里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論上課講義

第17章里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論—第三部分深化過程中的西方公共行政管理理論—Byxiaoyu6/30/20199/26/20241--Byxiaoyu

弗雷德·W·里格斯(FredW.Riggs)：美國著名行政學(xué)家，比較行政學(xué)和行政生態(tài)學(xué)創(chuàng)始人，擔(dān)任美國夏威夷大學(xué)東西方研究中心的資深研究員，同時(shí)兼任美國斯坦福行為科學(xué)高級(jí)研究中心的研究員。此外還曾任美國公共行政學(xué)會(huì)比較行政分會(huì)的第一任主席。

1948年獲美國哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位；1948-1951年，美國對(duì)外政策協(xié)會(huì)非正式研究會(huì)員；1951-1955年，任紐約公共行政—政府情報(bào)交換所所長助理；1956-1967年，美國印第安納州立大學(xué)政治學(xué)系任教；1967年起，一直擔(dān)任美國夏威夷大學(xué)東西方研究中心的資深研究員，同時(shí)兼任美國斯坦福行為科學(xué)高級(jí)研究中心的研究員。此外還曾任美國公共行政學(xué)會(huì)比較行政分會(huì)的第一任主席。里格斯生平簡介：個(gè)人簡介：主要任職經(jīng)歷：Byxiaoyu6/30/20199/26/20242--Byxiaoyu即將進(jìn)入正題~~~Byxiaoyu6/30/20199/26/20244--Byxiaoyu目錄第五：第一：第二：第四：第三：對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析里格斯行政生態(tài)學(xué)理論的產(chǎn)生背景過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)形式主義里格斯提出的三大行政模式分類Byxiaoyu6/30/20199/26/20245--Byxiaoyu一、里格斯行政生態(tài)學(xué)理論的產(chǎn)生背景提出了“融合的-棱柱的-衍射的模式”"行政生態(tài)學(xué)研究自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形的一門行政學(xué)分支學(xué)科。研究范圍：一、探討各國社會(huì)文化及歷史等因素對(duì)該國公共行政的影響；二、研究各國的公共行政對(duì)社會(huì)變遷與發(fā)展的影響。研究結(jié)論：當(dāng)我們研究一個(gè)國家的行政制度和行政行為時(shí)，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。定義：Byxiaoyu6/30/20199/26/20246--Byxiaoyu二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容農(nóng)業(yè)化行政形態(tài)“過渡形態(tài)”（中間均衡模型）工業(yè)化行政形態(tài)融合型行政：功能擴(kuò)散的棱柱型行政：過渡性的衍射型行政：功能專一性的

行政理想模式融合的一棱柱的一衍射的模型

Byxiaoyu6/30/20199/26/20247--Byxiaoyu傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)如傳統(tǒng)泰國、古代中國等；過渡社會(huì)處于現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)兩極之間），如現(xiàn)代泰國、菲律賓和19世紀(jì)前的英國和法國等；現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)工業(yè)化的、生產(chǎn)力高度發(fā)展的、社會(huì)流動(dòng)的并且具有有效的政府和行政系統(tǒng)），如現(xiàn)代美國、英國、前蘇聯(lián)等；里格斯對(duì)行政生態(tài)的研究是建立在他對(duì)社會(huì)的分析的基礎(chǔ)之上的。里格斯認(rèn)為，人類歷史上存在著三種基本社會(huì)形態(tài)，二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容Byxiaoyu6/30/20199/26/20248--Byxiaoyu二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容里格斯通過對(duì)泰國和菲律賓等國的行政行為的研究，提出了其著名的三大行政模式并運(yùn)用物理學(xué)光譜分析上的光折射現(xiàn)象和過程對(duì)這三種行政模式及其相互關(guān)系作了形象的說明。物理學(xué)中自然光的折射示意圖

一束光線通過棱鏡的轉(zhuǎn)折過程分為三個(gè)階段，折射前光線是白色的，這時(shí)光是融合的；

光線進(jìn)入棱鏡，在棱鏡內(nèi)的內(nèi)部振動(dòng)，這時(shí)既有融合的特點(diǎn)，又有散射的特點(diǎn)，因此被稱為棱柱的；

