《公共政策學(xué)（第二版）》 課件 第5章 政策制定；第6章 政策執(zhí)行

第5章政策制定公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語

政策規(guī)劃“鐵三角”關(guān)系政策網(wǎng)絡(luò)政策子系統(tǒng)政策學(xué)習(xí)精英主義理論多元主義理論國家主義理論合作主義理論專業(yè)主義理論5.1政策制定的程序政策規(guī)劃與學(xué)習(xí)政策決策體制政策決策理論5.25.35.4目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材5.1政策制定的程序公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策議程設(shè)置

政策目標(biāo)確定方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案評估和擇優(yōu)政策合法化

政策議程設(shè)置公共政策學(xué)

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政策議程設(shè)置是政策制定的第一環(huán)節(jié),也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié),包括問題界定和議程啟動(dòng)兩個(gè)步驟。如果不能界定政策問題、無法啟動(dòng)政策議程,也就沒有政策制定可言。政策議程的啟動(dòng)分為政府內(nèi)部啟動(dòng)和外部啟動(dòng)兩種情況。內(nèi)部啟動(dòng)由政府機(jī)構(gòu)控制著問題的界定和議題表達(dá),外部啟動(dòng)由政府外部的媒體或公眾發(fā)起,將外部壓力傳給政府系統(tǒng),希望政府將其納入正式議程。

政策問題被放入政府議程的窗口,主要有四種類型:

慣例化窗口外溢窗口隨機(jī)窗口自主性窗口

政策目標(biāo)確定公共政策學(xué)

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在正式議程啟動(dòng)后,政策制定者需要考慮的首要問題是確定政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是制定政策時(shí)所期望達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。政策目標(biāo)可分為總體目標(biāo)、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)是高度抽象的表述,也稱“元目標(biāo)”,用以概括整體性、宏觀性的目標(biāo)定位;基本目標(biāo)屬于中觀層面的任務(wù),也稱“次目標(biāo)”,它與一定領(lǐng)域相關(guān)聯(lián),提出具有明確價(jià)值導(dǎo)向的目標(biāo)訴求;具體目標(biāo)屬于第三層次的任務(wù),往往從基本目標(biāo)派生出來,表現(xiàn)為具體的指標(biāo)和效果。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)的基本依據(jù),也是進(jìn)行方案評估的對標(biāo)物。有效的政策目標(biāo)需具備以下特征:

明確性協(xié)調(diào)性可行性前瞻性

方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)公共政策學(xué)

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確定政策目標(biāo)之后,需要進(jìn)行方案規(guī)劃,設(shè)計(jì)可能的政策工具,探尋有效的行動(dòng)路徑,這個(gè)階段即為政策方案規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

政策方案設(shè)計(jì)可分為兩個(gè)步驟:第一步是提出解決問題的思路構(gòu)想,為此,規(guī)劃者需要運(yùn)用創(chuàng)造性思維,提出實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的多種思路,形成具有多種方案的構(gòu)想,勾勒每種方案的大致輪廓,形成框架性方案;第二步是對框架性方案進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì),對于初步判斷具有可行性的方案,需要進(jìn)一步細(xì)化加工,確定方案實(shí)施的具體措施、手段和程序,以及在人力、資金、資源保障方面的要求。政策方案設(shè)計(jì)一般需要遵循以下原則:

緊扣政策目標(biāo)具有可行性具有創(chuàng)新性設(shè)計(jì)多重方案

方案評估和擇優(yōu)公共政策學(xué)

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設(shè)計(jì)出備選方案后,接下來要對方案進(jìn)行評估。政策方案評估既涉及價(jià)值和效果評估,也包括風(fēng)險(xiǎn)評估和可行性評估。政策方案評估的方法和技術(shù)有很多種。鄧恩概括為三種類型:趨勢推測。具體方法有時(shí)間序列分析、線性趨勢估計(jì)等。理論預(yù)測。具體方法有理論圖形化、因果模型、回歸分析、相關(guān)性分析等。判斷預(yù)測。政策方案擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn),主要有效益、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等。決策者之間會(huì)通過三種途徑來促進(jìn)共識:交換、說服、強(qiáng)制

政策合法化公共政策學(xué)

