高校部門整體績效評價實踐探索-以某試點學(xué)院為例

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的出臺，以及修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》正式實施，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理改革駛?cè)肟燔嚨?，要求以預(yù)算資金管理為主線，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，實施部門和單位預(yù)算績效管理。然而，高校部門整體績效評價相對于項目支出績效評價而言起步較晚，缺乏實踐案例，更無管理辦法，亟待探索。為此，省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究項目《高校部門整體支出績效評價創(chuàng)新研究》課題組聯(lián)合第三方機構(gòu)率先在省屬高校開展部門整體績效評價試點。本文從試點探索出發(fā)，設(shè)置高校部門整體支出績效評價的二級、三級指標(biāo)，建立高校部門整體績效評價指標(biāo)體系，確定績效指標(biāo)分級和評分規(guī)則，完成高校部門整體績效評價。一、部門整體績效評價的現(xiàn)狀及難點目前，對于部門整體績效評價的研究還處于實踐探索階段，整體績效評價體系的構(gòu)建還有待逐步完善。由于高校部門整體績效的復(fù)雜性，使得這方面的研究和探索更少。（一）部門整體績效評價相關(guān)管理辦法缺失2018年印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，全面實施部門預(yù)算績效管理，推動提高部門整體績效水平。但目前為止，國家尚未出臺有關(guān)財政支出績效評價方面的法律法規(guī)，盡管各地出臺了有關(guān)制度、辦法等規(guī)范性文件，但沒有立法層次的法律保障，權(quán)威性及約束力明顯不夠，對于如何開展整體績效評價，僅僅停留在通知要求層面。（二）部門整體績效評價的理論和實踐缺乏因理論基礎(chǔ)薄弱，部門整體績效評價缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時缺乏指導(dǎo)。因?qū)嵺`經(jīng)驗不足，部門整體績效評價缺乏豐富的實踐經(jīng)驗，部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時難以借鑒成功案例，導(dǎo)致績效評價工作缺乏科學(xué)性和有效性。部門整體績效評價缺乏專業(yè)人才，部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時難以獲得專業(yè)的意見和建議，導(dǎo)致績效評價工作缺乏科學(xué)性與合理性。部門整體績效評價缺乏有效的評價工具，部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時難以準(zhǔn)確衡量績效表現(xiàn)，導(dǎo)致績效評價工作缺乏客觀性和公正性。部門整體績效評價缺乏規(guī)范的評價流程，部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時難以遵循科學(xué)、合理、有效的評價流程，導(dǎo)致績效評價工作缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。因此，部門整體績效評價的理論和實踐缺乏的原因較多，需要部門在設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)時，充分考慮理論基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗、專業(yè)人才、評價工具和評價流程等因素，以提高績效評價的科學(xué)性和有效性。（三）部門整體績效評價缺乏合理規(guī)范的評價體系部門整體績效評價是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、資金量大、程序復(fù)雜、技術(shù)性強。為了開展有效的部門整體績效評價實踐工作，需要建立科學(xué)可行的評價指標(biāo)體系，靈活運用適當(dāng)?shù)脑u價方法，采用客觀公正的評價標(biāo)準(zhǔn)，并制定規(guī)范統(tǒng)一的績效評價規(guī)章制度等。當(dāng)前，部門整體績效評價確實缺乏合理規(guī)范的評價體系，這也是需要努力改進和完善的方面。（四）高校部門整體績效評價具有特殊性高校與其他行政事業(yè)單位不同，產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)對象滿意度、成本效益等都難以簡單界定。