基于管理制度的行政效能論文

第第頁基于管理制度的行政效能論文一、提升行政效能的現(xiàn)實(shí)要求

為什么要提升行政效能？這里涉及到的首要問題是政府是做什么的？在人類歷史上，政府存在三種形態(tài)，即統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務(wù)型政府。無論何種形態(tài)，都有內(nèi)部要求和公共職能，這意味著三種形態(tài)的政府都必須追求行政效能，區(qū)別在于追求的方向和追求的方式不同。追求方向上，統(tǒng)治型政府為統(tǒng)治者追求效能，管理型政府為利益集團(tuán)追求效能，服務(wù)型政府為社會(huì)公眾追求效能。追求方式上，統(tǒng)治型政府靠暴力專制，管理型政府用利益誘導(dǎo)，服務(wù)型政府以服務(wù)為榮。當(dāng)前，服務(wù)型政府的構(gòu)建已經(jīng)成為當(dāng)代中國政府模式的建設(shè)方向。黨的十八大報(bào)告明確提出：要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這意味著我們政府的當(dāng)代存在意義不僅要提升行政部門的效能，而且是為社會(huì)公眾提供指導(dǎo)和服務(wù)，提升社會(huì)正能量。行政效能不僅僅是行政機(jī)構(gòu)本身的效率、效應(yīng)、效果和效益，更主要的是通過政府的行政行為，提供各種機(jī)會(huì)，造就各種條件，讓整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生效率、效應(yīng)、效果和效益。如登哈特所言：“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)。”目前，我們已經(jīng)具備了提升行政效能的有利條件。首先是政府對(duì)自己的明確定位，黨的十八大明確定位于建設(shè)服務(wù)型政府；其次是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅提升。國民生產(chǎn)總值已居世界第二位，當(dāng)前正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史機(jī)遇；再次是社會(huì)主義文化的廣泛普及，這為政府行為的后續(xù)支持提供了強(qiáng)大支撐；最后是市民社會(huì)的逐步形成，城市化人口已超過人口總數(shù)的50%。

二、選擇政府管理制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢(shì)

在政府管理各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，都可以找到提升行政效能的路徑，其中，制度創(chuàng)新因制度在政府管理中的作用尤其是制度創(chuàng)新所能成就的意義而具有比較優(yōu)勢(shì)。制度是什么？新制度主義中的制度變遷理論認(rèn)為，制度是為約束在謀取財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和行為規(guī)則。其作用在于提供人類在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系得以確定，從而構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)特別是構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)秩序。制度對(duì)政府管理中行政效能的發(fā)揮主要具有指明方向、降低成本、配置資源、提供規(guī)范等以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

第一，制度對(duì)政府管理中行政效能發(fā)揮方向具有指導(dǎo)作用。制度告訴政府人員和可以做什么，不可以做什么，以及作為和不作為的后果。作為公認(rèn)的明確文本，能為每個(gè)文本的閱讀者提供戰(zhàn)略藍(lán)圖。

第二，制度降低行政成本乃至社會(huì)成本。制度在一個(gè)社會(huì)中的主要作用是通過建立一個(gè)人們相互作用的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性，它包括人類用來決定相互關(guān)系的任何形式的制約。制度通過對(duì)政府和公眾行為的規(guī)制，減少機(jī)會(huì)主義行為，從而形成穩(wěn)定互信的社會(huì)秩序，降低交易成本。

第三，制度能合理配置社會(huì)資源。制度能對(duì)具有同樣偏好的人產(chǎn)生聚合力，引導(dǎo)其資源方向。例如，政府通過信息公開制度，一方面使行政機(jī)構(gòu)自身依照這些信息來運(yùn)行，另一方面也使社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體依據(jù)這些信息從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而促使政府乃至整個(gè)社會(huì)的資源得到合理配置。

第四，制度為行政主體和受眾的行為提供規(guī)范。人類是通過制度選擇和設(shè)計(jì)來塑造著制約其行為的約束因素。規(guī)范制度主義認(rèn)為，制度可以被看作是“規(guī)則”，但是這里的“規(guī)則”涵蓋了包括慣例、程序、習(xí)俗、角色和慣例的信仰、范式等在內(nèi)的更為廣泛的范圍。這些規(guī)則可以通過政治組織的權(quán)威施加和強(qiáng)制，也可能是恰當(dāng)?shù)男袨橐?guī)則的一部分，它們通過社會(huì)化途徑來習(xí)得并進(jìn)行內(nèi)化。制度在制定出來后，由于環(huán)境的變化或制度本身的不合理，會(huì)出現(xiàn)制度失靈，表現(xiàn)為制度的超前或滯后、制度的錯(cuò)位與缺位等現(xiàn)象。為了使制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，政府應(yīng)適時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是一種目標(biāo)更高的制度對(duì)起始制度的替代或完善過程，是政府提升行政效能的內(nèi)在要求。這種要求直接體現(xiàn)在對(duì)制度本身的影響上，其成就的意義我們也可以歸納為引領(lǐng)制度變遷、優(yōu)化制度實(shí)施、厘定制度裁定、覆蓋制度漏洞等四個(gè)層面。