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經(jīng)過評估和擇優(yōu)的政策方案,還需要經(jīng)過一定的合法化程序才能成為公共政策。政策合法化是公共政策取得法定地位的過程,政策方案只有通過一定的行政或法律程序合法化,才能轉(zhuǎn)化為公共政策,才能具有正當(dāng)性、公信力和權(quán)威性。政策合法化涉及決策主體合法化、決策程序合法化、政策內(nèi)容合法化三個(gè)方面的內(nèi)容。一般而言,法律的出臺要經(jīng)過提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布等程序。在我國,法律草案經(jīng)表決通過后,還要經(jīng)國家主席簽署才能正式公布。5.2政策規(guī)劃與學(xué)習(xí)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策規(guī)劃的含義政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

政策學(xué)習(xí):含義及分類

政策規(guī)劃的含義公共政策學(xué)

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政策規(guī)劃也稱“政策論證”,是公共部門為了解決特定的政策問題收集相關(guān)信息和資料、開展專項(xiàng)學(xué)習(xí)、提出解決思路、設(shè)計(jì)備選方案的過程。

政策規(guī)劃因解決或預(yù)防特定問題而展開,是一種前瞻性的規(guī)劃行為,它與問題的性質(zhì)和界定密切相關(guān),具有明確的目的和方向。政策規(guī)劃堅(jiān)持理性導(dǎo)向,注重組織專項(xiàng)學(xué)習(xí),運(yùn)用相關(guān)資料、信息、知識和智慧,提出問題解決的新思路,并通過細(xì)化設(shè)計(jì),將其轉(zhuǎn)化為可操作的行動(dòng)方案。

政策規(guī)劃是一種常見的政策行為,政府部門的調(diào)研、會(huì)議、研討等活動(dòng),都可被看作政策規(guī)劃的組成部分。在中國政策制定過程中,政策規(guī)劃的地位十分重要。

根據(jù)內(nèi)容的更新程度創(chuàng)制性規(guī)劃漸進(jìn)式規(guī)劃

政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

公共政策學(xué)

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1.政策規(guī)劃的行動(dòng)者政策規(guī)劃的行動(dòng)者不僅包括行政、立法、司法等政府機(jī)關(guān),還包括政黨、社會(huì)組織、大眾傳媒以及公眾。在中國政治制度下,與立法系統(tǒng)相比較,行政系統(tǒng)在政策制定中的主導(dǎo)權(quán)更為突顯,人大審議的法律草案大多由行政部門提出。在中國政策規(guī)劃中,執(zhí)政黨發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2.政策行動(dòng)者的聯(lián)盟

(1)“鐵三角”關(guān)系

(2)政策網(wǎng)絡(luò)

(3)政策共同體

(4)政策子系統(tǒng)

政策學(xué)習(xí):含義及分類公共政策學(xué)

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1.政策學(xué)習(xí)的概念政策學(xué)習(xí)也稱“政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)”,是一種根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策目標(biāo)和工具的努力,以更好地實(shí)現(xiàn)政府的使命。政策學(xué)習(xí)具有以下特點(diǎn):政策學(xué)習(xí)的目的具有導(dǎo)向性,它是針對政策問題開展的學(xué)習(xí)行動(dòng);政策學(xué)習(xí)的對象(學(xué)習(xí)源)具有跨時(shí)空性,包括過去和當(dāng)今的治理實(shí)踐,中央與地方、國內(nèi)與國外的治理實(shí)踐;政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力來自一種不滿足于現(xiàn)狀的追求,學(xué)習(xí)者認(rèn)為現(xiàn)行政策的結(jié)果與期望的效果之間存在差距;政策學(xué)習(xí)的結(jié)果是增進(jìn)認(rèn)知,可能是吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、調(diào)整政策方案,也可能是模仿或借鑒某些政策手段。

2.政策學(xué)習(xí)的類型內(nèi)生學(xué)習(xí)與外生學(xué)習(xí)。

建構(gòu)性學(xué)習(xí)與工具性學(xué)習(xí)。

政策學(xué)習(xí):含義及分類公共政策學(xué)

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3.進(jìn)一步的類型劃分根據(jù)學(xué)習(xí)的發(fā)動(dòng)者、學(xué)習(xí)的難度兩個(gè)變量,可進(jìn)一步將政策學(xué)習(xí)劃分為四種類型(見表5-2)。官方智庫學(xué)習(xí)。政府學(xué)習(xí)。民間智庫學(xué)習(xí)。社會(huì)學(xué)習(xí)。

4.政策學(xué)習(xí)中的政策轉(zhuǎn)移所謂政策轉(zhuǎn)移,是指一個(gè)國家(地區(qū))采納其他國家(地區(qū))的公共政策來解決本國所面臨的類似政策問題的過程。根據(jù)政策借鑒的程度,政策轉(zhuǎn)移可分為以下幾種情況:復(fù)制、仿效、結(jié)合、啟迪