最后當(dāng)光線從棱鏡中射出來時(shí)，它得到繞射，發(fā)出七彩，這個(gè)過程被稱為衍射，衍射后的光稱為衍射的。光的折射Byxiaoyu6/30/20199/26/20249--Byxiaoyu二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容社會(huì)的發(fā)展過程與之類似，農(nóng)業(yè)社會(huì)可以看是融合的，在過度階段是棱柱的，在工業(yè)社會(huì)將是處在一個(gè)完全衍射的階段。在此基礎(chǔ)上里格斯進(jìn)而提出三種類型的行政模式并加以說明。1、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式在里格斯看來，如同折射前的自然光是一道白光一樣，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是混鈍未分的，沒有明確、細(xì)致的社會(huì)分工；與之相適應(yīng)，行政行為與立法、司法、戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)行為是混雜在一起的，更談不上有專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，因而行政效率極為低下。里格斯把這種類型的行政稱為“融合型行政模式”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202410--Byxiaoyu二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容2、現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政模式白光經(jīng)過棱柱體的折射后，衍射為紅橙黃綠青藍(lán)紫七色光，這如同現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)，整個(gè)社會(huì)有著明確的、細(xì)致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細(xì)的行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行著各自不同的行政職能，各司其職、互不混雜，講求的是行政的效率與科學(xué)性，里格斯稱之為“衍射型行政模式”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202411--Byxiaoyu二、里格斯行政生態(tài)學(xué)說的基本內(nèi)容3、過渡社會(huì)的行政模式介于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)之間的社會(huì)形態(tài)是過渡社會(huì)，由于其過渡性，故既保持著傳統(tǒng)社會(huì)的一些特征，又具有現(xiàn)代社會(huì)的一些因素，新舊并存、稻稗混雜。在行政方面，行政行為已逐漸與其他社會(huì)行為分化開來，但還未完全分化；專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，但還不能正常運(yùn)作，功能很有限；行政過程仍然受著家庭、家族等各種傳統(tǒng)勢(shì)力的制約，因而行政效率低下。這種情形，就如同光在棱柱中的折射過程，既具有溶合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯將此類型行政稱為“棱柱型行政”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202412--Byxiaoyu里格斯的“融合的—棱柱的—衍射的”

