2023年農(nóng)村低保調(diào)研報告

農(nóng)村低保調(diào)研報告農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與深化，是國家為保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年以來，XX市堅持整體規(guī)劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)步伐，農(nóng)村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。截止到2007年底，全市共有農(nóng)村低保對象76499人，縣均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補助水平46元。近年來特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數(shù)，擴大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，加強管理，逐步實現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，農(nóng)村低保工作取得了明顯成效，但在基層實際操作中也遇到一些問題?，F(xiàn)就當(dāng)前基層農(nóng)村低保工作存在問題及下步對策建議，作一簡要闡述。

存在問題

一是保障對象的界定不規(guī)范。目前，確定農(nóng)村低保對象的標(biāo)準(zhǔn)和范圍仍然達不到規(guī)范化和透明化。誰應(yīng)作為低保對象，誰不應(yīng)作為低保對象。目前各級民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當(dāng)?shù)卣_定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭和人員應(yīng)列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災(zāi)及其他原因致貧人員。但實際上，這種“農(nóng)民人均純收入”辦法的計算由于程序復(fù)雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，從而很難把好低保對象入口關(guān)。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實物收入占相當(dāng)比重，在價值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，相關(guān)農(nóng)村社保制度未完全普及。特別是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還未完全普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。在審查、審核低保對象時，個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關(guān)系的原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數(shù)多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報也不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區(qū)為了多爭取上級撥款而多報困難人數(shù)，也可能有的縣市區(qū)為了減輕本級財政的負擔(dān)將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標(biāo)準(zhǔn)的確定仍偏低。目前，XX市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)村居民的平均實際收入和消費水平，市場綜合物價指數(shù)，以及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和財政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據(jù)是按保障基本生活的原則進行。由于全市經(jīng)濟、社會等因素的影響，全市平均保障標(biāo)準(zhǔn)（1138元/人.年）目前看來還是不算太高，而各縣市區(qū)情況不同也造成了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在較大差別。例如，XX縣區(qū)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已達到1400元，低保人員人均月補差分別達到58元和70元；而XX縣區(qū)的農(nóng)村低保只有900元，低保人員人均月補差也僅有33元。由于部分縣市區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，因此實施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農(nóng)村低保的貧困農(nóng)民共有76499人，不足全市農(nóng)村居民總數(shù)的3%。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠不能滿足農(nóng)村困難群眾的實際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補差標(biāo)準(zhǔn)相對于當(dāng)前的物價水平來說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實不到位。低保資金能否很好落實，直接影響到農(nóng)村低保工作的進一步開展。低保預(yù)算資金落實不及時，是導(dǎo)致低保金發(fā)放難的直接原因。據(jù)調(diào)研得知，縣級農(nóng)村低保資金的來源渠道主要包括上級下?lián)艿牡捅ＹY金（即省、市兩級低保補助資金）XX縣區(qū)級安排的低保預(yù)算資金（目前XX市大部分縣市區(qū)已取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔(dān)農(nóng)村低保資金）兩大部分。2007年，XX省財政安排的643萬元和XX市財政安排的289萬元農(nóng)村低保補助資金已落實。實際上，這兩部分補助資金12月份才由省、市兩級財政撥給各縣市區(qū)，但是2007年全市縣一級財政預(yù)算計劃安排農(nóng)村低保專項資金2332萬元，至三季度末落實不到1500萬元，缺口仍然很大，導(dǎo)致了有的縣市區(qū)由于資金不到位，沒有按計劃落實，特別是新增人員的農(nóng)村低保金遲遲未能發(fā)放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補助資金到位后，才陸續(xù)進行發(fā)放。另一方面，低保資金短缺和落實不及時也影響了全面實現(xiàn)農(nóng)村低保應(yīng)保盡保的目標(biāo)。2007年XX市納入農(nóng)村低保范圍的人數(shù)為7.6萬人，如果加上因為患大病和遭受自然災(zāi)害而生活窘迫的農(nóng)民，還不止這個數(shù)字。

