地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問(wèn)題與對(duì)策

地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問(wèn)題與對(duì)策

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。如何落實(shí)憲法和法律的要求，認(rèn)真行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，多年來(lái)，各地方人大常委會(huì)積極探索有效形式，雖取得了一定的成效，但與憲法和法律的要求以及地方人大常委會(huì)的法律地位相比，與發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求以及人民群眾的期望值相比，還有諸多方面亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

一、地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問(wèn)題及原因

目前，地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中出現(xiàn)的問(wèn)題可歸納為“五多五少”，即提意見(jiàn)建議的多，做出決議決定的少；被動(dòng)例行的多，主動(dòng)行權(quán)的少；決定事項(xiàng)程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少；滿足于會(huì)議審議的多，會(huì)后跟蹤督查的少。存在這些問(wèn)題的主要原因：

一是憲法和有關(guān)法律不夠完善很難作出決定。憲法和法律規(guī)定的原則性無(wú)法給予決定權(quán)保障。憲法和法律并沒(méi)有針對(duì)人大常委會(huì)決定權(quán)的范圍作出全面的界定和說(shuō)明，對(duì)重大事項(xiàng)即便有所列舉，也過(guò)于原則與籠統(tǒng)，不具有可操作性、可實(shí)現(xiàn)性的意義，形成“有法可依，無(wú)章可循”的局面。如憲法第104條和地方組織法第44條雖對(duì)地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)作出了規(guī)定，可是由于規(guī)定比較原則，缺乏相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)具體內(nèi)容、程序等的明確界定和規(guī)范，在實(shí)際工作中很難操作，雖有些地方人大常委會(huì)也制定了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的條例或規(guī)定，但仍不夠規(guī)范，致使“一千個(gè)人眼中有一千個(gè)哈姆雷特”，地方人大常委會(huì)對(duì)哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)難以把握準(zhǔn)確，地方人大常委會(huì)的“失職”和政府的“越權(quán)”也就不足為奇了。與此同時(shí)，憲法和有關(guān)法律也沒(méi)有明確規(guī)定“一府兩院”執(zhí)行人大及其常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)決定的保障措施以及對(duì)不執(zhí)行行為的懲罰條款，使得決定明顯缺乏約束力，這樣勢(shì)必挫傷地方人大常委會(huì)組成人員行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極性。

二是習(xí)慣了傳統(tǒng)決策模式不好作出決定。如今我國(guó)地方黨委決策權(quán)與地方人大常委會(huì)決定權(quán)的關(guān)系仍然不很明晰，加之由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“人治”觀念根深蒂固，地方政府的運(yùn)作模式已經(jīng)形成習(xí)慣，那就是重大事項(xiàng)請(qǐng)示同級(jí)黨委決定。直至現(xiàn)在，地方人大常委會(huì)的決定權(quán)還是受到來(lái)自多方的制約，黨委的一句“給不給”，政府的一句“想不想”就完全限制了人大常委會(huì)決定權(quán)的操作。根據(jù)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)，地方人大常委會(huì)和政府應(yīng)當(dāng)是決定與執(zhí)行的關(guān)系，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而現(xiàn)實(shí)卻是，在重大事項(xiàng)決定和執(zhí)行實(shí)踐中地方人大常委會(huì)與政府的關(guān)系并不理想，人大常委會(huì)決定權(quán)的涵蓋事項(xiàng)盡管多，也僅限于字面上的理解而已。地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)雖憲法和地方組織法均有規(guī)定，即地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重大事項(xiàng)作出決定。在實(shí)踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，憲法賦予人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)擁有決定權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決定權(quán)本無(wú)沖突矛盾，都是以人民的利益為根據(jù)，統(tǒng)一在人民的意志中。但由于我國(guó)現(xiàn)行的政治體制以及“黨領(lǐng)導(dǎo)一切，指揮一切”和指導(dǎo)思想上的“一元化”、組織領(lǐng)導(dǎo)上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的觀念和習(xí)慣仍較為普遍，致使地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)。同時(shí)，黨政不分，以黨代政、以黨令政的現(xiàn)象還較為普遍，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)直接取代了人大常委會(huì)決定權(quán)，使得人大常委會(huì)決定權(quán)形同虛設(shè)，許多決定的作出都避開(kāi)了法定程序，黨委意圖直接上升為了國(guó)家意志。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)大事往往習(xí)慣于“黨委決定-政府執(zhí)行-人大常委會(huì)監(jiān)督”的模式，許多人把人大常委會(huì)僅僅看作是“一府兩院”的監(jiān)督機(jī)關(guān)，有的地方黨委、政府對(duì)人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)之事，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上也漸進(jìn)在一個(gè)既認(rèn)可又不習(xí)慣的過(guò)程之中，每遇大事，多半采用黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，規(guī)避了人大常委會(huì)作為。如最近幾年，某省的某市市委、市政府圍繞以最強(qiáng)的力量、最高的效率、最好的服務(wù)、最優(yōu)惠的政策和最良好的環(huán)境，制定了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的決定》、《關(guān)于工業(yè)立市的決定》、《關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的決定》、《關(guān)于加快非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加快全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的決定》等六個(gè)決定，其中就有五個(gè)決定是市委和市政府聯(lián)合發(fā)文的。