首先，制度創(chuàng)新引領(lǐng)制度變遷。政府的制度總是處于制定一執(zhí)行一失靈—?jiǎng)?chuàng)新的循環(huán)過程。在這個(gè)動(dòng)態(tài)的過程中，制度創(chuàng)新是對(duì)環(huán)境的充分認(rèn)識(shí)和對(duì)舊制度的徹底反思的結(jié)果，也是新制度走向何方的主要起點(diǎn)。制度創(chuàng)新不僅可以觸碰制度變遷，而且可以逐步掌握制度變遷的規(guī)律，引領(lǐng)制度變遷。郴州市工商管理局為確?！八男汀保ā皩W(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型、實(shí)干型”）機(jī)關(guān)創(chuàng)建工作落到實(shí)處，成立了“四型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定方案、分步驟、明責(zé)任，把“四型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建與把郴州打造成“發(fā)展環(huán)境最優(yōu)、市場(chǎng)秩序最優(yōu)、消費(fèi)環(huán)境最優(yōu)地區(qū)”工作為核心的工商業(yè)務(wù)工作同研究、同部署、同推進(jìn)。

其次，制度創(chuàng)新優(yōu)化制度實(shí)施。政府管理行為通常也是實(shí)施制度的行為，其行為的優(yōu)化，也是行政效能的優(yōu)化。任何制度的實(shí)施都是聯(lián)動(dòng)的、系統(tǒng)的，在變幻莫測(cè)的社會(huì)生活中，從來沒有完全重復(fù)的生活。因此，每個(gè)制度實(shí)施的細(xì)節(jié)都需要不斷的制度創(chuàng)新，才能保證制度實(shí)施盡可能地準(zhǔn)確、及時(shí)、到位。今年10月1日至7日，汝城縣工商局和汝城縣消費(fèi)者委員會(huì)的工作人員節(jié)日不休，在九龍江國家森林公園、熱水溫泉、縣城區(qū)主要街道等游客流量較大的區(qū)域設(shè)立“流動(dòng)維權(quán)服務(wù)崗”，現(xiàn)場(chǎng)開展消費(fèi)咨詢、受理申訴舉報(bào)，并向游客提供咨詢服務(wù)，由“坐等維權(quán)”變“主動(dòng)維權(quán)”，受到了群眾的交口稱贊。

再次，制度創(chuàng)新厘定制度裁定。私營企業(yè)注重效果，因?yàn)槿绻P(guān)鍵的數(shù)據(jù)出現(xiàn)負(fù)數(shù)，他們將會(huì)停業(yè)。但是政府非為政治斗爭(zhēng)，通常不會(huì)停業(yè)。政府的失敗，不是由于未能取得效果，而是由于未能重新當(dāng)選。并不是政府做的每一件事所產(chǎn)生的效果都能測(cè)定，所以我們?cè)?jīng)有“交學(xué)費(fèi)”一說。但是，西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)家式的領(lǐng)導(dǎo)人正在從令人驚訝的種種公務(wù)活動(dòng)中指定測(cè)量效果并給予獎(jiǎng)勵(lì)的新辦法，比如：美國聯(lián)邦職業(yè)培訓(xùn)合伙法案規(guī)定了一種制度，一切活動(dòng)幾乎完全根據(jù)業(yè)績(jī)合同進(jìn)行。主持培訓(xùn)的人的報(bào)酬，不是根據(jù)登記的參加職業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)，而是根據(jù)受訓(xùn)的人得到就業(yè)的人數(shù)來計(jì)算。

最后，制度創(chuàng)新覆蓋制度漏洞。小的制度漏洞是可以靠填補(bǔ)完善的，而當(dāng)漏洞多了和漏洞大了的時(shí)候，我們可以看到制度漏洞本身滋養(yǎng)著反對(duì)修補(bǔ)制度漏洞的勢(shì)力，會(huì)導(dǎo)致“制度惰性”，這時(shí)候靠制度本身的修修補(bǔ)補(bǔ)定然無濟(jì)于事，唯有靠制度創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)新的制度，覆蓋原有制度漏洞。江華縣工商局在創(chuàng)新完善企業(yè)聯(lián)系制度，由以往的每人聯(lián)系一戶企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粦羝髽I(yè)都要有聯(lián)系人，保證無一疏漏。通過示范帶動(dòng)、入戶走訪、幫扶指導(dǎo)等方式，切實(shí)為企業(yè)發(fā)展服務(wù)。

