論江埡水庫移民安置特點及管理模式

論江埡水庫移民安置特點及管理模式

摘要：根據(jù)江埡和其他水庫移民實施管理的實際情況，提出建立統(tǒng)一的管理體制，健全高效的移民機構(gòu)，探求最佳的管理模式等，建議各級政府和有關(guān)部門重視移民規(guī)劃設(shè)計和移民監(jiān)理、監(jiān)測與評估及業(yè)主參與的管理工作。目的是給利用外資項目的水庫移民安置及管理工作以借鑒，促進(jìn)我國水庫移民工作健康有序地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：江埡水庫

移民安置

特點

實施管理

模式

1

江埡水利樞紐工程概況

江埡水利樞紐工程位于湖南省張家界市慈利縣境內(nèi)的澧水一級支流婁水的中游?？刂屏饔蛎娣e3711Km2，正常高水位236m，總庫容17.4億m3，防洪庫容7.4億m3，總裝機容量300MW，是一個以防洪為主，兼有發(fā)電、灌溉、航運、供水和旅游等綜合效益的國家水利水電大（1）型重點工程。

江埡水利樞紐工程由大壩、地下廠房、斜面升船機和灌溉引水系統(tǒng)組成。大壩高131m，是當(dāng)今世界上最高的全斷面碾壓混凝土（RCC）重力壩。

江埡水利樞紐工程（以下簡稱江埡水庫）有四大特點：①防洪效益顯著。大壩建成后，澧水下游及尾閭地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)在的4—7年一遇提高到17年一遇，加上皂市、宜沖橋水庫的建成，可提高到30～50年一遇；②是一個涉外工程。世界銀行貸款9700萬美元；③是世界上目前最高的全斷面碾壓混凝土重力壩；④水庫淹沒的三個縣都是貧困縣，有兩個是國家級貧困縣，一個是省級貧困縣。

2

江埡水庫淹沒影響主要指標(biāo)

水庫淹沒影響湖南、湖北兩省3縣（湖南省的慈利縣、桑植縣，湖北省的鶴峰縣）、6鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、40個村、157個村民小組、3585戶、13514人（湖南11364人、湖北2150人）；各類房屋面積54.34萬m2；耕園地1295hm2；林地667hm2；等級公路12.8Km；輸電線路143km；郵電線路92km。到規(guī)劃水平年農(nóng)村生產(chǎn)安置人口16159人（湖南14171人、湖北1988人）。

3

江埡水庫移民生產(chǎn)安置方式及其特點

3.1

移民安置原則

根據(jù)世行的開發(fā)性移民策略——一種鼓勵移民重建生產(chǎn)生活基地的開發(fā)性政策和湖南、湖北兩省政府的要求，總結(jié)湖南省已建工程的水庫移民和其他水庫移民安置的經(jīng)驗教訓(xùn)，并結(jié)合江埡水庫庫周資源匱乏、安置容量極其有限的實際情況，確定江埡水庫移民安置原則為：①以開發(fā)性大農(nóng)業(yè)安置為主，其他安置為輔的原則。②后靠與外遷相結(jié)合，以外遷為主的原則。③以質(zhì)量換取數(shù)量的原則。通過對低產(chǎn)田、低產(chǎn)地的改造和農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高產(chǎn)量和產(chǎn)值。④集中與分散相結(jié)合的原則。移民搬遷時，盡量做到以村組為單位安置，照顧移民的原有群居習(xí)慣。⑤綜合開發(fā)，優(yōu)化利用的原則。安置方式采用多渠道、多形式、多方法、優(yōu)化利用，綜合開發(fā)，提高移民經(jīng)濟(jì)收入。

3.2

移民安置標(biāo)準(zhǔn)

以耕地安置的移民人均1.0～1.5畝的耕地和1.0畝的柴草山；種植水果（主要指柑桔）安置的人均2.0畝；種植干果（主要指板粟）安置的人均4畝；種植茶葉安置的人均2.5畝；種植藥材安置的人均2.0畝；網(wǎng)箱養(yǎng)魚安置的人均1.5箱；三產(chǎn)安置的一個勞動力撫養(yǎng)0.9人；采取自謀職業(yè)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、三產(chǎn)、養(yǎng)老保險等安置方式的（不以種植業(yè)為生的）每人發(fā)給與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置相等的安置費用，其他安置的由縣鄉(xiāng)移民部門統(tǒng)一開發(fā)，然后分給移民耕種。

3.3

移民安置方式

按照安置區(qū)域分庫周后靠和出鄉(xiāng)外遷兩種：

①庫周后靠安置是指在水庫正常蓄水位以上開發(fā)、調(diào)整土地資源進(jìn)行的安置。由于江埡庫周土地缺乏，開發(fā)難度相對較大，此項安置人口共4880人，占移民安置總數(shù)的33.34％。②出鄉(xiāng)外遷安置是指遷出原鄉(xiāng)鎮(zhèn)到外地（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）居住的安置。以這種安置方式共安置移民11204人，占69.66％。