根據(jù)政策制定者的意愿程度,可將政策轉(zhuǎn)移分為自愿轉(zhuǎn)移和被迫轉(zhuǎn)移兩種類型

5.3政策決策體制公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材決策體制的類型

集體決策的規(guī)則

決策體制的類型公共政策學(xué)

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根據(jù)最終決策權(quán)的配置情況,公共政策的決策體制可分為個(gè)人決策制、群體決策制兩種類型。1.個(gè)人決策制個(gè)人決策制也稱“首長制”,是指由個(gè)人掌握最終決策權(quán)的決策制度。

個(gè)人決策制的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中、當(dāng)機(jī)立斷、效率較高,能夠快速?zèng)Q斷,迅速做出回應(yīng),也有利于明確責(zé)任、減少扯皮;

個(gè)人決策制的缺點(diǎn)是個(gè)人的知識、經(jīng)驗(yàn)有限,認(rèn)知和判斷能力也是有限度的,難免存在考慮不周之處,個(gè)人決策容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

決策體制的類型公共政策學(xué)

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2.集體決策制集體決策制也稱“群體決策制”,是指最終決策權(quán)由兩個(gè)以上成員構(gòu)成的集體掌握,根據(jù)協(xié)商一致或少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定。

集體決策的優(yōu)點(diǎn)是:能夠集思廣益,減少?zèng)Q策失誤,提升決策的科學(xué)性;可吸收多方面的意見,增進(jìn)利益協(xié)調(diào),尋求最大公約數(shù),提升決策的合法性和公信力。集體決策的缺點(diǎn)是:需要進(jìn)行商討,決策較為遲緩;實(shí)行集體負(fù)責(zé),責(zé)任分散,容易出現(xiàn)不負(fù)責(zé)投票的現(xiàn)象;決策的成本較高,組織集體討論、大規(guī)模的投票行為會(huì)增加決策成本。

集體決策的規(guī)則公共政策學(xué)

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1.全體一致規(guī)則全體一致規(guī)則,又稱“一致同意”規(guī)則，“一票否決”規(guī)則,是指在所有參與決策者都同意或者在沒有任何一票反對的情況下,政策方案才能表決通過并轉(zhuǎn)化為公共政策。全體一致規(guī)則具有以下特征:決策者的地位平等,每個(gè)決策者都對政策方案擁有決定權(quán)和否決權(quán);決策訴求以“帕累托最優(yōu)”為導(dǎo)向,確保各方?jīng)Q策者都能從中受益;達(dá)成決策通常需要反復(fù)協(xié)商和討價(jià)還價(jià),確保各方都能接受最終方案。全體一致規(guī)則存在以下缺點(diǎn):(1)決策成本過高。(2)助長策略行為。規(guī)范地看,全體一致規(guī)則的意義在于:它可以保護(hù)每個(gè)成員免受其他成員的強(qiáng)制,不會(huì)因集體行動(dòng)而利益受損;它可以平衡各成員之間的利益沖突,為了爭取達(dá)成集體行動(dòng),那些受益較多的成員會(huì)有所讓步。

集體決策的規(guī)則公共政策學(xué)

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2.多數(shù)規(guī)則

全體一致規(guī)則的決策成本過高,難以滿足大量的常態(tài)決策需求。在現(xiàn)實(shí)中,集體決策通常采用多數(shù)規(guī)則。多數(shù)規(guī)則也稱“多數(shù)同意規(guī)則”,就是實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”原則,一項(xiàng)政策方案須經(jīng)多數(shù)人投票贊成才能獲得通過。多數(shù)規(guī)則可分為簡單多數(shù)和絕對多數(shù)兩種形式。簡單多數(shù)規(guī)則也稱“相對多數(shù)規(guī)則”,指在多種決策方案中,哪一種方案得到的贊成票最多,哪一種方案就勝出,它不要求贊成票必須超過半數(shù)。

簡單多數(shù)規(guī)則是集體決策中應(yīng)用最廣泛、程序最簡單的一種決策辦法。

絕對多數(shù)規(guī)則也稱“過半數(shù)規(guī)則”,它要求投票結(jié)果必須反映大多數(shù)人的意愿,贊成票必須超過明確規(guī)定的比例。5.4政策決策理論公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材博弈維度的決策理論理性維度的決策理論

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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政治博弈維度的決策理論關(guān)注政策制定中行動(dòng)者之間的互動(dòng)、博弈及結(jié)果,聚焦于占主導(dǎo)地位的行動(dòng)者。該研究視角的代表性理論有精英主義理論、多元主義理論、國家主義理論、合作主義理論、專業(yè)主義理論。