三、以政府管理制度創(chuàng)新提升行政效能的基本路徑

行政效能是制度創(chuàng)新的必然結(jié)果，以政府管理制度創(chuàng)新提升行政效能，關(guān)鍵的問題是做好制度創(chuàng)新，這需要我們做好幾個(gè)方面的工作。

（一）投入制度創(chuàng)新成本。

政府管理和企業(yè)經(jīng)營對(duì)成本的態(tài)度區(qū)別在于：企業(yè)為了獲取利潤(rùn)或超額利潤(rùn)，必須在技術(shù)和管理上領(lǐng)先于同類企業(yè)，這使企業(yè)在全面創(chuàng)新過程中不惜加大成本，甚至孤注一擲，而政府之間不存在此類競(jìng)爭(zhēng)，政府經(jīng)常考慮的問題是，花費(fèi)同樣的成本是否可以做更多的事。排除掉偶然因素，投入與回報(bào)通常成正比例。這需要我們轉(zhuǎn)變觀念，同樣的成本，可以有不同的配給方式，在制度創(chuàng)新上的投入，提升的行政效能不僅僅是眼前的，也不僅僅是政府自身的，而是社會(huì)的整體長(zhǎng)期效應(yīng)。湘潭市工商局，為積極推介誠信經(jīng)營戶，專門制作了《韶山旅游?溫馨提示》宣傳冊(cè)15萬份，在高速收費(fèi)站免費(fèi)發(fā)放。評(píng)定一年后，“韶山人家”僅2012年國慶節(jié)就接待游客700余批次。其中，手拿“韶山旅游?溫馨提示”宣傳冊(cè)的游客占了30%。

（二）提高制度供給能力。

制度供給的動(dòng)力和基本模式可以劃分為誘致性供給和強(qiáng)制性供給兩大類。誘致性制度供給是人們?cè)诨貞?yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所開展的自下而上供給；強(qiáng)制性制度供給是由政府通過國家強(qiáng)制力的自上而下供給。如果誘致性創(chuàng)新或強(qiáng)制性供給是制度供給的唯一來源的話，一個(gè)社會(huì)中的制度供給將由于其單向性而少于社會(huì)最優(yōu)。因此，既要注重各級(jí)政府的推動(dòng)，又要充分發(fā)揮公眾的首創(chuàng)精神。常德市工商局開通常德市“12315”短信平臺(tái)，強(qiáng)化信息交流和互動(dòng)，確保做到第一時(shí)間受理、第一時(shí)間轉(zhuǎn)辦、第一時(shí)間辦結(jié)、第一時(shí)間回復(fù)。

（三）完善制度創(chuàng)新方式。

制度創(chuàng)新方式本質(zhì)上是一個(gè)程序科學(xué)和實(shí)質(zhì)正義的問題，既要考慮實(shí)質(zhì)上的價(jià)值選擇，又要考慮方法上的科學(xué)性。既避免行為主義的所謂價(jià)值中立，也不因?yàn)閮r(jià)值偏好而忽視了制度創(chuàng)新的“路徑依賴”可能帶來的困局。近年來，湘潭市工商局以誠信體系建設(shè)為抓手，在全市市場(chǎng)主體中營造誠實(shí)守信的良好氛圍。為確保誠信經(jīng)營戶的“出爐”公平公正，湘潭市工商局特別制定了“誠信經(jīng)營企業(yè)、誠信經(jīng)營個(gè)體工商戶”評(píng)定辦法和評(píng)定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，并邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)、湘潭市文明辦、以及其他第三方組織進(jìn)入評(píng)定領(lǐng)導(dǎo)小組。評(píng)定結(jié)束后，評(píng)定結(jié)果還在報(bào)刊、電視臺(tái)、網(wǎng)站等媒體進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督,確保“公正參評(píng)”和“公示監(jiān)督”到位。使得社會(huì)創(chuàng)新工作走上了一個(gè)新的臺(tái)階，有效地樹立了工商系統(tǒng)的權(quán)威和良好形象。2012年，韶山市誠信經(jīng)營單位、個(gè)體餐飲戶“韶山人家”的營業(yè)額比往年同期增長(zhǎng)了20%。

（四）擴(kuò)大制度移植內(nèi)容。

我們還是一個(gè)發(fā)展中國家，在列強(qiáng)林立的當(dāng)今世界，