行政模式發(fā)展過程圖

Byxiaoyu6/30/20199/26/202413--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的主要是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制），它是影響一個(gè)國家行政的第一位因素，一個(gè)國家的行政模式，基本上是由該國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、所塑造的。Byxiaoyu6/30/20199/26/202414--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的主要是指各種社會(huì)組織，有兩大類，一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團(tuán)體，如家庭、家族；一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團(tuán)體，如教會(huì)、政黨、工會(huì)、商會(huì)等，統(tǒng)稱為“社團(tuán)”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202415--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析最主要的生態(tài)要素經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的政治架構(gòu)則是指政治與行政分離的狀況。里格斯認(rèn)為，政治與行政應(yīng)是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程。換言之，政治領(lǐng)導(dǎo)行政，而行政則實(shí)現(xiàn)政治的目標(biāo)，政治與行政實(shí)際上存在著一種“功能依存關(guān)系”。這種依存關(guān)系，決定了政治結(jié)構(gòu)也是影響行政生態(tài)的一個(gè)重要因素。Byxiaoyu6/30/20199/26/202416--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析還有經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的包括社會(huì)的文化水平、使用語言的狀況、社會(huì)輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個(gè)社會(huì)互相“溝通”的手段。溝通網(wǎng)的狀況直接影響到一個(gè)社會(huì)的“動(dòng)員性”和“同化性”。所謂動(dòng)員性，是指全社會(huì)的人口參與龐大的溝通網(wǎng)的程度；同化性是指全社會(huì)的人口與優(yōu)異分子分享同一的符號(hào)、認(rèn)同于同一的基本價(jià)值與目標(biāo)的程度。Byxiaoyu6/30/20199/26/202417--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析還有經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的里格斯認(rèn)為，如果一個(gè)社會(huì)的動(dòng)員性和同化性都很高，在這種社會(huì)里，民眾與政府之間有著基本相同的價(jià)值觀和信念，雙方容易溝通，因而比較易于相互信任，互相了解，里格斯稱此種社會(huì)為“一元化社會(huì)”，意指整個(gè)社會(huì)容易取得一致，上下融為一體。相反，如果一個(gè)社會(huì)社會(huì)動(dòng)員性和同化性極低，則稱該社會(huì)為“多元化社會(huì)”，意指整個(gè)社會(huì)分散零散，各自為政，人們之間以鄰為壑，互相阻隔。Byxiaoyu6/30/20199/26/202418--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析還有經(jīng)濟(jì)要素符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素溝通網(wǎng)絡(luò)影響一個(gè)國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的指包括政治神話、政治法則、政治典章在內(nèi)的一整套政治符號(hào)系統(tǒng)。政治神話是“指用以表明主權(quán)的最后源泉、人之天性與命運(yùn)、人之權(quán)利、義務(wù)以及主要的關(guān)系等”的信念。里格斯認(rèn)為這種神話提供了政治統(tǒng)治的一種“理論依據(jù)”。政治法則，是指一套決定政府結(jié)構(gòu)和統(tǒng)治者的選擇方式及其應(yīng)承擔(dān)職責(zé)等規(guī)則；政治典章則是政治法則進(jìn)一步的具體化、規(guī)范化。Byxiaoyu6/30/20199/26/202419--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析棱柱型行政融合型行政衍射型行政生態(tài)要素對(duì)公共行政的影響里格斯選擇革命前的泰國及古代中國為例，作為融合社會(huì)概念的代表。這樣的社會(huì)沒有功能的劃分，只有一個(gè)單一的結(jié)構(gòu)執(zhí)行許多功能，是所謂“功能擴(kuò)散的”社會(huì)。棱柱模型是里格斯的模型大焦點(diǎn)之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會(huì)概念的代表。按照里格斯的看法，棱柱社會(huì)是這樣一個(gè)社會(huì)：它已達(dá)到了一定程度的分化，以及角色的專門化。這種專門化對(duì)于利用現(xiàn)代技術(shù)是必需的，但不能把這些角色都綜合起來。棱柱社會(huì)具有融合和衍射社會(huì)的價(jià)值模式，是這兩端之間的中間社會(huì)。里格斯選擇美國為例，作為衍射社會(huì)概念的代表。這樣的社會(huì)建立在普遍性的原則基礎(chǔ)上，高度專門化，每一個(gè)結(jié)構(gòu)都執(zhí)行一項(xiàng)特殊的功能，是所謂“功能專一性的”社會(huì)。Byxiaoyu6/30/20199/26/202420--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析（1）融合型行政（革命前的泰國及古代中國為例），這種社會(huì)的“融合型”受生態(tài)要素影響分析如下：目錄