四是配套措施的落實不完善。從目前掌握的情況看，全面建設(shè)農(nóng)村低保制度的配套措施仍不完善，農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關(guān)部門建立和完善與之相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、司法等專項救助制度，以提高農(nóng)村低保工作的整體水平，確保農(nóng)村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實，農(nóng)村低保制度建設(shè)將成“鏡之花，水中月”，全面建設(shè)小康社會更是空談。唯有配套好各項優(yōu)惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

五是基層工作力量較為薄弱。基層低保工作人員的嚴(yán)重不足，已影響了工作的開展。目前，XX市納入農(nóng)村低保的困難群眾已有7萬多人，到今年將有可能增加到8萬人享受農(nóng)村低保，涉及的低保金有4000多萬元。這就要求各級民政部門具體負責(zé)農(nóng)村低保工作操作和運行外，還需要設(shè)立專門的低保工作機構(gòu)和配備低保工作人員。但目前全市只有部分縣市區(qū)設(shè)立了專門低?？苹虻捅Ｖ行?，配備了專職工作人員編制?？梢韵胂?，一個縣市區(qū)少則上千名多則上萬名低保對象，僅家庭收入核查都應(yīng)接不暇，更不用說實行動態(tài)管理，因此工作處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，為了完成工作，只有采取應(yīng)付的方式，造成了農(nóng)村低保工作不到位。而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級僅設(shè)民政助理1-2人負責(zé)，而且是兼職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦的機構(gòu)設(shè)置和人員配備是根據(jù)傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)種類和工作量來安排的。近年來，就新增加了城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助等主要民政工作。政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鄉(xiāng)、村兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續(xù)加大之勢，原有力量顯然不能適應(yīng)現(xiàn)有工作需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的進一步規(guī)范管理和長遠發(fā)展?？梢?，給農(nóng)村低保工作配備機構(gòu)和專職人員已是刻不容緩。

對策建議

（一）科學(xué)測算收入、準(zhǔn)確界定低保對象。農(nóng)村低保制度是保證農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道防線，而科學(xué)準(zhǔn)確地測算低保申請人的家庭收入是確定保障對象及補助標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應(yīng)本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費用，才能計算出實際收入。

（二）適時提高保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨肌１Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以承受，也易助長人的隋性，助長不勞而獲的思想。所以，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要實行科學(xué)化管理，不斷縮小保障水平和農(nóng)村貧困群眾的實際生活需求之間的差距，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差別。依據(jù)國際貧困線法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為人均純收入的1/3）和恩格爾系數(shù)法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），結(jié)合物價指數(shù)變化，并考慮到各級財政的承受能力，建議到十一五末，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1/4。

（三）切實落實農(nóng)村低保專項資金和工作經(jīng)費。政府最基本的職能之一是為公眾謀福利。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增加，各級財政均應(yīng)適時農(nóng)村低保工作的投入，不斷增加低保資金預(yù)算和工作經(jīng)費投入，增長幅度應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展增幅同步，并可以考慮從福利彩票公益金中安排一定數(shù)額資金作為低保資金或工作經(jīng)費。另外，為使低保資金能盡快地落實到低保對象手中，建議上級下?lián)艿娇h級的低保補助資金的撥付時間由每年年中或年底調(diào)整到每年年初，到下一年年初再根據(jù)上年實際發(fā)生額進行沖抵。農(nóng)村低保資金在發(fā)放方式上應(yīng)實行社會化發(fā)放，由縣級財政部門根據(jù)同級民政部門提出的發(fā)放名單和金額，以財政涉農(nóng)資金“一本通”的方式直接發(fā)放到戶。

（四）認真落實與農(nóng)村低保相關(guān)的各項配套政策。農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。只有以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項救助制度有機結(jié)合，才能形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。各級政府在實施農(nóng)村低保制度的過程中，應(yīng)積極探索構(gòu)建農(nóng)村社會救助體系，建立健全對農(nóng)村困難群眾的長效幫扶機制，各有關(guān)部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定有關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。

（五）盡快設(shè)立低保工作機構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著去年下半年以來農(nóng)村低保擴面工作的深入開展，目前各地農(nóng)村低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級有必要配備相應(yīng)機構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級中進行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負責(zé)低保工作。村（居）委會可從村（居）干部中派出專門工作人員負責(zé)相應(yīng)