。在計劃經(jīng)濟體制下，城市有勞動能力的人員就業(yè)后開始享受單位保障，農(nóng)村加入人民公社的農(nóng)民也開始享受集體保障。單位和集體保障中各種勞動保險和單位(集體)福利眾多，社會保障實質(zhì)上已經(jīng)成為了一種普遍保障的模式。值得一提的是，根據(jù)1956年《高級農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程》，各地對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，則由集體實行“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(保教)”的“五?！惫B(yǎng)制度。因而，在這種模式下的社會救助只針對極少數(shù)城市單位和農(nóng)村集體保障之外的缺少勞動能力或遭遇特殊困難的邊緣群體。而在文革的十年動亂期間，社會救助制度更是遭到了嚴重破壞：管理機構(gòu)被撤銷、規(guī)章制度遭取消、相關(guān)工作無人打理等。這一時期，社會救助在社會保障體系中的主體地位失去，逐漸被邊緣化。1.31978至1998年，社會救助改革發(fā)展階段1978年十一屆三中全會提出了改革開放的重大決策，我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制開始轉(zhuǎn)軌，進入90年代后，國有企業(yè)紛紛進行改革。在二十多年的時間里，與經(jīng)濟和政治體制的轉(zhuǎn)變發(fā)展相一致，社會救助也在經(jīng)歷著許多的改革和變化。首要的就是1987年6月3日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立。這一事件打破了近四十年來社會福利事業(yè)由國家包辦的老路，開辟了向社會籌集資金、社會福利社會辦的新渠道，為整個社會保障體系的發(fā)展注入了新的動力。1988年9月，國務(wù)院發(fā)布《基金會管理辦法》，對基金會的設(shè)立條件、基金的使用和管理等作出原則規(guī)定。此外，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變使得計劃經(jīng)濟條件下高就業(yè)、高福利、低工資的體制隨之瓦解，城市居民收入差距擴大，原來受到忽視的城市貧困問題重新引起了社會的關(guān)注。在臨時救濟和定期定量救濟的基礎(chǔ)上，各地開始探索適合城市貧困群體的社會救助制度。1993年6月，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，成為探索解決城市貧困問題的排頭兵，其后許多城市借鑒上海市的經(jīng)驗，探索建立各地城市居民救助制度。1997年，國務(wù)院在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在20世紀末，全國所有的城市都要建立城市居民最低生活保障制度。對農(nóng)村的“五?！惫B(yǎng)制度，1994年，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》進行規(guī)范，對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容、形式及五保戶的財產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等進行了具體規(guī)定。同年，與城市探索建立居民最低生活保障制度步伐相一致，國家民政部決定在農(nóng)村逐步建立起與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的層次不同、標準有別的最低生活保障制度。1996年，民政部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，把建立農(nóng)村最低生活保障制度確立為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點。1.41999年以來，社會救助法制化、規(guī)范化、體系化階段1999年以來，我國社會救助制度獲得了極大的發(fā)展，逐步形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為補充和保證的社會救助體系，具體而言，即六項制度：城鎮(zhèn)最低生活保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度、城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度以及自然災(zāi)害救助制度。1999年以來，社會救助制度的各相關(guān)法律法規(guī)相繼出臺，我國的社會救助制度進入到法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化階段。特別值得一提的是，2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》開始實施，標志著我國的社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段，這無疑會推動社會救助工作更加系統(tǒng)化、規(guī)范化和法制化發(fā)展。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立和完善。1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》。表明了城市居民最低生活保障線作為社會保障體系的最后一道防線由政府來兜底承擔，對貧困人口的救助成為了各級政府的法定責任，標志著城市低保工作正式走上法制化軌道。截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的城鎮(zhèn)居民共有1096萬戶、2061萬人，全年支出的城鎮(zhèn)最低生活保障經(jīng)費為725億元。在農(nóng)村，20世紀90年代中期就開始了低保制度的試點，但是成效甚微。2004年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，農(nóng)村低保制度才重新獲得重視。2006年，新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》頒布，實現(xiàn)了農(nóng)村“五?！