西部大開發(fā)中的財政投資政策研究

西部大開發(fā)中的財政投資政策研究"摘要：對西部的財政投資政策應遵循市場導向、對內對外同時開放、可持續(xù)發(fā)展、“物質”資源與人力資源并重、政策性與有償相結合等原則；要提高中央財政在西部地區(qū)投資的比重，對西部地區(qū)企業(yè)實行適度的投資補貼，加大國家財政貼息和信貸支持的力度，充分發(fā)揮國家財政投資的誘導作用，引導民間資本參與西部開發(fā)。

關鍵詞：西部大開發(fā)財政投資投資政策

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快西部地區(qū)發(fā)展，是“十五”時期的重大戰(zhàn)略部署。財政投資政策作為國家宏觀經濟政策的重要組成部分，與區(qū)域經濟發(fā)展密切相關，是政府調控經濟運行、縮小東西差距的一種行之有效的手段?？偨Y西部發(fā)展中財政投資政策的經驗教訓，抓住此次西部大開發(fā)的機遇，制定科學、合理的財政投資政策，不失為加快西部發(fā)展的一種可行和現實選擇。

一、我國在西部財政投資的現狀及問題

回歸分析表明：GDP增長速度與固定資產投資增長速度呈高度的正相關，其簡單相關系數1983－1997年間為0.786.因此，加快西部地區(qū)經濟發(fā)展的一個重要方面應該是加大財政用于西部地區(qū)投資的力度。但必須看到，當前西部地區(qū)財政投資仍存在一些問題。如不引起重視并采取措施加以解決，勢必影響西部開發(fā)的實際效果。主要是：

第一，財政對西部的投資資金來源單一，資金量有限，在近期內亦不會有較大幅度的提高。雖然我國允許政策性銀行通過發(fā)行金融債、政府擔保債以及通過吸收業(yè)務范圍內的開戶企事業(yè)單位的存款等方式籌措資金，但受金融市場發(fā)育尚不完善等多方面原因的限制，這部分非財政資金數額較小，比重較低。在當前財政困難的情況下，不僅使財政對西部投資數額較小，而且增長速度較慢，對加快財政投融資發(fā)展、發(fā)揮投融資的作用都有一定的消極影響。同時，由于中央財政投資一般都需要地方給予一定的配套資金，而西部因地方財力有限，大多屬于‘吃飯“財政，在籌措地方配套資金方面往往存在一定困難，地方政府往往沒有能力進行大規(guī)模的基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，由此影響了西部投資環(huán)境的改善。

第二，對西部地區(qū)的財政投資的投資結構不盡合理，投資效益低下，浪費較大。這主要表現在兩個方面，一是財政投資過多地體現了政府的意愿，出現一定的政府項目，造成本金回收困難，偏離了投資的有償性原則；二是財政投資過于信用化，偏離了投資的政策性原則。一些地方政府為追求較高的經濟發(fā)展速度，將投資集中于投資回收期短、效益高的產業(yè)，使財政資金過干信用化，嚴重偏離了投資的政策性，而且由于投資的重復性和盲目性，造成投資效益低下。

第三，財政投資法制不健全，政策性銀行的業(yè)務活動不規(guī)范。在財政投資體系中，尤其在政策性銀行的業(yè)務活動中存在著不少不規(guī)范的做法。較為突出的是：缺乏相應的法律法規(guī)，難以限定、約束和規(guī)范財政投融資體系的投資范圍和投資方向。由于管理不善以及制度上的缺陷，致使一些國家投資項目的效率不高，有的甚至把資金挪作他用；沒有以法律形式保障財政投融資機構在不超過規(guī)定范圍和方向的前提下為實現保本微利經營原則而應擁有的項目自主選擇權；沒有規(guī)定政府應多渠道、多方式地從財力上給予支持，造成目前政策性銀行財源單一、財力不足的局面。

二、制定西部財政投資政策應遵循的原則

實施西部大開發(fā)是一項跨世紀的工程，無疑需要巨大的投資。但是，這次西部開發(fā)的主體主要是民間投資而不是各級政府，國家主要依靠財政投資政策誘導民間資本參與西部開發(fā)。同時，隨著新一輪產業(yè)結構的調整，加入WTO在即以及國家直接配置資源范圍的縮小，設想單純通過對西部地區(qū)進行大規(guī)模的財政投資來加快發(fā)展已經不現實。因此，在西部地區(qū)的開發(fā)中，需要有新思路、新方法和機制，在制度、管理和政策上要大膽創(chuàng)新。今后國家財政投資支持西部開發(fā)的總體取向應是；通過加大財政資金的投入，逐步改善西部地區(qū)的投資環(huán)境，吸引和誘導民間資本尤其是企業(yè)、私人和外商參與西部開發(fā)。在西部大開發(fā)過程中，制定與實施財政投資政策應遵循以下原則：