按安置項目分種養(yǎng)殖業(yè)安置、三產(chǎn)安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、社會養(yǎng)老保險安置、其他安置等。據(jù)統(tǒng)計江埡水庫有土安置12159人，占75.82％；投親靠友安置473％人，占9.26％；農(nóng)轉(zhuǎn)非安置399人，占2.48％；三產(chǎn)安置973人，占6.05％；社會養(yǎng)老保險安置138人，占0.86％；贍養(yǎng)安置605人，占3.76％。

3.4

移民安置效果及其特點

3.4.1

總體效果

江埡水庫移民從1994年開始到2001年底，歷時7年，移民搬遷安置已經(jīng)完成。對于絕大多數(shù)移民來說，是一次發(fā)展和致富的機遇。住房面積由搬遷前的人均40.22m2增加到50.31m2，住房結(jié)構(gòu)大多數(shù)移民戶由原來的木房變成了二至三層磚混、磚木結(jié)構(gòu)的樓房，窒內(nèi)裝修漂亮，家電家具樣樣俱全，住房條件大為改善；新的居民點，家家通水，戶戶通電，村村通路，徹底改變了過去吃水難、用電難、行路難的歷史。居民點附近的商店、學(xué)校、醫(yī)院等配套設(shè)施齊全，購物、就學(xué)、就醫(yī)比搬遷前方便了許多。生活條件明顯改善，生產(chǎn)安置基本到位，廣大移民走出山區(qū)，收集信息，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)，勞動技能普遍提高，收入顯著增加。

3.4.2

外遷安置

全庫規(guī)劃外遷移民8627人，實際外遷11204人（包括以投親靠友、自謀職業(yè)等形式而離開庫區(qū)的），超規(guī)劃外遷2577人，增加29.87％。一般來說，接收外遷安置移民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可調(diào)劑的耕地多、交通便利，按照規(guī)劃安置標(biāo)準(zhǔn)人均1.0～1.5畝耕地和1.0畝柴草山都已劃撥到位。由于土地質(zhì)量上的差異，有少數(shù)移民數(shù)量上沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但土地質(zhì)量好，屬于正常安置。據(jù)監(jiān)測評估抽樣調(diào)查，外遷移民生活恢復(fù)快，2001年人均純收入達(dá)1508元，均高于規(guī)劃水平，移民生活穩(wěn)定，普遍反映好。

3.4.3

后靠安置

江埡水庫以湖南為例，1995年規(guī)劃時，許多移民故土難離，紛紛要求后靠，設(shè)計人員較多地尊重移民意愿，規(guī)劃后靠移民6426人。實施后，由于移民不愿到海拔800m以上的山上去種地，加之另外工程的影響，將后靠人數(shù)調(diào)整到5253人。1999年國家規(guī)定25°以上的坡地要退耕還林，而25°以下的荒坡大都是石頭，造田造地成本高、難度大，為此進(jìn)行第二次調(diào)整，后靠人數(shù)減少到3559人。經(jīng)過技術(shù)人員進(jìn)一步對環(huán)境容量復(fù)核論證，兩縣于2001年做第三次調(diào)整，最終確定后靠人數(shù)為4139人。經(jīng)監(jiān)測評估單位抽樣調(diào)查，2001年后靠區(qū)人均純收入1325元，達(dá)到規(guī)劃水平。

3.4.4投親靠友和自謀職業(yè)安置

投親靠友有遠(yuǎn)有近，有的出省，有的出縣，有的就在鄉(xiāng)內(nèi)。據(jù)了解，投親靠友的移民得到了親友的幫助，安置點土地多，移民收入穩(wěn)定。

選擇自謀職業(yè)的移民，一般都有一定的技術(shù)特長，他們自謀生活能力強，做生意、搞修理、跑運輸?shù)?，因人而定，大部分生活富裕。極少數(shù)人當(dāng)時要求自謀職業(yè)的目的是想拿到安置費，他們的技能和適應(yīng)性相對較差，相比之下收入少一些，但都達(dá)到了規(guī)劃水平。

3.4.5

其他安置

其他安置系指社會養(yǎng)老保險、親人贍養(yǎng)、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置，這部分所占比例較少。前兩種安置方式一般是指失去生產(chǎn)能力、年齡在60歲以上的老人，后一種情況大部分是半邊戶。對于此類移民的安置，由縣移民局將安置費交給保險公司或親人或本人，由保險公司按月或按季向移民發(fā)放生活費，安置費由親人領(lǐng)取的，則由領(lǐng)取人負(fù)責(zé)贍養(yǎng)，安置費發(fā)給個人的，由其個人負(fù)責(zé)使用，方法靈活，生活有保障。