1.精英主義理論精英主義理論的主要觀點(diǎn)是:社會(huì)分為有權(quán)的精英和無權(quán)的民眾,精英是少數(shù)人,他們掌握著政策制定權(quán);精英大多出自社會(huì)上層,擁有特殊的資源和稟賦;在民主制度下,非精英也有渠道上升到精英階層,但需要付出超常的努力,并要接受精英的基本觀點(diǎn);精英們在公共政策的最基本準(zhǔn)則方面保持一致,只在具體問題上存在分歧;精英受民眾意見影響較小。

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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2.多元主義理論多元主義理論對精英主義理論持批判態(tài)度,其觀點(diǎn)主要有:社會(huì)存在多元的利益團(tuán)體,它們分別具有各自的利益訴求;在民主體制下,各種利益群體都會(huì)通過一定途徑對決策產(chǎn)生影響;領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)是流動(dòng)的,領(lǐng)導(dǎo)者之間也存在著競爭,政治權(quán)力實(shí)際上是分散的;公共政策是多元力量相互博弈的結(jié)果,沒有任何一個(gè)群體能夠支配所有的政策議題;在政策制定過程中,協(xié)商、交易和妥協(xié)是常見的決策方式。3.國家主義理論國家主義理論將國家視為政策制定的關(guān)鍵主體,認(rèn)為國家在運(yùn)用權(quán)力來構(gòu)建社會(huì)關(guān)系和制度方面具有壟斷性,在重新安排公共政策方面具有自主性。

博弈維度的決策理論公共政策學(xué)

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4.合作主義理論合作主義的基本觀點(diǎn)是:政策制定中既有國家的作用,也有功能團(tuán)體的參與,兩者互相承認(rèn)對方的合法性資格和權(quán)利;功能團(tuán)體的數(shù)量有限,它們在各自領(lǐng)域被國家賦予代表性的壟斷權(quán);功能團(tuán)體的中心任務(wù)是將本領(lǐng)域的利益訴求傳導(dǎo)到?jīng)Q策系統(tǒng)中去;體制認(rèn)可的功能團(tuán)體之間是一種非競爭性的關(guān)系,各功能單位內(nèi)部存在層級秩序;國家對功能團(tuán)體的行動(dòng)具有一定控制權(quán),可影響其領(lǐng)袖選舉、利益訴求等。5.專業(yè)主義理論專業(yè)主義理論認(rèn)為,隨著公共事務(wù)趨于復(fù)雜化,政策制定須運(yùn)用專業(yè)知識,更多地發(fā)揮專家的作用,擁有專門知識的專家成為政策決策的真正主導(dǎo)者。

理性維度的決策理論公共政策學(xué)

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理性維度的決策理論關(guān)注決策者的理性和認(rèn)知能力,學(xué)者們從不同的假設(shè)出發(fā)提出了多種理論模型,代表性的有理性決策模型、有限理性模型、漸進(jìn)決策模型、混合掃描模型、垃圾桶決策模型等。

約翰·福里斯特提出,政策決策面臨的情境參數(shù)包括五個(gè)方面。行動(dòng)者(決策者)的數(shù)量:從單個(gè)到多個(gè);環(huán)境的復(fù)雜性:涉及的機(jī)構(gòu)從單個(gè)到多個(gè),封閉還是開放運(yùn)作;政策問題的明確性:單一還是多重的、清晰還是模糊的;信息的充分性:不完備還是充分的;時(shí)間的充分性:有限還是充分的。

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理性維度的決策理論公共政策學(xué)

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約翰·福里斯特將決策模式分為五種類型,分別是最佳、滿意、搜尋、談判(協(xié)商)、組織化,認(rèn)為這五種類型分別與特定情境相聯(lián)系,決策者采取何種決策模式取決于其面對的政策環(huán)境,政策制定需要根據(jù)具體情境選擇合宜模式。

豪利特、拉米什提出了“政策子系統(tǒng)”的概念,用來概括“行為者”和“環(huán)境”,以“限制因素”來概括“問題”、“信息”和“時(shí)間”,將政策決策模式分為四種類型(見表5-3)。本章小結(jié)公共政策學(xué)

