地方稅費(fèi)的改革國(guó)際比較與借鑒

地方稅費(fèi)的改革國(guó)際比較與借鑒地方稅費(fèi)的改革國(guó)際比較與借鑒地方稅費(fèi)的改革國(guó)際比較與借鑒 地方稅費(fèi)的改革國(guó)際比較與借鑒

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家收費(fèi)規(guī)模及其收費(fèi)管理的比較

世界各國(guó)對(duì)稅收的管理辦法比較一致,即稅收的開(kāi)征和調(diào)整要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn),稅收收入和支出得納入財(cái)政預(yù)算管理,對(duì)收費(fèi)的管理,不同國(guó)家的具體做法雖然不盡一致,但是收費(fèi)作為政府取得收入的一種補(bǔ)充形式,在國(guó)外,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,大都具有以下共同的特征:2.任何收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)置都必須通過(guò)法律程序,具有法律依據(jù)。各國(guó)政府,尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)收費(fèi)管理的一個(gè)共同特點(diǎn)是,公共部門(mén)出臺(tái)任何收費(fèi)項(xiàng)目都要求有嚴(yán)格和復(fù)雜的法律和行政程序。收費(fèi)的方式和數(shù)量是建立在法制的基礎(chǔ)上。對(duì)于社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)的收費(fèi)和支出的預(yù)算與決算,政府必須進(jìn)行審查和批準(zhǔn),并對(duì)其財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。同時(shí),發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的收費(fèi)管理非常嚴(yán)格,收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序,而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定需要遵循一定的原則,并需經(jīng)過(guò)嚴(yán)密計(jì)算和公眾討論用前世界各國(guó)普遍的收費(fèi)定價(jià)是按低于平均成本的邊際成本收費(fèi)。采取這一方式的原因主要有三點(diǎn):一是對(duì)于部分純粹公共商品,收取一定費(fèi)用有利于減少浪費(fèi);二是對(duì)混合商品提供補(bǔ)貼,鼓勵(lì)其按邊際成本定價(jià),以刺激消費(fèi),例如對(duì)公共交通設(shè)施提供補(bǔ)貼。三是對(duì)較低收入者給予適當(dāng)照顧。

3.收費(fèi)具有服務(wù)報(bào)償?shù)男再|(zhì)。在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,政府收費(fèi)最大的特點(diǎn)還表現(xiàn)在它的公益服務(wù)性。在這些國(guó)家中,由于政府職能的限制,政府只是提供公共商品和混合商品,而不提供私人商品,因此其劃分稅收與公共部門(mén)收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)就是,依據(jù)純粹公共商品與混合商品的區(qū)別,以是否存在無(wú)償性為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)確定是采取征稅方式還是采取收費(fèi)辦法彌補(bǔ)提供公共勞務(wù)或服務(wù)的成本。如日本、韓國(guó)、法國(guó)以及香港地區(qū),對(duì)于公共交通、城市供水、郵電通訊等與居民生活密切相關(guān)的公益事業(yè)大多實(shí)行收費(fèi)而不是通過(guò)稅收來(lái)解決資金問(wèn)題,由于對(duì)公益服務(wù)事業(yè)收費(fèi)比對(duì)其征稅更容易使被征收對(duì)象接受,收費(fèi)比稅收的無(wú)償支付更有利于節(jié)約和注重成本、效率,同時(shí)也有利于減少資源浪費(fèi)和政府支出。因此,大多數(shù)國(guó)家對(duì)公益事業(yè)這種混合商品采取收費(fèi)的方式彌補(bǔ)其成本是符合自身特點(diǎn)的,也是行之有效的一種方式。

二、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),清費(fèi)立稅,規(guī)范政府收入機(jī)制的基本思路與政策措施

通過(guò)對(duì)國(guó)外政府收費(fèi)情況的概括總結(jié),筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)在運(yùn)用稅收與收費(fèi)這兩種不同的收入分配形式時(shí)存在兩個(gè)突出問(wèn)題:一是經(jīng)費(fèi)擠稅,稅“小”費(fèi)“大”,本末倒置。二是在運(yùn)用收費(fèi)形式時(shí),未能將其納入法制化和預(yù)算管理的正常軌道,以致使收費(fèi)出現(xiàn)過(guò)多過(guò)濫的無(wú)序化狀況,而且愈演愈烈。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題,清費(fèi)立稅,進(jìn)行稅費(fèi)綜合改革應(yīng)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想是:建立以稅收收入為主,收費(fèi)收人為輔,稅費(fèi)并存的政府收入運(yùn)行機(jī)制,充分發(fā)揮稅收與收費(fèi)在籌資中各自的優(yōu)勢(shì)與作用。具體而言,規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系的總體思路應(yīng)從兩方面入手:首先是治理收費(fèi)的思路,其次是稅費(fèi)綜合改革的思路。

