農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的違規(guī)操作現(xiàn)象

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的違規(guī)操作現(xiàn)象農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)造福于8億農(nóng)民的偉大工程。自1992年民政部關(guān)于《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（下稱(chēng)《基本方案》）頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)已有30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)1800多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了這項(xiàng)工作，8200多萬(wàn)農(nóng)民參加了保險(xiǎn)，積累農(nóng)?；疬_(dá)120多億元，已有40多萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，支付金額1.82億元（喬曉春，1999）。這表明，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向是正確的，成績(jī)也是明顯的。但由于沒(méi)有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，加之觀念和管理滯后，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了這項(xiàng)工作的不斷深入和完善。本文試圖就當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的違規(guī)操作表現(xiàn)及其成因作以分析。

一、違規(guī)操作現(xiàn)象分析

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，同其他社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)保障一樣，保險(xiǎn)對(duì)象的界定、保險(xiǎn)資金的籌集、管理與使用，是三個(gè)最基本最重要的問(wèn)題。正是在這幾個(gè)問(wèn)題上，出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。所謂“違規(guī)操作”，是指突破了民政部關(guān)于《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案〈試行〉》的規(guī)定或與《基本方案》的規(guī)定明顯不同乃至完全相反的情況。

1.保險(xiǎn)對(duì)象中的違規(guī)操作

《基本方案》規(guī)定；“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象為具有農(nóng)村常住戶(hù)口，年齡在20～60周歲的農(nóng)村居民”。但通過(guò)我們對(duì)山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣（市）15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規(guī)操作現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，保險(xiǎn)對(duì)象的適用年齡出現(xiàn)較大偏差?！痘痉桨浮芬?guī)定：繳納保險(xiǎn)金的年齡為20～60歲，這一年齡規(guī)定無(wú)疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動(dòng)年齡中，正在從事社會(huì)勞動(dòng)，把其收入的一部分用于未來(lái)的老年生活，是為社會(huì)倡導(dǎo)并為世界所通行的。然而，在有些地方的實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了較大偏差，一方面，存在著年齡越大參加保險(xiǎn)越少的傾向；另一方面，大批在《基本方案》所規(guī)定的年齡段以下的人口成為主要的保險(xiǎn)對(duì)象，出現(xiàn)了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況可見(jiàn)一斑。

表1部分村投保對(duì)象年齡構(gòu)成狀況

附圖

注：(1)本文僅從研究的角度提出問(wèn)題，隱去具體的村名是避免產(chǎn)生不必要的誤解。(2)全為11歲

就我們所隨機(jī)調(diào)查的A、B、C三個(gè)村而論，它們分屬于兩個(gè)市的三個(gè)不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投保者的年齡在19歲及以下者，占全部投保人口的90%以上，少數(shù)村、鎮(zhèn)達(dá)到100%；其中又以0～10歲年齡組更為突出，平均占所在村、鎮(zhèn)全部投保人口的70%以上，而36歲及以上的法定投保對(duì)象的參投率幾近為零。

保險(xiǎn)對(duì)象年齡的前一種偏差，使中年和快要進(jìn)入老年的投保者減少；而后一種偏差，顯然是與開(kāi)展這項(xiàng)工作的初衷和養(yǎng)老保險(xiǎn)的本意相悖的，屬于違規(guī)操作之列。