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政策制定在政策過程中居于核心地位,它肇始于政策問題界定,完成于公共政策出臺。在政策規(guī)劃階段,每個(gè)參與者都希望擴(kuò)大自身的影響力,行動(dòng)者之間也會(huì)建立聯(lián)盟,以在方案競爭中獲得優(yōu)勢。為了解釋政策規(guī)劃中行動(dòng)者之間的聯(lián)盟現(xiàn)象,政策學(xué)者提出了一些解釋框架,如“鐵三角”關(guān)系、“政策網(wǎng)絡(luò)”、“政策共同體”、“政策子系統(tǒng)”等。在政策規(guī)劃中,行動(dòng)者需要組織政策學(xué)習(xí),應(yīng)用多學(xué)科知識。根據(jù)學(xué)習(xí)主體的性質(zhì)差異,政策學(xué)習(xí)可分為內(nèi)生學(xué)習(xí)和外生學(xué)習(xí);根據(jù)學(xué)習(xí)內(nèi)容的目標(biāo)導(dǎo)向,政策學(xué)習(xí)可分為建構(gòu)性學(xué)習(xí)與工具性學(xué)習(xí);根據(jù)發(fā)動(dòng)者不同、學(xué)習(xí)的難度,可分為官方智庫學(xué)習(xí)、政府學(xué)習(xí)、民間智庫學(xué)習(xí)、社會(huì)學(xué)習(xí)。隨著政策學(xué)習(xí)的發(fā)展,成功的公共政策會(huì)從一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。公共政策的決策體制分為個(gè)人決策制、集體決策制兩種類型。集體決策需要制定規(guī)則,在實(shí)踐中有全體一致規(guī)則、多數(shù)規(guī)則兩種形式,多數(shù)規(guī)則又分為簡單多數(shù)和絕對多數(shù)兩種形式。政策決策的理論模型很多,從理論建構(gòu)的維度看,可分為兩種類型:一是從政治博弈的視角,關(guān)注行動(dòng)者之間的博弈及結(jié)果,代表性理論有精英主義理論、多元主義理論、國家主義理論、合作主義理論、專業(yè)主義理論;二是從理性和認(rèn)知能力的視角,關(guān)注決策者的理性狀況及目標(biāo)選擇,代表性理論有理性決策理論、有限理性理論、漸進(jìn)決策理論、混合掃描理論、垃圾桶決策理論等。復(fù)習(xí)思考題公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材1.簡述政策制定的基本程序。2.政策合法化等同于政策法律化嗎?為什么?3.簡述政策規(guī)劃的含義。4.簡述政策規(guī)劃者聯(lián)盟的相關(guān)分析框架。5.簡述“鐵三角”分析框架的基本內(nèi)容。6.簡述政策網(wǎng)絡(luò)分析框架的基本內(nèi)容。7.簡述倡議聯(lián)盟分析框架的基本內(nèi)容。8.簡述政策子系統(tǒng)的基本內(nèi)涵。9.簡述政策學(xué)習(xí)的含義,它可分為哪些類型?10.試論公共政策的不同決策體制及優(yōu)缺點(diǎn)。11.試論政策決策的兩種分析維度及代表性理論。12.簡述政策決策的精英主義理論、多元主義理論的基本內(nèi)容。13.簡述政策決策的國家主義、合作主義、專業(yè)主義理論的基本內(nèi)容。感謝您的欣賞公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材第6章政策執(zhí)行公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語政策執(zhí)行史密斯模型基層官僚模型模糊-沖突模型6.1

政策執(zhí)行的基本含義6.2政策執(zhí)行研究的演進(jìn)6.3

政策執(zhí)行的理論模型6.4

中國場景的政策執(zhí)行模型目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材6.5

提升執(zhí)行力的路徑6.1政策執(zhí)行的基本含義公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材

政策執(zhí)行的概念政策執(zhí)行的特征政策執(zhí)行的過程政策執(zhí)行的影響因素政策執(zhí)行的概念公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材

政策科學(xué)的早期研究聚焦政策制定,政策執(zhí)行并沒有引起重視。學(xué)者們構(gòu)建了很多政策制定模型、程序和方法,在實(shí)施中,人們驚訝地發(fā)現(xiàn),即使按照理想的模型制定公共政策,其實(shí)施仍面臨很多挑戰(zhàn),甚至陷入困境。

政策執(zhí)行是政策過程中的一個(gè)階段。愛德華茲提出,政策執(zhí)行是“發(fā)布命令、執(zhí)行指令、撥付款項(xiàng)、辦理貨款、給予補(bǔ)助、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人事、雇用人員、創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)”等一系列活動(dòng)。