（一）堅持市場導向原則。西部大開發(fā)是政府搭臺，最終要由市場來唱戲。在政府宏觀調控的指引下，一定要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，把西部發(fā)展的目標和實現途徑統(tǒng)一起來考慮，把西部發(fā)展問題和體制問題統(tǒng)一起來考慮。東部經濟的快速發(fā)展已經給了我們重要的啟示。改革開放以來，雖然國家對沿海地區(qū)給予了很大支持，但這種支持更多的是市場經濟的政策，通過市場機制實現生產要素的大跨度組合。沿海地區(qū)工業(yè)化需要初始資本積累，這些資本不僅來自全國各地，而且還有外商的投入，因為沿海地區(qū)市場經濟政策活，各地的資本、人才和資源流向那里，在那里結合會產生較大的效益。其結果有力地促進了東部沿海地區(qū)經濟的繁榮。因此，制定加快西部大開發(fā)、刺激西部經濟增長的財政投資政策，必須堅持市場導向原則。

（二）堅持對內對外同時開放的原則。西部財政投資應堅持對內開放與對外開放雙結合的原則，把增強自身開發(fā)能力與全方位開放結合起來。我國加人WTO后，隨著市場準入的放寬，將會有更多的外資進入中國市場。在投資結構上，加大中央財政投資力度的同時，可以采取、控股、參股等多種形式，廣泛吸引部資金入股，形成地區(qū)經濟利益共同體。過去，國家在西部地區(qū)的財政投資，主要是采取中央投資、地方配套的辦法。為充分發(fā)揮財政投資的誘導作用，今后應更多地采取合資、控股、"參股等多種形式，建立產權多元化的股份制企業(yè)。

（三）堅持突出重點、分步實施的可持續(xù)發(fā)展原則。西部開發(fā)是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要相當長的時間，必須按步驟、分階段實施。因此，我們在制定西部財政投資政策時，應把中長期開發(fā)與解決當前重大問題結合起來，抓住影響經濟發(fā)展各個階段的主要矛盾，選準能夠帶動西部經濟增長和產業(yè)升級的支柱產業(yè)和重大項目，進行投資改革的重點突破，支持高新技術企業(yè)發(fā)展，實現經濟效益和發(fā)展后勁相統(tǒng)一。要利用投資杠桿，大力進行基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，綜合治理江河污染、水土流失和荒漠化，保護好生態(tài)環(huán)境，做到經濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，人與自然的和諧統(tǒng)一，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（四）堅持“物質”資源與人力資源并重的原則。在知識經濟時代，國家之間、地區(qū)之間綜合實力的競爭說到底是科技的競爭、人才的競爭，人力資本對經濟發(fā)展的重要性已被實踐所證實。一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展水平同其自然資源的豐裕程度的相關性已不明顯。例如，自然資源豐富的非洲卻是經濟上落后的地區(qū)；相反，日本、以色列等經濟發(fā)達國家和地區(qū)的自然資源卻非常貧乏。這就是人們通常所說的“富饒的貧困”和“貧乏的富?！?。二者的區(qū)別在于前者擁有的是物資生產要素，而后者擁有的是人力生產要素。因此，在西部開發(fā)中我們既要制定出有利于自然資源開發(fā)的財政投資政策，也要制定出有利于人力資源開發(fā)的財政投資政策。為了大力發(fā)展科學教育事業(yè)，必須制定出吸引和留住人才的優(yōu)惠政策，以鼓勵優(yōu)秀人才到西部地區(qū)建功立業(yè)。

（五）堅持政策性與有償性相結合的原則。投資方向的政策性要求資金主要投向投資風險高、數額大、微觀收益率低但又為國民經濟發(fā)展所必不可少的產業(yè)領域，促進產業(yè)結構的合理化，要體現政府的意圖。經營方式的有償性要求財政投資不以盈利為目的，實行保本微利經營，貸款利率綜合水平要低于市場利率，但不排除某些項目高于市場利率。

為提高國家財政投資的經濟效益，今后國家財政投資對西部地區(qū)的支持，應把產業(yè)政策和區(qū)域政策有機地結合起來。在安排國家財政投資時，一定要講求效益、突出重點。既要有產業(yè)支持的重點，又要突出地區(qū)重點。千萬不能采取撒胡椒面的方式。

三、促進西部發(fā)展的財政投資政策取向

“十五”期間，國家實施西部大開發(fā)的重點是抓好基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，發(fā)展科技、教育。這需要國家財政政策的大力支持，其中，政府投資政策將起到十分重要的作用。試提出幾點建議：

1.提高中央財政在西部地區(qū)投資的比重。西部地區(qū)的基本特征是；地域遼闊，發(fā)展水平較低，對外交通不便，基礎設施落后，投資硬環(huán)境較差。加強生態(tài)環(huán)境和基礎設施建設，無疑將需要大量的資金投入，尤其是國家財政資金的投入。