三是年復(fù)一年例行公事作出決定。每年一度對(duì)地方人代會(huì)上幾個(gè)報(bào)告的決議，有的地方幾乎形成了放之四海而皆準(zhǔn)的程式文本，除了時(shí)間、屆次不同外，內(nèi)容和表述大同小異。有的面面俱到，成了大報(bào)告的“小報(bào)告”；有的原則了又原則，干脆以“同意”、“批準(zhǔn)”幾個(gè)字了事。

四是成了借助權(quán)威任意作出決定。有的地方為了籌措資金、為了某項(xiàng)工程上馬、為了舊城改造、拆遷開(kāi)發(fā)等等，地方政府借助于人大常委會(huì)的權(quán)威，登門(mén)求助作出相關(guān)決議決定。如有的地方政府以求助人大常委會(huì)作出決議的方式，向政府性融資變相提供償貸擔(dān)保，有的融資總量大大超過(guò)本屆政府任期內(nèi)的可支配財(cái)力。地方人大常委會(huì)為政府性融資變相提供償貸擔(dān)保，既不符合人大常委會(huì)的法定職責(zé)要求，也不符合擔(dān)保法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)不能擔(dān)任保證人的規(guī)定精神。可是少數(shù)地方人大常委會(huì)卻認(rèn)為這是政府瞧得起人大常委會(huì)，應(yīng)該幫政府“排憂解難”，便置法律規(guī)定于不顧任意作出決議決定，成了“頭痛醫(yī)頭”、“腳疼醫(yī)腳”的“應(yīng)急兵”、“滅火隊(duì)”。

五是畏首畏尾盡量少作出決定。有的地方人大常委會(huì)存在對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)不敢用、不善于用等突出問(wèn)題，主要原因是畏首畏尾，沒(méi)有處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與自身依法履職的關(guān)系，擔(dān)心行使決定權(quán)會(huì)影響與政府的關(guān)系，考慮支持政府在前，依法履職在后。最后是缺乏較為完備的決策及督察機(jī)制，使得依法所作出的決定失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。特別是一些地方人大常委會(huì)對(duì)依法行使決定權(quán)心情復(fù)雜，既想實(shí)踐又顧慮重重：一怕與黨委有爭(zhēng)權(quán)之嫌；二怕與政府有分權(quán)之疑；三怕自身有越權(quán)之慮?？傆X(jué)得什么是重大事項(xiàng)？理論上說(shuō)不清，工作中道不明，畏懼“錯(cuò)位”不如“不為”，何必與黨委政府爭(zhēng)權(quán)、分權(quán)，還是不談“決議”、“決定”，只講“支持”、“服從”、“服務(wù)”，“多一事不如少一事”，因而就不可避免會(huì)出現(xiàn)盡量少作出決定或不作出決定的現(xiàn)象。

二、地方人大常委會(huì)行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題和成因，地方人大常委會(huì)要切實(shí)有效地行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，筆者認(rèn)為應(yīng)著力從以下五個(gè)方面下功夫。

一要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)主動(dòng)性。地方人大常委會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，不僅是憲法、法律規(guī)定的重要職權(quán)，人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，人民當(dāng)家作主和依法管理國(guó)家事務(wù)的具體體現(xiàn)，也是將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要方式，是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化、制度化的必然要求。地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，有利于廣納民言，集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群眾的根本利益，避免可能出現(xiàn)的片面性和重大失誤。因此，必須從堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、貫徹和落實(shí)黨的十八大精神和科學(xué)發(fā)展觀的高度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重大意義，地方黨委、“一府兩院”要充分尊重人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，地方人大常委會(huì)要增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)主動(dòng)性，始終堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，深化改革開(kāi)放，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，不斷夯實(shí)實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的物質(zhì)文化基礎(chǔ)。