概而言之,政策執(zhí)行是指通過一定的手段和措施,將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過程。政策執(zhí)行需要依托一定的組織體系,投入必要的資源,采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行動(dòng),選擇合宜的政策工具。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。政策執(zhí)行投入的資源及采取的手段都是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行的特征公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行是政策決策付諸實(shí)施的過程，涵蓋從政策出臺到政策結(jié)果之間的所有活動(dòng)。

具體而言,政策執(zhí)行具有以下特征:

政策執(zhí)行具有目標(biāo)導(dǎo)向性。

行動(dòng)主體具有多元性。

組織體系具有網(wǎng)絡(luò)性。

執(zhí)行與制定具有互動(dòng)性。

政策執(zhí)行的過程公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行需要制定實(shí)施細(xì)則,明確組織指揮和權(quán)責(zé)分工,化解阻滯執(zhí)行的障礙因素。法治國家的政策執(zhí)行須遵守法律法規(guī),不得違反法律規(guī)定。

政策執(zhí)行過程主要涉及以下幾個(gè)環(huán)節(jié):政策發(fā)布政策試點(diǎn)執(zhí)行總結(jié)全面推行實(shí)施準(zhǔn)備政策宣傳政策執(zhí)行的影響因素公共政策學(xué)

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執(zhí)行的資源條件。

執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力。

目標(biāo)群體狀況。

執(zhí)行的環(huán)境狀況。

技術(shù)條件和手段。

影響政策執(zhí)行的制度因素對非制度性因素也具有影響作用。正式的制度安排對政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境也具有塑造作用。因此，分析政策執(zhí)行的影響因素首當(dāng)關(guān)注制度性因素。1.制度性因素

影響政策執(zhí)行的制度性因素主要有:(1)府際關(guān)系的制度安排。

(2)政策方案的制度安排。

(3)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的制度安排。

(4)激勵(lì)約束的制度安排。

2.非制度性因素6.2政策執(zhí)行研究的演進(jìn)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材第一代研究第二代研究

第三代研究第一代研究公共政策學(xué)

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第一代執(zhí)行研究受到古典行政模式的深刻影響,偏重于政策執(zhí)行的實(shí)際運(yùn)作和個(gè)案分析,采取“自上而下”的分析路徑。它以政策決策為研究起點(diǎn),考察公共政策在多大程度上得到執(zhí)行，以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。第一代研究強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行須遵循決策者意志,致力于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

1.代表性學(xué)者除了普雷斯曼、威爾達(dá)夫斯基之外,第一代政策執(zhí)行研究的代表性學(xué)者還有米特(D.VanMeter)、霍恩(C.E.VanHorn)、薩巴蒂爾、馬茲曼尼安(D.Mazmanian)等人。第一代研究公共政策學(xué)

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2.第一代研究的特征總結(jié)第一代政策執(zhí)行研究的文獻(xiàn)和成果,可以得出一些共性特征:

遵循“自上而下”的研究路徑。

聚焦阻礙政策有效實(shí)施的障礙因素。

將政策制定與執(zhí)行視為連續(xù)的過程。

致力于探究政策執(zhí)行的基本準(zhǔn)則。3.第一代研究的局限性第一代研究的局限性也很明顯,第二代研究者對第一代研究的缺點(diǎn)提出了激烈批評,主要涉及兩個(gè)方面：第一,“完美執(zhí)行”的必要條件往往并不具備。第二,忽視了地方部門、基層執(zhí)行者的適應(yīng)性策略。第二代研究公共政策學(xué)

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第二代政策執(zhí)行研究是在批評第一代研究路徑的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。從20世紀(jì)80年代開始,一些學(xué)者從“自下而上”的路徑，關(guān)注較低層次的行動(dòng)主體,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目設(shè)計(jì)必須考慮環(huán)境因素以,執(zhí)行者應(yīng)具有一定自由裁量權(quán),根據(jù)實(shí)際情況采取適宜行動(dòng)。第二代研究提出,基層官僚比高層決策者更了解真實(shí)情況,主張給予執(zhí)行者充分的自主權(quán),以適應(yīng)復(fù)雜的政策情境。1.代表性學(xué)者第二代執(zhí)行研究的代表性學(xué)者有利普斯基(M.Lipsky)、埃爾莫爾(R.F.Elmore)、耶恩(B.Hjern)、波特(D.Porter)等人。

耶恩、波特對執(zhí)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行了研究,提出了以下觀點(diǎn):

執(zhí)行結(jié)構(gòu)并不完全是一種組織,它包含許多組織群落;

政策執(zhí)行具有多元的目標(biāo)與動(dòng)機(jī);