其二，保險(xiǎn)對(duì)象“名實(shí)”不符，集體或家庭投保帳戶(hù)大量存在?！痘痉桨浮芬?guī)定；“個(gè)人的交費(fèi)和集體的補(bǔ)助（含國(guó)家讓利）應(yīng)分別記在個(gè)人名下，”“按人立戶(hù)記帳建檔”。這是落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障投保對(duì)象屆時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本措施之一，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和法制性要求。然而，在執(zhí)行中，也出現(xiàn)了不同程度的違規(guī)操作現(xiàn)象。一方面，一些村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了避開(kāi)挨家逐戶(hù)，按人記帳立檔的繁瑣和工作難度，又不致于在上級(jí)考核中使此項(xiàng)指標(biāo)失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體名義墊支了保費(fèi)，從而出現(xiàn)了保險(xiǎn)對(duì)象的“集體化”形式。如膠南市的王臺(tái)鎮(zhèn)，1997年1～7月份，全鎮(zhèn)參加投保的34個(gè)村中即有15個(gè)村集體交納保費(fèi)254752元，均不在個(gè)人名下；該市隱珠鎮(zhèn)北高家莊，1996年集體投入保費(fèi)7000元，3年過(guò)去了，至今也未研究如何落實(shí)到個(gè)人；臨清市尚店鄉(xiāng)，1995年以鄉(xiāng)的名義交納保費(fèi)14.3萬(wàn)元，至今同樣沒(méi)有落實(shí)到人。對(duì)此，該市民政局領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“也不知道從哪里弄的這些錢(qián)，但具體到投保人，作難了”。另一方面，在一些村、鎮(zhèn)采取了收取保費(fèi)與夏征提留同時(shí)進(jìn)行，以家庭為單位，以工代險(xiǎn)、以糧代險(xiǎn)的辦法，至于投保對(duì)象是家庭中的哪位成員卻未落實(shí)，從而出現(xiàn)了大量的“家庭帳戶(hù)”。表2即是我們調(diào)查情況的統(tǒng)計(jì)反映。

表26縣（市）投保帳戶(hù)分布情況統(tǒng)計(jì)

帳戶(hù)形式集體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村家庭個(gè)人

調(diào)查點(diǎn)數(shù)12

86

108546

實(shí)有帳戶(hù)數(shù)23742232

比重

16.7

43.0

39.7

43.3

大量集體和家庭帳戶(hù)的出現(xiàn)，固然與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作難度大且上級(jí)一度把此列為考核指標(biāo)而強(qiáng)制推行有關(guān)，但其反映的問(wèn)題是十分明顯的，不僅造成了投保對(duì)象的“名實(shí)混亂”，增加了涉老部門(mén)的工作難度；而且為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用乃至侵占網(wǎng)開(kāi)一面。

2.保險(xiǎn)基金籌集與管理使用中的違規(guī)操作

農(nóng)保是為保障農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力后的基本生活而籌集的專(zhuān)款專(zhuān)用的社會(huì)養(yǎng)老基金，包括個(gè)人交納、集體補(bǔ)助以及投入運(yùn)營(yíng)后的增值三部分?！痘痉桨浮芬?guī)定；“基金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則”，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增殖主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行”。然而，在一些地區(qū)的實(shí)際執(zhí)行中，同樣存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規(guī)操作現(xiàn)象。

其一，保險(xiǎn)基金的籌集模式和原則被打破，出現(xiàn)了“個(gè)人全部交納”和“集體補(bǔ)助為主”兩種不規(guī)范的做法。我們調(diào)查的6市（縣），投保人口約有40萬(wàn)人，占應(yīng)投保人口的40%，累計(jì)收取保費(fèi)達(dá)2億元，其中95%以上的村、鎮(zhèn)實(shí)行的是由農(nóng)民個(gè)人全部承擔(dān)的辦法。如膠南市，自開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)以來(lái)的近7年里，只有10個(gè)村（居）給762位農(nóng)民給予過(guò)集體補(bǔ)助，累計(jì)補(bǔ)助金額約10838元；萊州是6市（縣）中經(jīng)濟(jì)條件最好、集體補(bǔ)助最多的，但其受助對(duì)象也僅占其投?？?cè)藬?shù)的1/5左右。這種“全部個(gè)人交納、集體不予補(bǔ)助”的現(xiàn)象，本方案》的原則相比，看起來(lái)僅是“字面”差異，但其執(zhí)行結(jié)果，卻在很大程度上低估了“集體補(bǔ)助”在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的誘導(dǎo)和催化作用。