因而使得績效目標(biāo)和指標(biāo)科學(xué)合理的設(shè)定難度非常大，部門整體績效評價工作更是難以進行。高等教育的產(chǎn)出，一是獲得知識而具有一定技能的人，二是能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的科學(xué)技術(shù)和服務(wù)，三是能傳承世間的思想文化，這些不光通過其數(shù)量，更通過其質(zhì)量體現(xiàn)著教育系統(tǒng)的效率。要定量地測量這種教育質(zhì)量非常難。高校絕大多數(shù)費用是間接費用，直接費用很少，并且將費用歸集與分配到成本核算對象很煩瑣。高校服務(wù)對象滿意度也與其他行政事業(yè)單位不同，高校的社會效益、可持續(xù)影響等更難計量。二、高校部門整體績效評價實踐探索的意義（一）有助于促進高校相應(yīng)責(zé)任的履行與績效意識的提升高校部門整體績效評價以預(yù)算資金支出為主線，以部門整體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)為基礎(chǔ)，通過評價結(jié)果充分反映高校管理水平、辦學(xué)效益、師資隊伍、科研能力、社會服務(wù)等方面的情況。只有明確了各部門和各崗位的職責(zé)和績效，才能更好地進行管理和監(jiān)督，提高工作效率和質(zhì)量。同時，這也有助于提升部門的工作透明度和公眾的滿意度，進一步推動高校的發(fā)展和進步。這樣的績效評價方式有助于高校各部門更好地履行職責(zé)，提高工作效率，提升服務(wù)質(zhì)量，從而更好地服務(wù)學(xué)校和社會。（二）為部門預(yù)算決策和預(yù)算管理提供重要的參考依據(jù)實施部門整體績效評價，建立科學(xué)合理且適合高校工作實際的績效評價指標(biāo)體系，選擇適合的評價方法、采用合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，有利于獲得更為準(zhǔn)確的評價結(jié)果。準(zhǔn)確、客觀的績效評價結(jié)果，不僅可以反映部門預(yù)算資金的使用情況，而且可以充分利用評價結(jié)果了解該部門的績效情況，便于對出現(xiàn)的問題采取有效措施，從而提高預(yù)算資金的使用效率，為部門預(yù)算決策和預(yù)算管理提供重要的參考依據(jù)。三、高校部門整體績效評價指標(biāo)體系框架構(gòu)建（一）構(gòu)建部門整體績效指標(biāo)體系高校部門整體績效指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)以學(xué)校定位和戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，采用平衡計分卡模型與方法構(gòu)建部門整體績效指標(biāo)體系主框架。這個框架應(yīng)從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務(wù)效果四個層面層層遞進，呈現(xiàn)部門整體的績效表現(xiàn)以及邏輯關(guān)聯(lián)。在構(gòu)建過程中，應(yīng)更關(guān)注職能履行、服務(wù)效果、能力建設(shè)等關(guān)鍵績效指標(biāo)，以突出部門的戰(zhàn)略目標(biāo)，反映部門整體績效。（二）設(shè)定差異化績效指標(biāo)根據(jù)部門差異化的特點，將部門整體績效指標(biāo)分為維持型、提升型、創(chuàng)新型三類，這是一種非?？茖W(xué)且實用的方法。維持基本工作水平的設(shè)置為維持型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來保證部門的基本工作水平。通過有效措施能較好解決問題的設(shè)置為提升型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來提高部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等能獲突破性進展的設(shè)置為創(chuàng)新型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來推動部門的發(fā)展和創(chuàng)新。通過績效指標(biāo)分層分類，可以更好地分析部門在維持、提升、創(chuàng)新方面取得的成績和存在的問題，這樣就可以提出有針對性的改進措施，有利于部門對自身的履職效能有更清晰的認(rèn)知和明確的改進方向。這樣的績效評價方式將有助于提高部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，推動部門的發(fā)展和創(chuàng)新。