(-)治理收費(fèi)的思路

治理收費(fèi),首先應(yīng)對(duì)當(dāng)前種類(lèi)繁多的收費(fèi)正確地進(jìn)行分類(lèi)。目前的各種收費(fèi)按其征收特點(diǎn)大體可分為四類(lèi):一是各種規(guī)費(fèi),即國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位為居民或團(tuán)體提供特殊服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硎杖〉氖掷m(xù)費(fèi)、注冊(cè)登記費(fèi)、訴訟費(fèi)、證照工本費(fèi)等,此類(lèi)收費(fèi)的數(shù)量一般以服務(wù)的立一疊成本為根。二是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi),即某些事業(yè)單位以盈利為目的,按照市場(chǎng)準(zhǔn)則對(duì)所提供的服務(wù)收取的費(fèi)用。三是稅收性收費(fèi),即憑借政府權(quán)力收取的,交費(fèi)與受益無(wú)直接關(guān)系,具有強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性的收費(fèi),包括基金及相當(dāng)部分的行政事業(yè)收費(fèi)。四是不合理收費(fèi),即背離市場(chǎng)化要求,阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,損害人民利益的收費(fèi)。

從上述對(duì)收費(fèi)的分類(lèi)來(lái)看,目前治理收費(fèi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。應(yīng)本著先易后難,循序漸進(jìn)的原則進(jìn)行?？傮w設(shè)想是取消一部分,保留一部分,規(guī)范一部分,改稅一部分,對(duì)不同種類(lèi)的收費(fèi)采取不同措施。

(l)取消一部分。即取締各種不合理的收亂攤派、贊助等。具體操作可對(duì)照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部下達(dá)年度全國(guó)性及中央部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)目錄執(zhí)行,凡不屬于費(fèi)的性質(zhì)或不在目錄上列示的項(xiàng)目,應(yīng)堅(jiān)決取締;對(duì)省級(jí)及以下政府的收費(fèi)項(xiàng)目,違背國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定的各項(xiàng)不合理收費(fèi),也應(yīng)予以取締。

(2)保留一部分。對(duì)于規(guī)費(fèi),應(yīng)當(dāng)予以保留。并進(jìn)一步完善其管理制度,使規(guī)費(fèi)真正成為政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)充。規(guī)費(fèi)是真正意義上的世界普遍性收費(fèi),此類(lèi)收費(fèi)完全必要,而與稅收形式相比,又具有不同的特點(diǎn)。因此不存在費(fèi)改稅的問(wèn)題。規(guī)范化的做法是納入預(yù)算,依法管理,并嚴(yán)格控制征收范圍。

(3)規(guī)范一部分。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi),應(yīng)逐漸從預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金中剝離出去,實(shí)行自收自支,自負(fù)盈虧,依法納稅,完全推向市場(chǎng)。對(duì)于已放開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)逐步與掛靠單位脫鉤。鑒于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)具有明顯的贏利性,同時(shí)交費(fèi)與受益具有直接的相關(guān)性,故此類(lèi)收費(fèi)應(yīng)與企業(yè)在市場(chǎng)上提供商品、勞務(wù)收取的費(fèi)用同等對(duì)待,在必要的情況下才通過(guò)法規(guī)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行約束。

(4)改稅一部分。對(duì)于一些具有稅收“三性”特征,具備稅收的實(shí)質(zhì),只是以收費(fèi)的形式存在的收費(fèi)項(xiàng)目,應(yīng)創(chuàng)造條件,將其盡快規(guī)范為稅收。目前這些以收費(fèi)形式出現(xiàn)鼓實(shí)質(zhì)上稅收大部分為預(yù)算外資金,存在項(xiàng)目重復(fù)、收取依據(jù)軟化。多頭管理、收支一條線(xiàn)、缺乏監(jiān)督,使用效益差等缺陷。亟待還其稅收的本來(lái)面比納入規(guī)范的預(yù)算管理,提高征收剛性。由于當(dāng)前稅收性收費(fèi)內(nèi)容繁雜,數(shù)量較大,因而成為治理收費(fèi)中的難點(diǎn)與重點(diǎn)。

(二)稅費(fèi)綜合改革的思路

由于進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革既涉及到國(guó)家與企業(yè)、居民分配關(guān)系的調(diào)整,又涉及到中央與地方政府的分配關(guān)系,以及財(cái)政稅務(wù)部門(mén)與其他部門(mén)的財(cái)力財(cái)權(quán)關(guān)系,加之收費(fèi)項(xiàng)目繁雜,改革的難度可想而知。因此,“費(fèi)改稅”不可能一蹴而就,應(yīng)當(dāng)全盤(pán)考慮,統(tǒng)籌兼顧?！百Y改稅”的途徑主要有以下兩種:一是將部分收費(fèi)并入現(xiàn)行設(shè)置的稅種中、盡可能避免稅種過(guò)多,增加人民的重稅感。二是將不能合并且具有獨(dú)立性質(zhì)的收費(fèi)在稅收體系中設(shè)置新稅,以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用,增強(qiáng)稅收剛性。具體思路是:

(l)改革房產(chǎn)稅、土地使用稅,將土地管理方面的收費(fèi)納入其中。土地管理方面的收費(fèi)實(shí)際上是對(duì)稅額過(guò)低的土地使用稅的補(bǔ)充,具有與房地產(chǎn)稅收相同的性質(zhì),應(yīng)將其納入房地產(chǎn)稅收中。計(jì)稅依據(jù)可改為房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值,設(shè)計(jì)相應(yīng)稅率。對(duì)于不同地區(qū),當(dāng)?shù)卣稍谥醒胫贫ǖ亩惵史秶鷥?nèi)確定本地區(qū)適用的稅率。

(2)改革城市維護(hù)建設(shè)稅,將用于城建方面的挖掘費(fèi)、城市建設(shè)費(fèi)、市政設(shè)施配套費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目并入其中。將其計(jì)稅依據(jù)改為銷(xiāo)售額與營(yíng)業(yè)額,改變城建稅實(shí)際上的附加性質(zhì),使其成為名符其實(shí)的獨(dú)立稅種。確定稅率時(shí)可考慮由地方政府在中央政府制定的稅率浮動(dòng)范圍內(nèi)、根據(jù)本地實(shí)際確定適用稅率。同時(shí)將其課征范圍延伸至外資企業(yè),名稱(chēng)改為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅,以法律規(guī)范保證地方政府有充足資金用于城鄉(xiāng)維護(hù)與建設(shè)。

(3)改革資源稅,將資源方面的收費(fèi)并入其中。將資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅合并,更好地加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資源開(kāi)發(fā)利用的集中管理,真正實(shí)現(xiàn)資源的有償使用,遏制對(duì)資源的掠奪性開(kāi)采。同時(shí)擴(kuò)大資源稅的征收范圍,將國(guó)有林業(yè)資源、水資源、草場(chǎng)資源占用等取得的級(jí)差收入納入征稅范圍,允許各地根據(jù)本地資源情況增加資源稅或調(diào)整資源稅稅率,以充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì),亦可使各地自行征收的諸如水泥工業(yè)發(fā)展基金。煤炭建設(shè)基金等基金名正言順地并入資源稅中。

(4)改革農(nóng)業(yè)稅,對(duì)農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行調(diào)整與完善。對(duì)農(nóng)牧民的收費(fèi),要結(jié)合農(nóng)業(yè)稅的改革,將其中在國(guó)務(wù)院確定的合理負(fù)擔(dān)限度內(nèi)的部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅收,超出部分一律取締。同時(shí),還要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)換,將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍內(nèi)的所謂“五統(tǒng)籌”納入農(nóng)業(yè)稅征收范圍,以減輕因多頭收費(fèi)給農(nóng)民造成的額外負(fù)擔(dān)。另外規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)開(kāi)支,割斷農(nóng)村政府向農(nóng)民伸手亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)的渠道,節(jié)省農(nóng)業(yè)稅征管成本,緩解干群矛盾。

(5)設(shè)立燃油稅。目前由公路、交匯等部門(mén)分散征收的養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、客貨運(yùn)輸附加費(fèi)等收費(fèi),不利于降低征收成本,提高征收效率,而且交通運(yùn)輸行業(yè)的收費(fèi)幾倍甚至幾十倍于相應(yīng)的稅收,嚴(yán)重扭曲了國(guó)民收入分配秩序,因此對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的收費(fèi)分門(mén)別類(lèi)加以合并。征收燃油稅已迫在眉睫,雖然原擬出臺(tái)的燃油稅改革方案由于種種原因未能如期實(shí)行,但是此項(xiàng)改革已是大勢(shì)所趨。

(6)設(shè)立社會(huì)保障稅,以代替各種社會(huì)保障方面的收費(fèi)。社會(huì)保障稅,是專(zhuān)門(mén)用于退休養(yǎng)老和就業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障的稅收,是當(dāng)今世界各國(guó),尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍征收的主體稅種之一。當(dāng)前,我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金和退休養(yǎng)老基金等的管理處在極不規(guī)范的狀態(tài),主要表現(xiàn)為收取上的分散性,使用上的低效性。開(kāi)征社會(huì)保障稅,使之納入財(cái)政預(yù)算管理,既有利于以法律形式保證社會(huì)保障資金的需要,擴(kuò)大保障范圍,推進(jìn)企業(yè)制度改革;又有利于建立稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,財(cái)政部門(mén)管理,社保部門(mén)發(fā)放三部門(mén)互相監(jiān)督的管理體系。

(7)取消現(xiàn)行的教育費(fèi)附加以及地方教育基金等收費(fèi)項(xiàng)目。改為征收獨(dú)立的教育稅。目前社會(huì)上普遍反映在教育上的收費(fèi)過(guò)重、過(guò)濫,改征教育稅,有利于保證以稅收形式籌集到的資金專(zhuān)款專(zhuān)用于教育事業(yè),使教育事業(yè)有足夠的資金來(lái)源,并能有效地遏制亂收費(fèi)給教育事業(yè)帶來(lái)的負(fù)面影響。

(8)政收取排污動(dòng)、環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)等為征收環(huán)境保護(hù)稅。當(dāng)前,我國(guó)治理污染,保護(hù)環(huán)境采取的是征收污水排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等方法。然而。在