其二，保險(xiǎn)基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。據(jù)南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系（杜夏、1999）對(duì)江蘇省7個(gè)市（地）25個(gè)縣（區(qū)）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與使用情況的調(diào)查認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)保基金違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地方政府?dāng)D占、挪用、基金進(jìn)入地方財(cái)政、存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)和基金管理部門(mén)自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個(gè)縣（區(qū)）歷年累計(jì)保費(fèi)總額為12.67億元，當(dāng)年違規(guī)投資和違規(guī)使用總額卻達(dá)4.38億元，占保費(fèi)總額的34.5%。其中，因受地方政府行政干預(yù)而違規(guī)挪用、放貸的基金（即地方政府?dāng)D占挪用）占全部違規(guī)基金總額的30%以上，是所有違規(guī)操作行為中最為嚴(yán)重的一種；被地方財(cái)政直接調(diào)用或以預(yù)算外資金名義劃轉(zhuǎn)財(cái)政帳戶(hù)，專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)存的約占24.9%；存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)的基金占全部違規(guī)基金總額的28%；被基金管理部門(mén)（民政系統(tǒng)）自身擠占挪用的占基金總額達(dá)1.16億元，占全部違規(guī)基金總額的29%，主要被用于基本建設(shè)投資入股或炒房地產(chǎn)。

上述表明，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象，已成為困擾農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)進(jìn)一步深入、完善的嚴(yán)重障礙，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展也造成了極大的影響。

表3江蘇省25個(gè)縣、區(qū)保險(xiǎn)基金違規(guī)操作情況單位：萬(wàn)元

附圖

資料來(lái)源：杜夏，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金違規(guī)操作行為分析，首界全國(guó)青年學(xué)者老齡問(wèn)題研討會(huì)論文，北京，1999.10.

二、違規(guī)操作現(xiàn)象存在的原因分析

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象是多種因素共同作用的結(jié)果。概括來(lái)說(shuō)，以下幾個(gè)方面的因素值得注意：

1.觀念滯后、認(rèn)識(shí)模糊

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是為保障農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力以后的基本生活，而實(shí)行的一項(xiàng)帶有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的社會(huì)保障制度，其主要目標(biāo)人群應(yīng)是農(nóng)村20～60周歲，具有勞動(dòng)能力，正在從事社會(huì)勞動(dòng)的人口。但是，由于目前我國(guó)大部分農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，加之長(zhǎng)期形成的通過(guò)“養(yǎng)兒”以“防老”的傳統(tǒng)觀念根深締固。在此情況下，推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，要求農(nóng)民在較短的時(shí)間內(nèi)拋棄“養(yǎng)兒防老”的舊觀念，改為通過(guò)“投?！倍梆B(yǎng)老”，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生理想與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，使農(nóng)民的投保觀念與養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的推行之間存在一定的距離，造成認(rèn)識(shí)上的混亂。從而出現(xiàn)了成年父母為兒女投保、爺爺奶奶為孫子女投保，寧愿“保小”而不“保老”的傾向。與此同時(shí)，一部分部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)仍然沒(méi)有把這項(xiàng)工作真正當(dāng)作造福于八億農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)工程來(lái)抓，總認(rèn)為政府部門(mén)搞養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)力不討好，臨時(shí)觀念、應(yīng)付思想時(shí)有發(fā)生，至使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在執(zhí)行中存在著諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。

2.制度缺陷、立法滯后

從某種程度上說(shuō)，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度安排上仍有一些缺陷，正是這些缺陷的存在，為大量違規(guī)操作活動(dòng)的出現(xiàn)提供了條件。比如：

①《基本方案》規(guī)定的保險(xiǎn)基金的籌集模式是；“堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予扶持的原則”“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付；國(guó)家予以政策扶持，主要是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。”這里且不論“個(gè)人交納要占一定比例”規(guī)定的現(xiàn)實(shí)條件，僅就集體補(bǔ)助和國(guó)家予以政策扶持而言，就決定了只有部分乃至少數(shù)有集體企業(yè)的村、鎮(zhèn)，才有條件按照《基本方案》的要求開(kāi)展這項(xiàng)工作。然而，事實(shí)是，農(nóng)保工作曾一度被各級(jí)地方政府列為考核指標(biāo)強(qiáng)制推行，故存在“投保帳戶(hù)”名不符實(shí)，出現(xiàn)大量“家庭和集體帳戶(hù)”等違規(guī)操作行為便不足為奇。

②《基本方案》規(guī)定：“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增殖主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行?！边@種制度上的規(guī)定，一方面，對(duì)各種主觀隨意行為（如違規(guī)操作、平調(diào)、挪用和截留基金）的約束力和震懾力缺乏強(qiáng)度。另一方面，“以縣為單位”作為基金運(yùn)營(yíng)單位，存在著基金運(yùn)營(yíng)范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也會(huì)使大量違規(guī)行為的出現(xiàn)成為可能。