經(jīng)濟(jì)要素溝通網(wǎng)符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素12345政治構(gòu)架Byxiaoyu6/30/20199/26/202421--Byxiaoyu傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“互惠——重配”結(jié)構(gòu)。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了該社會(huì)的行政只能是一種“重配”的行政制度，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也就是行政結(jié)構(gòu)、“經(jīng)濟(jì)行為”與“行政行為”是重合的。在融合模式中，其身份是“高層級(jí)”出身的人可享有各種特權(quán)，而不必去管他做了什么工作，而“低層級(jí)”出身的人要想擠進(jìn)“高層級(jí)”圈子卻難乎其難。三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)經(jīng)濟(jì)要素Byxiaoyu6/30/20199/26/202422--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)01家庭所發(fā)生的作用是很大的，而社團(tuán)則微不足道。02因此在傳統(tǒng)社會(huì)中，政府的行政行為常為一些顯赫家庭(家族)所左右，任命升遷行政官員時(shí)所注重的，主要不是其能力才干，而是其家庭背景，這樣必然使得官吏的行政行為受制于家庭而不受制于其所屬的行政機(jī)構(gòu)，官吏首先考慮的是家族的利益而不是公眾的利益。03因此，在里格斯看來，融合的行政，必定是裙帶風(fēng)盛行、結(jié)黨營私、行政封閉、效率低下。社會(huì)要素Byxiaoyu6/30/20199/26/202423--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)里格斯認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)就是多元化社會(huì)。這種情形會(huì)阻礙有效的計(jì)劃之執(zhí)行。在上述這兩種情形里，甄拔工作就要受到妨害，而行政中不免滲入了摩擦與誤解的因素。在一個(gè)分化為各種互相對(duì)立的社會(huì)集團(tuán)的多元化社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)所面對(duì)的是許多敵對(duì)的競爭團(tuán)體，各個(gè)團(tuán)體都以能代表“功能利益”而自居。行政機(jī)關(guān)在任用、選拔官吏時(shí)也遇到同樣的情況，由于不同的語言及宗教團(tuán)體的存在，社會(huì)中充滿了斗爭和猜疑，因此政府用人可能必須運(yùn)用一種“分配制度”來保證各個(gè)團(tuán)體的代表額，或者明白地把有些團(tuán)體排除。溝通網(wǎng)情形一情形二Byxiaoyu6/30/20199/26/202424--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)Pleaseenteryourtexthere.Pleaseenteryourtexthere符號(hào)系統(tǒng)在一些傳統(tǒng)的社會(huì)中，政治神話指在上帝面前人人平等、君權(quán)神授、君臣名分不可逾越等等。其中“君權(quán)神授”的政治神話認(rèn)為，統(tǒng)治者被認(rèn)為是神的代理人，統(tǒng)治者的權(quán)威是建立在神意之上的，人民對(duì)統(tǒng)治者的順從也就是順從神，人民意見無足輕重，甚至不起作用。因此，在這種社會(huì)中，整個(gè)行政系統(tǒng)便只對(duì)專制統(tǒng)治者負(fù)責(zé)而不向人民負(fù)責(zé)，行政的權(quán)威不是來自人民高度的認(rèn)同感，而是來自武力的強(qiáng)制。

Byxiaoyu6/30/20199/26/202425--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)在傳統(tǒng)社會(huì)，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有分化，沒有專職的行政機(jī)構(gòu)，政治權(quán)力與行政權(quán)力是合為一體的，人們無法在“政客”與“官僚”之間劃一界限，從國王到各級(jí)地方官員實(shí)際上都是身兼二任的。這樣，由于行政權(quán)力與政治權(quán)力合為一體，行政官吏可以不向任何人或任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)而專橫獨(dú)斷，為所欲為。里格斯稱此現(xiàn)象為“官僚政治”。政治構(gòu)架Byxiaoyu6/30/20199/26/202426--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(融合型行政)里格斯認(rèn)為“官僚政治”的特點(diǎn)是“專橫但非有效”，“國王的權(quán)力型態(tài)雖然專斷恣雎，但其權(quán)力幅度卻極為有限”，一方面由于缺少一部專職的“行政機(jī)器”，另一方面沒有健全的溝通網(wǎng)，無法及時(shí)了解各方面的情況，故行政效率極為低下；一方面，人民對(duì)于國王與官吏固然無法加以控制，反過來，從另一方面看，朝廷對(duì)于全國百姓也缺少有效的控制。Byxiaoyu6/30/20199/26/202427--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)（2）衍射型行政里格斯選擇美國為例，作為衍射社會(huì)概念的代表。這種社會(huì)的“衍射型”行政受生態(tài)要素影響分析如下：目錄