執(zhí)行結(jié)構(gòu)不完全依賴于科層命令體系,專業(yè)地位、協(xié)調(diào)能力也發(fā)揮重要作用;

公共政策學(xué)

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2.第二代研究的貢獻(xiàn)

(1)解析了基層執(zhí)行者的工作情景及壓力。

(2)解析了政策執(zhí)行中的多元主體及多元目標(biāo)。

(3)剖析了執(zhí)行過程中的交易和策略性行為。3.第二代研究的局限性

(1)偏重描述性分析，理論建構(gòu)有所欠缺。

(2)過于強(qiáng)調(diào)自由裁量權(quán)或主體間互動(dòng)都容易導(dǎo)致問題。

(3)全盤否定“自上而下”的研究路徑有失公允。

第三代研究公共政策學(xué)

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第三代政策執(zhí)行研究試圖整合“自上而下”路徑和“自下而上”路徑,提出綜合性的分析框架。第三代執(zhí)行研究采取綜合的分析路徑,注重提出假設(shè),通過實(shí)證觀察來檢驗(yàn)假設(shè)。第三代研究者意識到,公共政策實(shí)施涉及多元行動(dòng)者，彼此之間具有密切的互動(dòng)。與第一代、第二代研究相比,第三代研究的突出特點(diǎn)是突顯了政策網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行中的作用。

1.代表性學(xué)者第三代執(zhí)行研究的代表性學(xué)者有簡-埃里克·萊恩(Jan-ErikLane)、馬爾科姆·戈金(MalcolmGoggin)、羅伯特·斯托克(RobertStoker)、理查德·馬特蘭德、羅茲(R.A.W.Rhodes)等人。第三代研究公共政策學(xué)

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2.第三代研究的貢獻(xiàn)和不足

第三代研究的貢獻(xiàn)在于:

(1)注重從不同視角探討影響執(zhí)行的關(guān)鍵變量。

(2)突顯了中間層次的政府在政策執(zhí)行中的作用。

(3)形成了政策網(wǎng)絡(luò)分析框架。

第三代政策執(zhí)行研究也存在不足之處:

(1)對政策執(zhí)行的概念存在不同理解。

(2)基于具體情境的執(zhí)行模型多，一般性的理論模型少。

(3)對關(guān)鍵變量的識別仍在探索之中。6.3政策執(zhí)行的理論模型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材史密斯模型

街頭官僚模型模糊-沖突模型史密斯模型公共政策學(xué)

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美國學(xué)者史密斯在1973年提出政策執(zhí)行過程模型,簡稱“史密斯模型”，屬于第一代政策執(zhí)行模型的典型代表。史密斯認(rèn)為,政策執(zhí)行涉及的影響因素很多,其中核心變量有四個(gè)，分別是:理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素(見圖6-4)。

街頭官僚模型公共政策學(xué)

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美國學(xué)者利普斯基在《街頭官僚:公共服務(wù)中的個(gè)人困境》一書中,提出了著名的街頭官僚模型,也稱基層官僚模型?；鶎庸倭攀侵改切┕ぷ髟谝痪€的行政官員,包括警察、稅務(wù)官、公立學(xué)校的教師等，他們直接面對公眾,需要在接觸和互動(dòng)中開展工作。街頭官僚的地位不高,在政府雇員中占很大比重,他們與目標(biāo)群體面對面接觸,擁有較大的自由裁量權(quán),他們的個(gè)人判斷直接影響著執(zhí)行結(jié)果。利普斯基開辟了政策執(zhí)行研究的“自下而上”路徑。他關(guān)注的不是上級機(jī)構(gòu)如何貫徹落實(shí)其決策意圖,而是基層官員的工作環(huán)境和行為方式。

利普斯基被視為第二代政策執(zhí)行研究的關(guān)鍵人物,他關(guān)注基層官員的工作環(huán)境及在政策執(zhí)行中的行動(dòng)策略，形成了“自下而上”的研究路徑。人們進(jìn)入公共部門工作時(shí),都曾承諾過要服務(wù)于公共事業(yè),然而,基層官員的職業(yè)特點(diǎn)卻使他們無法達(dá)到工作的理想境界。模糊-沖突模型公共政策學(xué)