3.4.6

移民安置特點及方式選擇

根據(jù)上述情況介紹，江埡水庫移民安置方式有種養(yǎng)殖業(yè)、三產(chǎn)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、社會養(yǎng)老保險、贍養(yǎng)等五大類，而種養(yǎng)殖業(yè)中又有耕作農(nóng)作物、林木、藥材、茶葉、水果、干果、網(wǎng)箱養(yǎng)魚等，一個村有多種安置方式，一戶移民也有多種安置渠道，有的一戶只進(jìn)行一種安置方式，有的一戶中有多種安置方式，方式多種，形式多樣。從移民收入來講，經(jīng)過近5年的抽樣跟蹤調(diào)查，移民收入恢復(fù)的快慢，收入的高低，與安置方式的選擇沒有必然的聯(lián)系，差異性主要與個人的文化水平、適應(yīng)能力、勤勞程度關(guān)系密切。一個家庭的收入來源是多方面的，有農(nóng)業(yè)收入，家庭副業(yè)收入、打工收入、商業(yè)收入、林果收入、水產(chǎn)收入等。農(nóng)忙時以農(nóng)業(yè)為主，兼顧副業(yè)，農(nóng)閑時外出打工，到城里做生意，有些后靠移民還買了船，不時地到河里捕魚或搞水上運輸。過去那種單純地以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的方式發(fā)生了質(zhì)的變化。因此，安置方式也要適時調(diào)整。以農(nóng)轉(zhuǎn)非為例，1996年以前，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為商品糧戶口非常難，從申請指標(biāo)到批準(zhǔn)，需要的時間長、條件高、程序嚴(yán)，一旦轉(zhuǎn)為商品糧戶口，就意味著脫離了農(nóng)村，成為城里人，可以參加企業(yè)招工。可是現(xiàn)在的戶籍管理發(fā)生了根本變革，只要在城里做工滿二至三年，或者有固定住房，自然就成了城里人?，F(xiàn)在農(nóng)轉(zhuǎn)非的作用已經(jīng)沒有從前那么大。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日臻完善，人們的市場意識不斷加強，特別是我國加入WTO以后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運作方式將發(fā)生較大幅度的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，移民安置方式不能千篇一律地強調(diào)一種方式，要不斷地適應(yīng)新形式新環(huán)境，掌握市場脈搏，因地制宜，因人而宜，科學(xué)合理地進(jìn)行資源配置，提高移民選擇的自由度，增加移民經(jīng)濟(jì)收入。4

移民管理模式

4.1

江埡移民管理體制

江埡水庫移民管理體制是：在省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省移民局歸口管理，市移民辦組織協(xié)調(diào)，兩縣負(fù)責(zé)實施，設(shè)計院負(fù)責(zé)技術(shù)歸口，業(yè)主負(fù)責(zé)籌措移民資金。

縣政府及縣移民局：根據(jù)國家批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃和省政府制定的移民政策，制訂本縣移民實施計劃；負(fù)責(zé)與移民簽訂搬遷及補償協(xié)議；負(fù)責(zé)移民補償費的發(fā)放；負(fù)責(zé)移民搬遷的具體工作；負(fù)責(zé)落實移民生產(chǎn)安置；負(fù)責(zé)集鎮(zhèn)專項工程的遷（改）建；負(fù)責(zé)庫底清理等工作。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及移民辦（站）：協(xié)助縣移民局搞好本行政區(qū)內(nèi)的移民搬遷；與縣移民局一起具體落實移民建房用地和生產(chǎn)用地；幫助移民恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展致富。

規(guī)劃設(shè)計單位為技術(shù)歸口單位，具體幟能是：制定移民安置規(guī)劃；負(fù)責(zé)設(shè)計變更、修改概算。

監(jiān)理單位：對農(nóng)村移民搬遷安置協(xié)議簽訂進(jìn)度進(jìn)行分期檢查、控制；對農(nóng)村移民的財產(chǎn)補償實行監(jiān)督；對農(nóng)村移民建房質(zhì)量和進(jìn)度實施檢查；對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督檢查；對生產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行檢查、核實；對調(diào)整的土地進(jìn)行檢查、核實；對公路、橋梁、集鎮(zhèn)遷建，碼頭、供水泵站、輸變電工程，郵電、廣播線路的復(fù)改建工程進(jìn)行“三控制一協(xié)調(diào)”。

監(jiān)測評估單位：設(shè)立移民實施效果監(jiān)測點，實行跟蹤監(jiān)測；建立典型的移民戶收入檔案；建立移民集體投入產(chǎn)出分析模型，并分析預(yù)測；對接收移民的安置區(qū)的集體和個體進(jìn)行跟蹤監(jiān)測并分析預(yù)測。