睆霓r(nóng)民集體互助共濟向財政供養(yǎng)為主的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村五保制度成為了真正意義上的社會保障制度。同年12月，中央農(nóng)村工作會議要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年7月，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》發(fā)布，農(nóng)村低保制度成為一種制度性安排，由試點擴展到全國，進入全面發(fā)展完善階段。截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的農(nóng)村居民共有2925萬戶、5382萬人，全年支出的農(nóng)村最低生活保障經(jīng)費為842億元。專項救助制度的建立和發(fā)展。災(zāi)害、醫(yī)療、教育、住房救助制度在最初都是作為最低生活保障制度的配套措施實施的，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及我國對民生問題的持續(xù)深入關(guān)注，各救助制度紛紛獨立發(fā)展，成為城鄉(xiāng)最低生活保障制度的重要補充和牢固保證，也促進了我國社會救助制度的發(fā)展和完善。災(zāi)害救助方面，我國民政部相繼頒發(fā)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》(1999年)、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》(2006年)等法律法規(guī)，完善災(zāi)害救助的規(guī)程，較有效地解決了災(zāi)民的生產(chǎn)和生活問題;醫(yī)療救助方面，2003年2月開始，國家民政部、衛(wèi)生部和財政部共同實施建立了農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度，拉開了農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)的序幕。2005年3月，我國正式啟動了城市醫(yī)療救助試點工作。截至2013年2月，接受醫(yī)療救助的農(nóng)村居民有1459萬人，接受醫(yī)療救助的城鎮(zhèn)居民共有606萬人。全年支出的醫(yī)療救助經(jīng)費共計178億元;教育救助方面，2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》明確提出了“兩免一補”政策(即針對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”)。2007年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)院和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》，開始在中等職業(yè)學(xué)校和高校建立全新的資助體系;住房救助方面，早在1999年，建設(shè)部就制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，啟動了城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)工作。2004年5月13日開始實施《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，2007年12月，建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局等七部門聯(lián)合發(fā)布新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，明確指出經(jīng)濟適用住房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分。2我國現(xiàn)有社會救助制度存在的問題我國的社會救助制度經(jīng)過了六十多年的不斷發(fā)展和完善，取得的成績是舉世矚目的：社會救助成為社會保障制度的基石，與社會保險、社會福利、慈善事業(yè)等相互銜接，共同構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系;社會救助的項目從城鄉(xiāng)低保逐漸擴展為集生活、醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老、法律、殯葬等多種需求一體化的全面保障;國家對社會救助的資金投入不斷加大;社會救助理念不斷更新發(fā)展;社會救助制度不斷發(fā)展，逐漸固化為國家制度。然而，社會救助制度本身也存在很多問題，發(fā)現(xiàn)并正視問題，才能謀求更好的發(fā)展。當前我國社會救助制度存在的主要問題，有以下四點。2.1法律制度不健全，法規(guī)條例不規(guī)范新中國成立以來，我國政府從不同角度規(guī)范社會救助制度，相繼出臺了一系列社會救助的相關(guān)法律法規(guī)，切實保障了公民享有社會救助的權(quán)利，形成了較為完善的社會救助法律體系。但是，我國目前的社會救助制度的法治水平還較低，表現(xiàn)在如下幾點：首先，社會救助法律不完備。我國目前還沒有一部社會救助的基本法律，“社會救助工作的制度來源主要是中央和地方各級政府所頒布的各種條例、決定和通知等。”2008年我國頒布了《社會救助法(草案)》，鼓勵群眾和相關(guān)專家積極提出意見和建議，但正式的《社會救助法》卻一直沒有成文，這就使得社會救助的多數(shù)領(lǐng)域無法可依，一方面影響社會救助的實際效果，另一方面也導(dǎo)致救助過程中的違法行為不能得到有效制止和懲戒，同時，專項救助制度嚴重缺乏相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)，影響社會救助體系規(guī)范化、制度化的發(fā)展;其次，現(xiàn)有社會救助法規(guī)立法層次低，法律效力不高。2014年2月，國務(wù)院頒布了《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。這是我國第一部統(tǒng)籌各類社會救助制度的行政法規(guī)，首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時救助等方針政策納入法制安排，是我國統(tǒng)籌構(gòu)建社會救助制度體系的標志。在此之前的多數(shù)規(guī)范性文件的立法層級還很低，規(guī)范性和強制性都很有限。