經(jīng)濟(jì)要素溝通網(wǎng)符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素12345政治構(gòu)架Byxiaoyu6/30/20199/26/202428--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)經(jīng)濟(jì)要素里格斯認(rèn)為，現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)是一種“市場——企業(yè)”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個(gè)行政制度也市場化、商品化。最明顯的是人事行政，政府機(jī)構(gòu)與行政官員之間是一種基于契約的雇傭關(guān)系。行政官員出售的是他的“服務(wù)”而換取一定的“職位”。如果他發(fā)現(xiàn)有更好的機(jī)會(huì)，他可立即卸冠而去。同理，政府若發(fā)現(xiàn)官吏“服務(wù)”的價(jià)值不及他的“薪俸”，也可以解雇他。里格斯認(rèn)為，美國是這種“市場行政”的典型。Byxiaoyu6/30/20199/26/202429--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)經(jīng)濟(jì)要素在里格斯看來，美國公共行政的任何一個(gè)領(lǐng)域都為“市場取向”所塑造。諸如計(jì)劃、溝通、公共關(guān)系、管理等莫不與市場制度中的情形相類，可以把美國的行政官署看作是一種市場，在這個(gè)市場里，每個(gè)官吏即在以最經(jīng)濟(jì)有效的方法，以完成特定目標(biāo)最大限度之實(shí)現(xiàn)。Byxiaoyu6/30/20199/26/202430--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，代表著各種不同社會(huì)利益的功能性社團(tuán)也種類繁多，非?；钴S，對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)方面都產(chǎn)生重要影響。尤其與行政的關(guān)系非常密切，彼此之間互相影響、互相作用。一方面，社團(tuán)成為各種利益和要求的匯聚點(diǎn)及表達(dá)者，社因變成了一個(gè)“媒介”，社會(huì)各階層、各種利益集團(tuán)都通過社團(tuán)向政府施加壓力，影響行政。另一方面，政府也利用社團(tuán)來表達(dá)自己的目的。政府機(jī)構(gòu)常常會(huì)發(fā)覺應(yīng)該并必須依賴社團(tuán)的協(xié)助，以實(shí)現(xiàn)各種計(jì)劃與政策。社會(huì)要素Byxiaoyu6/30/20199/26/202431--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)社會(huì)要素在里格斯看來，美國的社團(tuán)模式提供了特殊有力的聚匯與表達(dá)特殊利益的方法，所以它是一個(gè)使官僚組織對(duì)人民負(fù)責(zé)的重要機(jī)關(guān)。進(jìn)而里格斯認(rèn)為，從更廣闊的觀點(diǎn)說，社團(tuán)模式是任何發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)所不可或缺的。因?yàn)樗峁┝艘粋€(gè)功能和方法，保證政府對(duì)社會(huì)各種利益團(tuán)體不能忽視而必須予以回應(yīng)，并且也保證人民對(duì)政府的政策與計(jì)劃不會(huì)冷淡，而愿意協(xié)助合作，以維持工業(yè)經(jīng)濟(jì)的平衡與發(fā)展。Byxiaoyu6/30/20199/26/202432--Byxiaoyu

現(xiàn)代社會(huì)是一元化的社會(huì)。這非常有利于行政問題解決所需的消息、資料的交換、表達(dá)。在一元化社會(huì)中，不同的利益團(tuán)體可以順利地凝聚他們的要求，制作他們的“公共輿論”，并把他們的需要與事實(shí)促使官吏或政客的注意，而當(dāng)官吏考慮如何執(zhí)行法律，或者應(yīng)該建議何種政策時(shí)，他們也能夠作出相當(dāng)靠得住的不同方案以及預(yù)估它們可能的結(jié)果。就執(zhí)行法令來說，官吏也應(yīng)當(dāng)向公眾說明他們的期待以及可能提供的服務(wù)等等，而凡此種種，莫不需要大量的溝通工作，這又只有在一元化社會(huì)中才是可能的。三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)溝通網(wǎng)Byxiaoyu6/30/20199/26/202433--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)符號(hào)系統(tǒng)現(xiàn)代社會(huì)如美國，政治神話就是根植于美國人心中的主權(quán)在民、人生而平等、天賦人權(quán)神圣不可侵犯等等觀念。里格斯認(rèn)為，美國的主權(quán)在民的“神話”及負(fù)責(zé)的政府創(chuàng)造了一種特殊的行政模式，“美國行政的結(jié)構(gòu)——它的甄拔、升遷與組織的方式——的確反映了她的政治神話?！币罁?jù)“主權(quán)在民”的政治神話，政府的權(quán)威來自于人民的同意，行政機(jī)構(gòu)只對(duì)人民負(fù)責(zé)，行政官員必須隨時(shí)表明他們是真正的“公仆”，而非執(zhí)行權(quán)力的“官老爺”，否則他們“逃不了公眾的指責(zé)，而輿論也必然會(huì)對(duì)他們構(gòu)成一種壓力”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202434--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(衍射型行政)政治構(gòu)架里格斯認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)，行政是服從于政治的，行政官僚的權(quán)力是有限的，是受著“非官僚權(quán)力”制約的，因此可以保證較高的行政效率。在里格斯看來，只有在“非官僚的權(quán)力”強(qiáng)大得足以控制、并獎(jiǎng)懲官僚的成績表現(xiàn)時(shí)，以及政策之執(zhí)行步驟能很清晰地被規(guī)制時(shí)，我們才能期望一個(gè)高水準(zhǔn)的行政產(chǎn)出的獲得。Byxiaoyu6/30/20199/26/202435--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)（3）棱柱型行政棱柱模型是里格斯的模型大焦點(diǎn)之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會(huì)概念的代表。生態(tài)要素對(duì)這種中間社會(huì)的“棱柱型”行政的影響體現(xiàn)在：目錄