為加快西部地區(qū)大開發(fā)的步伐，今后中央應進一步加大對西部投資的力度，逐步提高國家財政在西部地區(qū)的投資比重，力爭在“十五”前期將國家財政投資的重點轉移到西部地區(qū)，使西部人均占有國家財政投資額超過東部沿海地區(qū)。而且，目前沿海地區(qū)已經初步具備了獨立發(fā)展經濟的條件，國家把投資重點轉移到條件較差的西部地區(qū)，對沿海地區(qū)的經濟增長并不會產生太大的影響。當然，在這種戰(zhàn)略重點轉移的過程中，必須正確處理好國家投資在三大地帶之間分配的比例關系。從人均占有量來看，應大體呈現出西高、中中、樂低的格局。

2.對西部地區(qū)企業(yè)實行適度的投資補貼。目前中央直接配置資源的能力已大為下降，今后國家已不可能再像過去那樣通過重點項目的投資布局來調節(jié)各地區(qū)的產業(yè)發(fā)展方向。為鼓勵外商、國內企業(yè)以及私人資本到西部欠發(fā)達地區(qū)投資設廠，當前我們很有必要借鑒一些發(fā)達市場經濟國家的經驗，實行以企業(yè)投資補貼為主的投資誘導政策。也就是說，中央政府可以從現有的預算內資金中拿出一部分，或者通過其他渠道籌集一部分資金，對在國家劃定的特定開發(fā)地區(qū)新擴建且符合一定條件的企業(yè)提供一定比例的投資補貼。當然接受補貼的企業(yè)必須符合該地區(qū)的長遠發(fā)展方向，能夠為當地創(chuàng)造較多的就業(yè)機會，并帶動一大批相關產業(yè)的發(fā)展。

實行投資補貼的主要目的，就是通過政府補貼將西部欠發(fā)達地區(qū)的資本利潤率提高到接近發(fā)達地區(qū)或者全國的平均水平。在市場經濟條件下，如果沒有這種補貼，追求利潤最大化的社會民間資本一般不會到欠發(fā)達地區(qū)投資的。很明顯，實行企業(yè)投資補貼政策，可以充分發(fā)揮市場機制的作用，用很少一部分資金引導大量的社會閑散資金來加快西部欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)，使之逐步成為投資家、企業(yè)家的樂園。當前，可以考慮對西部一些地區(qū)的高科技企業(yè)、特色產業(yè)和國有企業(yè)改造，實行一定的財政投資補貼，以刺激民間資本投資。

3.加大國家財政貼息和信貸支持的力度。為促進西部地區(qū)的發(fā)展，支持西部地區(qū)調整產業(yè)結構，中央應加大對西部財政貼息的力度，并逐步擴大產業(yè)范圍。當前，可以考慮對西部地區(qū)重大基礎設施和基礎產業(yè)基建項目、資源綜合利用項目、“三線”軍工企業(yè)和大型國有企業(yè)技改項目貸款，給予一定的財政貼息。這種財政貼息的目的：一是引導民間資本到西部發(fā)展基礎設施、基礎產業(yè)和高新技術產業(yè)；二是發(fā)揮現有資產存量的優(yōu)勢，加快資源性城市產業(yè)結構調整和軍轉民的步伐。很明顯，如果采取財政貼息的辦法，中央只要使用少量的資金，就可以吸引大量的社會民間資本來參與西部的開發(fā)，從而起到“四兩撥千斤”的作用。

在信貸支持方面，國家信貸管理政策也應適度向西部地區(qū)傾斜，以引導國內外資金向西部地區(qū)流動。國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，應明確其貸款的地區(qū)投向主要是中西部地區(qū)，以支持中西部地區(qū)的基礎設施建設、農業(yè)開發(fā)、基礎產業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。此外，還要進一步提高國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款用于西部地區(qū)項目的比重，并在貸款擔保和歸還方面給予相應的支持。世界銀行等國際金融機構對西部普及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會發(fā)展項目的軟貸款，要由中央政府提供擔保，并從中央財政預算中撥?？顑斶€，以減輕其對西部地方財政的壓力。對一些資金利稅率低、銀行貸差較大的西部地區(qū)，可設置有一定浮動的貸款差別利率，或者通過財政貼息，支持西部企業(yè)的間接融資。

4.充分發(fā)揮國家財政投資的誘導作用，引導民間資本參與西部開發(fā)。今后國家在安排財政投資時，在財政投資結構上，應按照“有所為、有所不為”的原則，適當減少直接投資的比重，逐步增加間接投資的比重，并采取合資、控股、參股等多種形式，支持西部地區(qū)大開發(fā)。國家對西部的財政投資應重點投向全國性的重大基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設。尤其是，西部地區(qū)公路和鐵路網的建設，地區(qū)間和國際大通道的建設，全國重要的郵電、通信、機場和石油天然氣管道建設，以及一些重大的城市基礎設施建設等，都需要國家直