（三）分類設(shè)置績效指標(biāo)權(quán)重指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)確定非常重要，它直接影響著績效評價的分?jǐn)?shù)，繼而影響績效評價的結(jié)論，影響著績效評價的科學(xué)性和客觀性。由于各部門特點不同，職能也會不盡相同，有些部門側(cè)重于基礎(chǔ)工作，有些部門側(cè)重于創(chuàng)新工作。因此，應(yīng)該根據(jù)部門職能職責(zé)、行業(yè)特點等因素，按不同比例設(shè)置權(quán)重。通過分類設(shè)置績效指標(biāo)權(quán)重的方式，可以更清晰地反映部門不同的職能定位，也能更精確地反映部門的績效水平。這樣的權(quán)重設(shè)置方式，將有助于更準(zhǔn)確、客觀地評價部門的績效，為部門的管理和決策提供有力的支持。四、高校部門整體績效評價試點探索（一）科學(xué)確立績效評價原則1.緊密圍繞學(xué)校定位和審核評估依據(jù)教育部《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評估實施方案（2021—2025年）》（以下簡稱“審核評估”），試點學(xué)院適用于第二類第三種，屬于已通過合格評估5年以上，首次參加審核評估、本科辦學(xué)歷史較短的地方應(yīng)用型普通本科高校。審核評估重點考察高校辦學(xué)方向與本科地位、培養(yǎng)過程、教學(xué)資源與利用、教師隊伍、學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量保障、教學(xué)成效等，并設(shè)置了一系列的必選指標(biāo)和可選指標(biāo)，大大提升了對高校評價的科學(xué)性和針對性。因此，本次試點首先通過選取審核評估的關(guān)鍵必選指標(biāo)和部分可選指標(biāo)，以及教學(xué)基本狀態(tài)核心指標(biāo)等，對學(xué)校本科教育教學(xué)的基本質(zhì)量要求和其他剛性要求的達成情況做出評價。2.緊密關(guān)聯(lián)學(xué)校“十四五”規(guī)劃為將學(xué)校建成地方高水平應(yīng)用型大學(xué)，試點學(xué)院結(jié)合本省“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署、地方經(jīng)濟社會發(fā)展要求和學(xué)校發(fā)展實際，制定了學(xué)?！笆奈濉笔聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃。因此，本次試點充分利用學(xué)校良好的管理基礎(chǔ)，選取“十四五”規(guī)劃的階段性目標(biāo)，并結(jié)合具有問題導(dǎo)向的重點提升事項，對“十四五”規(guī)劃的執(zhí)行和落地成效，以及重點事項的達成情況做出評價。3.聚焦學(xué)校特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展舉措以上通過對標(biāo)“審核評估”和“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)，對學(xué)校展開評價，是從高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的角度審視學(xué)校。根據(jù)高等教育多樣化發(fā)展需求和面臨著越來越大的競爭壓力來看，內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展才是學(xué)校的真正出路。因此，本次試點聚焦學(xué)校精準(zhǔn)定位和特色發(fā)展的創(chuàng)新舉措和成效，以評價學(xué)校是否實現(xiàn)了階段性的辦學(xué)目標(biāo)，或初步取得了成功辦學(xué)的成果。（二）構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系根據(jù)平衡計分卡（BSC）基本原理，從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務(wù)效果四個層面，層層遞進綜合呈現(xiàn)試點學(xué)院部門整體的績效表現(xiàn)。此四個層面又分別匹配按《意見》要求的運行成本、可持續(xù)發(fā)展能力、履職效能、管理效率、服務(wù)對象滿意度和社會效應(yīng)六個維度（即一級指標(biāo)），并繼續(xù)往下鏈接具有部門共性和行業(yè)特點的二級指標(biāo)，包括：運行成本經(jīng)濟性和運行成本效率性；黨建引領(lǐng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、改革創(chuàng)新和治理能力、條件支持和保障能力；戰(zhàn)略規(guī)劃管理、學(xué)生工作和校園文化建設(shè)、財務(wù)和資產(chǎn)管理、預(yù)算和績效管理；人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)；社會效益、經(jīng)濟效益；學(xué)生滿意度、服務(wù)和協(xié)作單位滿意度、上級單位滿意度。