經(jīng)濟(jì)要素溝通網(wǎng)符號(hào)系統(tǒng)社會(huì)要素12345政治構(gòu)架Byxiaoyu6/30/20199/26/202436--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會(huì)溝通符號(hào)系統(tǒng)政治構(gòu)架經(jīng)濟(jì)因素社會(huì)因素0402050103社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“集市——有限市場”型。在這種社會(huì)里，雖然已有了市場化的“集市”，有了以貨幣為媒介的交換行為，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)并未完全商品化，政治的、社會(huì)的、宗教的以及個(gè)人地位等因素仍然強(qiáng)烈地影響著經(jīng)濟(jì)行為，也就是說過渡社會(huì)的經(jīng)濟(jì)是一種有限的市場經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)最明顯特征是“價(jià)格不可決”，即：商品價(jià)格不完全由其價(jià)值決定，而要受到許多非經(jīng)濟(jì)因素，諸如交換雙方的社會(huì)地位、家庭出身、名望、親疏等因素的影響。Byxiaoyu6/30/20199/26/202437--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會(huì)溝通符號(hào)系統(tǒng)政治構(gòu)架經(jīng)濟(jì)因素社會(huì)因素0402050103這種“價(jià)格不可決”影響到行政方面，最突出的表現(xiàn)是行政職位的授予、榮譽(yù)及薪水的確定，“市場”與“身份”同時(shí)在起作用。在棱柱模式下，“職位分類”綜合了職責(zé)與身份、成就與關(guān)系，既要看其能力高低、貢獻(xiàn)大小、績效如何，又要看其資歷深淺、教育水準(zhǔn)，以及家庭地位、社會(huì)背景乃至宗教信仰、種族膚色等等。Byxiaoyu6/30/20199/26/202438--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)社會(huì)溝通符號(hào)系統(tǒng)政治構(gòu)架經(jīng)濟(jì)因素社會(huì)因素0402050103在棱柱社會(huì)，家族福利、裙帶關(guān)系和偏袒在分配各種行政職務(wù)、履行行政功能方面起著非常重要的作用。過渡社會(huì)在組織形式上，家庭所扮演的角色異常重要，社團(tuán)發(fā)展則較脆弱。這與傳統(tǒng)社會(huì)類似。政府官員的任命升遷所注重的，主要不是其能力和才干，而是其家庭和社會(huì)背景。社會(huì)溝通的渠道比傳統(tǒng)社會(huì)暢通，但比現(xiàn)代社會(huì)的同化性程度低。政治符號(hào)系統(tǒng)比較復(fù)雜，傳統(tǒng)社會(huì)的符號(hào)系統(tǒng)和現(xiàn)代社會(huì)的符號(hào)系統(tǒng)并存、主流的符號(hào)系統(tǒng)和支流的符號(hào)系統(tǒng)并存。社會(huì)的政治構(gòu)架表現(xiàn)為政治權(quán)力與行政權(quán)力的分離未完成，甚至合為一體。Byxiaoyu6/30/20199/26/202439--Byxiaoyu三、對(duì)五種主要生態(tài)要素的分析(棱柱型行政)融合型行政棱柱型行政衍射型行政經(jīng)濟(jì)因素社會(huì)要素溝通網(wǎng)符號(hào)系統(tǒng)政治架構(gòu)“互惠——重配”結(jié)構(gòu)“重配”的行政制度