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美國學(xué)者馬特蘭德對“自上而下”和“自下而上”的研究路徑進(jìn)行綜合,提出了政策執(zhí)行的模糊沖突模型。馬特蘭德提出,政策執(zhí)行研究“不再需要更多的變量,而是需要結(jié)構(gòu)體系”。馬特蘭德認(rèn)為,當(dāng)一項(xiàng)政策提出了明確的政策目標(biāo)時(shí),成功的政策執(zhí)行需要忠實(shí)于已經(jīng)確定的目標(biāo)?！爱?dāng)一項(xiàng)政策沒有清晰闡述政策目標(biāo)時(shí),對成功標(biāo)準(zhǔn)的選擇就變得十分困難,此時(shí),社會(huì)普遍接受的規(guī)范和價(jià)值就會(huì)更多地發(fā)揮作用?！?/p>

根據(jù)這兩個(gè)維度，可區(qū)分出四種執(zhí)行模式,分別是政治性執(zhí)行、行政性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行(見表6-1)。6.4中國場景的政策執(zhí)行模型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材“決策刪簡-執(zhí)行協(xié)商”模型

政治勢能模型

雙重激勵(lì)模型政策執(zhí)行的學(xué)習(xí)模型政策執(zhí)行的變通模型“決策刪簡-執(zhí)行協(xié)商”模型公共政策學(xué)

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對于一項(xiàng)復(fù)雜政策議題來講，當(dāng)面臨巨大的社會(huì)壓力與多元化的利益格局，中國決策系統(tǒng)經(jīng)常通過激烈的政策改革方式，快速做出政策決定。薛瀾、趙靜注意到中國決策過程中存在縮短決策程序的現(xiàn)象，而執(zhí)行過程中充滿妥協(xié)和權(quán)衡，提出了“決策刪簡—執(zhí)行協(xié)商”分析框架。

“決策刪簡”是對中國政策制定過程的經(jīng)驗(yàn)觀察和歸納，在面臨非常規(guī)性政策問題時(shí)，行政系統(tǒng)具有迅速?zèng)Q策、迅速部署的特點(diǎn)。由于決策過程刪簡，新政策涉及的多方行動(dòng)主體只能在執(zhí)行中表達(dá)利益訴求，執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要平衡各方利益訴求，制定更為具體的行動(dòng)方案。這樣，政策執(zhí)行就變成了利弊權(quán)衡、方案協(xié)商和討價(jià)還價(jià)的過程。這種“執(zhí)行協(xié)商”可視為修正環(huán)節(jié)，可緩沖快速?zèng)Q策帶來的負(fù)面影響。

“決策刪簡-執(zhí)行協(xié)商”既可快速回應(yīng)上級政府和公眾的關(guān)注事項(xiàng)，也給利益相關(guān)者參與留下協(xié)商空間。依賴于這種“決策刪簡-執(zhí)行協(xié)商”機(jī)制，中國政府既推進(jìn)了激進(jìn)改革，同時(shí)又保持了社會(huì)穩(wěn)定。

政治勢能模型公共政策學(xué)

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在中國政策執(zhí)行過程中，政治權(quán)威的高位推動(dòng)發(fā)揮了重要作用。賀東航、孔繁斌提出政策執(zhí)行的政治勢能模型，認(rèn)為政治勢能是影響政策執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵變量。他們區(qū)分了執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)，用以刻畫執(zhí)政黨在推進(jìn)政策執(zhí)行中的獨(dú)特功能。他們發(fā)現(xiàn)，在中國治理場域中，公共政策發(fā)文單位的不同位階展現(xiàn)了差異化的“政治勢能”，地方政府能夠識別出一項(xiàng)政策所具有的“政治勢能”，根據(jù)勢能高低作出相應(yīng)的執(zhí)行策略調(diào)整。

政治勢能主要通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“構(gòu)建權(quán)勢”、“借勢成事”發(fā)揮作用。在各級政權(quán)中，黨組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，政策執(zhí)行需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來產(chǎn)生凝聚力，推進(jìn)跨部門協(xié)同。

政治勢能模型反映了中央重視程度對政策執(zhí)行的顯著影響。

雙重激勵(lì)模型公共政策學(xué)

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陳玲等根據(jù)政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的有效性，提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)模型，認(rèn)為政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的有效性決定了地方政府執(zhí)行中央政策的行為選擇，進(jìn)而影響了政策實(shí)施的效果。實(shí)動(dòng)偽動(dòng)

暗動(dòng)緩動(dòng)政策執(zhí)行的學(xué)習(xí)模型公共政策學(xué)

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楊宏山根據(jù)公共政策的完備性、地方政府學(xué)習(xí)能力的差異性,區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式，分別是：調(diào)適執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、象征執(zhí)行(見表6-3)調(diào)適執(zhí)行試驗(yàn)