圍繞上述二級指標(biāo)，經(jīng)過多輪討論、反復(fù)修改和補充，在綜合新一輪教育教學(xué)審核評估必選和可選指標(biāo)、教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫核心指標(biāo)、學(xué)校目標(biāo)管理考核工作要求、省財政廳部門整體績效指標(biāo)、學(xué)校“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)以及專家建議等指標(biāo)來源的基礎(chǔ)上，設(shè)置了相應(yīng)的三級指標(biāo)。最終形成試點學(xué)院部門整體績效評價指標(biāo)體系。（三）創(chuàng)新運用績效評價方法績效評價采取定性和定量相結(jié)合的方式，按照《省財政廳部門整體績效管理辦法（暫行）》，采用“績效指標(biāo)分級”和“8-1-1打分制”。1.績效指標(biāo)分級根據(jù)績效提升與創(chuàng)新程度，將績效指標(biāo)分為三類：績效維持型指標(biāo)、績效提升型指標(biāo)和績效創(chuàng)新型指標(biāo)?？冃ЬS持型指標(biāo)是指維持日常基本工作水平的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門在保持基本工作水平方面的表現(xiàn)?？冃嵘椭笜?biāo)是指通過有效措施能得到明顯改進和提升的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門在已有基礎(chǔ)上進行改進和提升方面的表現(xiàn)。績效創(chuàng)新型指標(biāo)是指通過創(chuàng)新手段能獲得突破性進展的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門在創(chuàng)新方面取得的突破和進展。部門整體績效評價在遵循績效指標(biāo)分級基本要求的基礎(chǔ)上，對指標(biāo)內(nèi)涵進行了深度的挖掘，并有機結(jié)合預(yù)算部門的管理思想、考核要求和業(yè)務(wù)特點，將績效維持型、提升型和創(chuàng)新型指標(biāo)分別對應(yīng)于“審核評估”“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)和學(xué)校按定位特色創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)。2.評分規(guī)則（1）評分采取“8-1-1”打分制，即通過“基準(zhǔn)分”和“加分項”區(qū)分績效目標(biāo)完成質(zhì)量，將分級后的績效維持型、績效提升型和績效創(chuàng)新型指標(biāo)按80%：10%：10%設(shè)置得分權(quán)重，并根據(jù)各項指標(biāo)分值和權(quán)重自動計算綜合得分。（2）評價績效維持型指標(biāo)采取“減法制”，學(xué)校達成審核評估等剛性要求即得分，指標(biāo)未達標(biāo)予以扣分。該部分為基準(zhǔn)分，滿分為80分。（3）評價績效提升型指標(biāo)采取“減法制”和“加法制”相結(jié)合的方法。對于明確設(shè)定“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)的，達成得分，未達成扣分；對于工作有明顯提升的，采取“加法制”，實行“無證據(jù)，不得分”的原則。（4）評價績效創(chuàng)新型指標(biāo)采取“加法制”，按提供的佐證依據(jù)，切實采取了相關(guān)創(chuàng)新舉措并取得了一定成效，反映出成功辦學(xué)的階段性成果，按照指標(biāo)值實際完成情況給予相應(yīng)加分。（四）深入分析績效評價結(jié)果經(jīng)過前期一系列的準(zhǔn)備和工作，試點學(xué)院部門整體績效評價等級為“良好”。服務(wù)效果層面：學(xué)校以服務(wù)地方為使命，堅持高水平應(yīng)用型大學(xué)的定位，服務(wù)效果較好，取得了良好的社會效應(yīng)和較高的服務(wù)對象滿意度。職能履行層面：學(xué)校全面貫徹黨的教育方針，以立德樹人為根本，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，緊緊圍繞學(xué)?！笆奈濉币?guī)劃和工作要點，較好完成核心工作任務(wù)，管理效率突出，履職效能良好。能力建設(shè)層面：學(xué)校始終堅持黨的全面