家庭作用很大家庭(家族)左右政府行政行為多元化社會(huì)行政中充滿摩擦與誤解

”君權(quán)神授“行政不對(duì)人民負(fù)責(zé)政治行政合而為一”官僚政治““市場——企業(yè)”型結(jié)構(gòu)行政制度市場化社團(tuán)繁多，非?；钴S

行政與社團(tuán)關(guān)系密切一元化社會(huì)

有助于行政問題的解決“主權(quán)在民”

行政對(duì)人民負(fù)責(zé)行政是服從于政治的行政與政治分開“集市——有限市場”“市場”與“身份”同時(shí)作用于行政與傳統(tǒng)社會(huì)類似比傳統(tǒng)社會(huì)暢通，比現(xiàn)代社會(huì)同化性低比較復(fù)雜，多樣并存政治與行政尚未完全分離Byxiaoyu6/30/20199/26/202440--Byxiaoyu四、過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)按照里格斯的看法，棱柱型行政還有三個(gè)重要的獨(dú)特的特征，即：異異質(zhì)性重疊性形式主義Byxiaoyu6/30/20199/26/202441--Byxiaoyu四、過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)(1)異質(zhì)性。里格斯認(rèn)為，所謂“異質(zhì)性”，是指一個(gè)社會(huì)在同一時(shí)間里，同時(shí)存在著不同的制度、行為和觀點(diǎn)。過渡社會(huì)的多元社區(qū)、多元經(jīng)濟(jì)形式以及多元價(jià)值使其公共行政具有明顯的多元性，即異質(zhì)性特點(diǎn)。表現(xiàn)在：從行政組織方面來看，一方面，中央政府在航空、電子、通訊等部門設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)并且配備有現(xiàn)代化的管理設(shè)施，而另一方面，在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)卻根本沒有專門的行政機(jī)構(gòu)，在那里，宗族、宗教、宗派團(tuán)體支配著一切。從人事行政方面來看，過渡社會(huì)的異質(zhì)性特點(diǎn)表現(xiàn)為一種奇特的“西化分子反精英現(xiàn)象”。“西化分子反精英現(xiàn)象”的出現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了過渡社會(huì)公共行政的“異質(zhì)性”。Byxiaoyu6/30/20199/26/202442--Byxiaoyu四、過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)（2）重疊性。過渡社會(huì)的行政異質(zhì)性使行政受到各種沖突的行政因素的影響，進(jìn)而造成了公共行政的重疊性特點(diǎn)。在里格斯看來，公共行政的“重疊性”即行政機(jī)構(gòu)的重疊現(xiàn)象，具體地說是指，行政機(jī)構(gòu)并不一定產(chǎn)生其應(yīng)當(dāng)局限的功能，行政行為往往受非行政標(biāo)準(zhǔn)所主宰，而不受行政標(biāo)準(zhǔn)所決定。當(dāng)一個(gè)行政機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，不能完成其行政任務(wù)時(shí)，不得不由另外一些非行政的組織來完成它的任務(wù)。Byxiaoyu6/30/20199/26/202443--Byxiaoyu四、過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)里格斯認(rèn)為，這種重疊性是過渡社會(huì)的公共行政所特有的現(xiàn)象。在他看來，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，由于所有的功能都是由一個(gè)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的，行政不會(huì)出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象；在現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)，由于社會(huì)機(jī)構(gòu)分工明確、各司其職，行政也不會(huì)出現(xiàn)這種重疊性現(xiàn)象。