二要進(jìn)一步理順關(guān)系，規(guī)范行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。保證地方人大常委會(huì)切實(shí)有效地行使重大事項(xiàng)決定權(quán)能有效地保障和實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)決策的民主化、科學(xué)化，促進(jìn)“一府兩院”更好地接受人大常委會(huì)的監(jiān)督，使其依法行政，公正司法。一是正確處理好與黨委的關(guān)系。黨委與人大常委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，正確處理兩者的關(guān)系，有利于把黨的主張和人民的意志有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方人大常委會(huì)要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，擴(kuò)大人民民主，推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的根本政治制度，全力推進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府建設(shè)進(jìn)程，充分調(diào)動(dòng)人民積極性，在作出重大事項(xiàng)的決定前要向黨委匯報(bào)，取得同級(jí)黨委原則同意后，按程序行使職權(quán)。同時(shí)，憲法規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。地方人大常委會(huì)作出的決定，地方各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭模范執(zhí)行，并動(dòng)員廣大人民群眾自覺(jué)遵守。二是正確處理好與“一府兩院”的關(guān)系。地方人大常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。地方各級(jí)人大是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同樣具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。地方人大常委會(huì)依法行使對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，“一府兩院”必須遵守和執(zhí)行。要正確認(rèn)識(shí)兩者是具有不同性質(zhì)、不同內(nèi)涵與外延、不同地位與作用、不同行使主體的不同層次的職權(quán)。不斷增強(qiáng)法制觀念，依法辦事、依法行政，對(duì)同一事項(xiàng)，如果人大常委會(huì)已作出決定，“一府兩院”就必須不折不扣地執(zhí)行，不得再作出與人大常委會(huì)決定內(nèi)容相違背或抵觸的決定。

三要進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造行使重大事項(xiàng)決定權(quán)良好的輿論環(huán)境。地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)一般要經(jīng)過(guò)議案的提出、調(diào)查論證、審議和表決、公布等程序。提出議案應(yīng)避免臨時(shí)動(dòng)議，審查必須嚴(yán)肅認(rèn)真，審議和表決要充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制原則，作出的決定要及時(shí)向社會(huì)公布，以便于人民群眾監(jiān)督“一府兩院”認(rèn)真執(zhí)行。同時(shí)，要大力宣傳人民代表大會(huì)制度，讓人民當(dāng)家作主的思想深入人心；要充分發(fā)揮和利用各種新聞媒體，廣泛宣傳地方人大常委會(huì)的地位、性質(zhì)和作用；要組織各種形式的學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)人大制度的認(rèn)知水平，使全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)人大的性質(zhì)、作用、地位，為地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

四要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，切實(shí)保障重大事項(xiàng)決定有效執(zhí)行。地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，緊緊圍繞黨委中心工作、政府重點(diǎn)工作、群眾普遍關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，使之符合科學(xué)發(fā)展要求，體現(xiàn)人民群眾的意愿，推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧進(jìn)步。一是深入調(diào)查。要圍繞民主政治建設(shè)中的重大問(wèn)題，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有深度地開(kāi)展調(diào)查研究。充分把握客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，突出地方特色和時(shí)代特征，做到因地制宜，實(shí)事求是。只有調(diào)查的情況客觀具體，提出的問(wèn)題才真實(shí)可信，解決問(wèn)題的辦法才有針對(duì)性和可行性，發(fā)言和審議才有質(zhì)量和力度，做出的決定才符合群眾的意愿，才便于“一府兩院”貫徹執(zhí)行，推進(jìn)工作。二是充分審議。在常委會(huì)會(huì)議審議過(guò)程中，要始終堅(jiān)持集體行使職權(quán)的原則，動(dòng)員常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)常委會(huì)組成人員提出的問(wèn)題，由政府及其相關(guān)部門(mén)當(dāng)面做出解答，形成統(tǒng)一意見(jiàn)后，再對(duì)決定草案進(jìn)行表決，使做出的決定更具科學(xué)性和可操作性。三是跟蹤督辦。地方人大常委會(huì)做出的決定能否有效執(zhí)行，關(guān)系到人大常委會(huì)行使決定權(quán)的實(shí)效。因此，重大事項(xiàng)決定后，人大常委會(huì)就要跟蹤督辦，要及時(shí)向社會(huì)公布重大事項(xiàng)決定，讓社會(huì)知曉決定的背景、內(nèi)容、所要解決的主要問(wèn)題等，動(dòng)員社會(huì)群眾參與監(jiān)督“一府兩院”對(duì)決定的執(zhí)行工作；要建立健全重大事項(xiàng)決定的督辦機(jī)制，把決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，跟蹤問(wèn)效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)和建議，從而保證重大事項(xiàng)決定有效執(zhí)行。

五要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，切實(shí)保證重大事項(xiàng)決定權(quán)落到實(shí)處。地方人大常委會(huì)就重大事項(xiàng)作出決定后，并非就已完成了重大事項(xiàng)決定職權(quán)的行使程序，關(guān)鍵是要保證重大事項(xiàng)決定得到真正落實(shí)?！耙桓畠稍骸币⑼晟浦卮笫马?xiàng)決定的辦理落實(shí)制度，增強(qiáng)依法辦事、依法行政、公正司法的意識(shí)，明確責(zé)任、強(qiáng)化措施、認(rèn)真辦理，并主動(dòng)向人大常委會(huì)報(bào)告辦理