與社會救助作為整個社會保障體系中最基礎(chǔ)、最無爭議的地位不符。社會救助應(yīng)由我國最高權(quán)力機關(guān)制訂相關(guān)的基本法律，否則其他的法律法規(guī)也會缺乏存在的依據(jù);第三，受我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)國情的影響，我國的社會救助法律也呈現(xiàn)出明顯的二元格局。城鄉(xiāng)在救助對象、標準及管理上都有不同的規(guī)定，農(nóng)村的社會救助水平明顯低于城市，城鄉(xiāng)差距顯著。這種法律上的二元格局對城鄉(xiāng)一體化進程形成阻礙，必將隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而被打破。2.2救助方式不合理，就業(yè)激勵機制不健全我國現(xiàn)今的社會救助最大的特色即是經(jīng)濟救助，如作為社會救助體系核心和基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，即是以家庭和個人收入調(diào)查為前提的選擇性救助制度，是一種低水平的補差式的現(xiàn)金和實物救助。這就易造成受助者無意通過勞動或其他方式增加自己的收入而產(chǎn)生對救助制度的“福利依賴”，最終使救助對象進入低水平收入的惡性循環(huán)中，導(dǎo)致整個社會救助功效的下降。而其他的專項救助，如廉租房制度、農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救助、城市生活無著落流浪乞討人員的救助及其他臨時性救助等也都是以經(jīng)濟救助作為基點的。經(jīng)濟救助的重點是授弱勢群體以魚，保障其最基本的生存需要。這種消極的救助方式雖然能在短期內(nèi)解決弱勢群體面臨的嚴峻的生存問題，但卻存在很大弊端，特別只注重對受助者生存上需要的滿足，缺乏對其自我能力發(fā)展的督促，易造成受助者只是消極被動的接受，而不謀求自身的發(fā)展。20世紀80年代開始，國際福利制度發(fā)達國家的學(xué)者就主張改革福利制度，主張有計劃的干預(yù)、包容多種因素、顧及全民利益、協(xié)調(diào)社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，促進人類福利的提升。我國也應(yīng)當要建立這樣一種積極的社會救助制度，既能保障弱勢群體的生活，又能克服福利依賴，還能幫助弱勢群體走上自立的道路。2.3救助服務(wù)的行政化和非專業(yè)化在我國目前的管理制度中，科層制已成為多數(shù)機關(guān)、企事業(yè)單位的重要管理方法。然而，科層制在提高辦事效率和企業(yè)效益的同時也帶來了官僚主義、形式主義以及缺少人性化等許多弊端。我國的社會救助制度中就多有體現(xiàn)，許多政府行政人員在面對弱勢群體時，習慣打官腔，行政化嚴重，有的甚至使用歧視性語言，行為惡劣粗暴，缺少對弱勢群體的關(guān)心和愛護。另一方面。我國當前的社會救助服務(wù)缺乏專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)人員，如城鎮(zhèn)仍主要依靠市、縣(區(qū))、街道辦事處三級的少數(shù)公職人員，無專門的辦事機構(gòu)，而農(nóng)村也大多沒有設(shè)立專門的勞動保障和社會救助綜合管理機構(gòu)，依然是“管辦合一”體制，因而很難將社會救助工作做實、做細、做好。同時，我國絕大部分社會救助工作的從業(yè)人員均未接受過完整的專門學(xué)習，只是在實踐中摸索學(xué)習，易導(dǎo)致工作中手段單一、方法失當，難以提供人性化和系統(tǒng)化服務(wù)。2.4社會救助缺乏統(tǒng)籌管理，仍然停留在政府層面我國目前已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)、社會參與的社會救助體系，雖然在資金的籌集和管理上收到了明顯的效果，但仍然有很多問題，表現(xiàn)在：首先，在資金問題上缺乏有效的籌措機制，投入不足，管理不善。我國當前的社會救助資金一般由本級財政預(yù)算、上級財政補助，主要來源于國家財政撥款和社會籌集、社會捐贈和福利彩票收益分成等，此外還有信貸扶持和國際援助，但總體來看，大部分還是源于政府，資金匱乏仍是當前社會救助的突出問題。其次，在管理模式上中央地方分層管理，形成博弈，不利于社會救助的科學(xué)穩(wěn)定實施。再次，政府未能有效組織和動員社會各界力量參與社會救助。就本質(zhì)而言，社會救助是全社會的工程，單靠政府的力量難以完成，需要動員民間組織包括各福利團體和慈善團體共同參與。3我國社會救助制度的未來展望民政部副部長竇玉沛、民政部社會救助司副司長劉喜堂在第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會上提到，我國將著力推進社會救助的四個轉(zhuǎn)型，即從政策型救助走向法治型救助、從管理型救助走向服務(wù)型救助、從生存型救助走向兼顧發(fā)展型救助、從政府救助走向多元化社會救助，這四個轉(zhuǎn)型不僅代表了頂層制度設(shè)計思路，更表明了我國社會救助的未來發(fā)展方向。3.1從政策型救助走向法治型救助法制不健全是我國社會救助制度的首要問題，雖然我國近年來在社會救助立法方面取得了許多有益成果，但最基本的也是最高級別的《社會救助法》卻遲遲未制定出來，只有制定并出臺《社會救助法》這一基本法律，才能真正保證社會救助的公開、公正與公平，才能使社會救助制度早日完善。在依法治國早已成為基本國策的今天，法制的完善才能從根本上改變一切社會救助工作中的不正常現(xiàn)象，才能切實解決各種糾紛以保證社會救助工作的有效運行。我國未來社會救助從政策型轉(zhuǎn)向法治型已成為大勢所趨。3.2從管理型救助走向服務(wù)型救助社會救助服務(wù)的專業(yè)性和人性化是堅持以人為本理念政府的必然選擇。社會救助工作重點在基層，難點在基層，落實還在基層。一方面，政府需對基層社會救助人員的編制和工作經(jīng)費加大投入力度，并對現(xiàn)有各級社會救助工作人員進行專業(yè)培訓(xùn)，使其接受并形成社會工作的價值觀，掌握社會工作的方法和技巧;另一方面要積極建設(shè)一支社會救助的專業(yè)骨干人才隊伍，提高從業(yè)人員素質(zhì)，優(yōu)化人力資源配置，打造出全能高效的社會救助工作隊伍。只有這樣，社會救助才能逐漸地由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。3.3從生存型