而在介于這兩者之間的過渡社會(huì)，盡管有相當(dāng)程度的社會(huì)分工，但是其社會(huì)分工尚未達(dá)到高度發(fā)展的程度；盡管專業(yè)化的職能機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的制度已經(jīng)建立，但是其功能尚不能很好地發(fā)揮。Byxiaoyu6/30/20199/26/202444--Byxiaoyu四、過渡社會(huì)公共行政的特點(diǎn)在許多發(fā)展中國家，雖然有了憲法、議會(huì)、政府機(jī)關(guān)、選舉制度等，但是它們卻不能正常地發(fā)揮作用，有的甚至成了一種徒有虛名的“裝飾品”。本應(yīng)該由它們執(zhí)行的功能，卻不得不由諸如家族、宗教團(tuán)體、同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)乃至黑社會(huì)組織等非正式組織來執(zhí)行。于是，合法的組織成了“影”，而非正式組織卻成了“形”。里格斯認(rèn)為，這種行政重疊性必然導(dǎo)致合法機(jī)構(gòu)受控于非法機(jī)構(gòu)以及派系林立、政出多門、相互扯皮、彼此排斥等行政行為多元化的惡果。Byxiaoyu6/30/20199/26/202445--Byxiaoyu五、形式主義里格斯認(rèn)為，過渡社會(huì)公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點(diǎn)必然導(dǎo)致其整個(gè)行政系統(tǒng)的形式主義。在他看來，所謂“形式主義”，即是指政府所制定的法令和政策不能付諸實(shí)施，形同虛設(shè)、徒有虛名。他認(rèn)為，任何一種行政制度都有理論與實(shí)踐脫節(jié)的形式主義，都可以找到政策、法令不能貫徹的事例，但是只有在像現(xiàn)代泰國和菲律賓這樣的過渡社會(huì)，形式主義才達(dá)到了它的頂峰。Byxiaoyu6/30/20199/26/202446--Byxiaoyu五、形式主義他認(rèn)為，過渡社會(huì)公共行政的形式主義的首要表現(xiàn)便是憲法的形式主義。在泰國和菲律賓，雖然議員通過公正競爭選舉產(chǎn)生，但是他們對(duì)政府的政策根本沒有影響力，國會(huì)只是裝飾品，議員們的主要工作只是任用私人。這種形式主義造成了行政權(quán)威合法性的危機(jī)。過渡社會(huì)在變遷過程中，舊的權(quán)力基礎(chǔ)——神圣的君主權(quán)力已經(jīng)逐漸消解，替代的人民主權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)沒有生成起來。這種權(quán)力基礎(chǔ)的危機(jī)影響了統(tǒng)治和政府管理權(quán)力的社會(huì)合法性。Byxiaoyu6/30/20199/26/202447--Byxiaoyu五、形式主義這種合法性的缺乏，不僅使社會(huì)經(jīng)常反抗政府的非法之治，而且官僚結(jié)構(gòu)內(nèi)部也因?yàn)闆]有主權(quán)權(quán)力者的監(jiān)督和潛在的制約而很容易發(fā)生非法的權(quán)力斗爭。同時(shí)，由于議會(huì)不能有效地行使制定法律的權(quán)力，這使得行政官僚在政策制訂中扮演著更為活躍的角色。他們努力地并且不得不努力地去影響目標(biāo)與政策，這種行政對(duì)政治決策大量干預(yù)的現(xiàn)象，基本上動(dòng)搖了行政與政治分開的原則。Byxiaoyu6/30/20199/26/202448--Byxiaoyu五、形式主義里格斯認(rèn)為，這將在官僚集團(tuán)中造成政治斗爭，并由此形成多種“小帝國”。這種派別的存在致使行政的性質(zhì)受到根本歪曲，任命與升遷不再取決于能力與資格，而取決于是否有利于加強(qiáng)對(duì)“小帝國”的控制。官僚間的政治比重越高，則諸如效率、理性等純行政標(biāo)準(zhǔn)便可能越低（行政政治化）。與行政政治化相關(guān)的一個(gè)現(xiàn)象是程序的儀式化，即過去所推行的一切法規(guī)、官僚習(xí)慣都逐漸固定成為一種內(nèi)在的價(jià)值。Byxiaoyu6/30/20199/26/202449--Byxiaoyu五、形式主義里格斯認(rèn)為，形式主義一旦與官僚權(quán)力相接觸，就會(huì)產(chǎn)生許多矛盾和弊病。