③《基本方案》規(guī)定：“多擋次，月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6…20元十個(gè)擋次?！钡珡膱?zhí)行情況看，絕大多數(shù)投保者投的是最低擋次。如果我們將150元作為“平均人”的購(gòu)買(mǎi)水平，根據(jù)《基本方案》按12%的復(fù)利計(jì)算農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一次性交費(fèi)與60歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的關(guān)系，可以推算到：若某人今年40歲，一次性交了150元保險(xiǎn)金，到他60歲（2020年）時(shí)可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，此后每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額為15元。15元錢(qián)對(duì)于現(xiàn)在的農(nóng)村人口來(lái)說(shuō)，已不足掛齒，試想到2020年以后，又能解決什么養(yǎng)老問(wèn)題呢？由此可見(jiàn)，由于投保擋次低，中、老年投保者屆時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額難以保障其“基本生活”。所以，年齡越大，買(mǎi)保險(xiǎn)的人越少，也就在所必然了。

3.政事不分、監(jiān)管不力

目前，無(wú)論就農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的運(yùn)行機(jī)制，還是農(nóng)?；鸬墓芾磉\(yùn)營(yíng)方式來(lái)說(shuō)，都存在著一個(gè)“政事不分、監(jiān)管不力”的問(wèn)題。突出表現(xiàn)為行政管理與基金運(yùn)用不分，農(nóng)保管理部門(mén)的內(nèi)部控制與外部監(jiān)管不分。一方面，縣級(jí)農(nóng)保機(jī)構(gòu)幾乎包攬了從政策制定、實(shí)施到農(nóng)?；鸬氖?、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負(fù)全責(zé)”的管理方式，既沒(méi)有部門(mén)間的橫向監(jiān)督，又沒(méi)有上下級(jí)之間的有效制約，其結(jié)果很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控；另一方面，由于法規(guī)制度不健全，再加上農(nóng)保管理體系中業(yè)已存在的“條塊分割”、上下“短路”的管理模式，不僅使有限的監(jiān)管手段弱化，而且很容易造成地方行政干預(yù)，使上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)根本無(wú)法對(duì)違規(guī)操作行為加以制止甚至實(shí)行制裁。

4.機(jī)構(gòu)不全、管理費(fèi)提取不協(xié)調(diào)

《基本方案》規(guī)定：縣（市）級(jí)以上的民政部門(mén)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)和監(jiān)督工作；民政局下設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理所。其開(kāi)展業(yè)務(wù)所需費(fèi)用按3%的比例從保費(fèi)中支付。但目前的現(xiàn)狀是，大部分縣（市）不僅沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，甚至沒(méi)有安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。由此導(dǎo)致農(nóng)?；鸸芾?、使用上的混亂則在所難免。另一方面，調(diào)查中普遍反映，3%的管理服務(wù)費(fèi)提取比例難以支撐農(nóng)保部門(mén)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出。加之農(nóng)?；鹉壳罢幱诜e累階段，各地兌付壓力較小。在缺乏監(jiān)管的情況下，受各自利益的驅(qū)動(dòng)，輕而易舉地?cái)D占、挪用甚至貪污農(nóng)?；鸨愠蔀榭赡?。

三、強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性和法制性是解決諸多違規(guī)操作現(xiàn)象的根本

不可否認(rèn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在執(zhí)行中出現(xiàn)的諸多違規(guī)操作現(xiàn)象，都是重要的帶有全局性的問(wèn)題。當(dāng)然，這些問(wèn)題不解決，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作就難以推行，更難以發(fā)展和完善。而認(rèn)識(shí)并強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性和法制性，正是杜絕各種違規(guī)行為的根本所在。

1.加強(qiáng)法制建設(shè)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有法可依。經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以比較成熟，一方面有其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力，另一方面是靠完備的法制體系強(qiáng)制推行的。目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的基金來(lái)源不規(guī)范、投保帳戶(hù)混亂以及擠占、挪用農(nóng)保基金等違規(guī)現(xiàn)象，無(wú)不與缺乏