建設(shè)業(yè)主單位：負(fù)責(zé)移民資金的籌措和撥付；檢查和監(jiān)督移民實施進(jìn)度、質(zhì)量和資金的使用；配合國家和省級有關(guān)部門對移民資金的審計；組織并上報國家對移民安置規(guī)劃及投資的審查；委托移民監(jiān)測評估；接待世行定期檢查，按時向世行提交移民實施進(jìn)度報告；負(fù)責(zé)環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測等工作。

建立必要的組織機構(gòu)，是做好移民工作的根本保證；明確職責(zé)是做好移民工作的有效措施；實行移民監(jiān)理，是保證移民安置質(zhì)量的良好手段；跟蹤監(jiān)測，是檢驗移民是否安置到位的有效途徑；業(yè)主參與，為加大移民監(jiān)管力度，用好世行貸款，進(jìn)一步搞好移民安置工作起到了其他單位不可替代的作用。

4.2移民管理模式探討

針對我國水利水電工程移民管理體制現(xiàn)狀，建議必須抓緊抓好以下工作。

4.2.1

制定統(tǒng)一的移民管理體制。目前，從國家到地方?jīng)]有一個統(tǒng)一的管理體制，如小浪底移民管理體制是“水利部領(lǐng)導(dǎo)、小浪底管理、分省負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”；三峽移民管理體制是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”；廣西龍灘水利水電工程的移民管理體制是“政府負(fù)責(zé)，投資包干，業(yè)主參與，移民監(jiān)理”；湖南最近制定的移民管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理、業(yè)主參與、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”等，水利有水利的做法，電力有電力的規(guī)定，這種現(xiàn)狀不能再發(fā)展下去，長此以往，對我國移民工作的發(fā)展不利。

4.2.2健全統(tǒng)一的移民管理機構(gòu)

建議國家成立一個專門的移民管理機構(gòu)，直屬于中央或國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)；省級人民政府的移民機構(gòu)作為常設(shè)機構(gòu)，作為政府職能部門，不實行掛靠領(lǐng)導(dǎo)，單獨行使職權(quán)；縣級移民機構(gòu)不搞常設(shè)機構(gòu)，如果該縣移民安置經(jīng)驗收合格，移民的身份隨之取消，移民變?yōu)樯鐓^(qū)居民。若該縣沒有新的移民任務(wù)，移民機構(gòu)隨之撤消。

4.2.3

加快移民立法

為使全國水庫移民工作盡快步入法制化的軌道，必須加快移民立法，真正做到有法可依，有法必依，違法必究。

4.2.4

庫區(qū)壩區(qū)統(tǒng)一管理

壩區(qū)通常又稱施工管理區(qū)。大家知道，過去大型水利水電工程的開工建設(shè)，不按基本建設(shè)程序進(jìn)行，往往是“先上車后買票”。常常是國家未正式批準(zhǔn)開工，前期施工的四通一平就開始了，甚至有些主體工程也實施了。要開工，首先就涉及到移民，而此時移民安置規(guī)劃有的沒做好，有的甚至沒做，更談不上批準(zhǔn)。按照貫例，壩區(qū)移民由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，建設(shè)單位在沒有規(guī)劃的情況下，只能將急就急，注重的是盡快把移民搬走，滿足施工需要，忽略了生產(chǎn)安置。作為壩區(qū)移民此時可通過在施工單位打工，或出租房屋做生意等，其收入較高，生活富裕，也很少要求生產(chǎn)安置。但到了工程即將竣工時，打工的機會少了，房屋租不出去，做生意也賺不到錢，收入下降，生活不如從前，個別移民戶的生活將發(fā)生困難，然后再來考慮移民生產(chǎn)安置，往往比較被動，弊多利少。由于不重視生產(chǎn)安置，沒有詳細(xì)的規(guī)劃，補償標(biāo)準(zhǔn)難于掌握，浪費資金嚴(yán)重；與庫區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成互相攀比，增加了庫區(qū)移民工作的難度；安置滯后，移民生活受影響，對社會帶來不安定的因素。建議壩區(qū)移民搬遷安置由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一管理，徹底改變業(yè)主管壩區(qū)，地方政府管庫區(qū)的局面。

5

建議

5.1

重視規(guī)劃設(shè)計管理

移民工程是集自然科學(xué)、社會科學(xué)為一體的學(xué)科，移民規(guī)劃設(shè)計是移民實施的依據(jù)，移民是否成功，規(guī)劃設(shè)計是關(guān)鍵，規(guī)劃做好了，移民就成功了一半（另一半就是執(zhí)行規(guī)劃問題）。過去，重工程輕移民，重搬遷輕生產(chǎn)安置，造成了許多遺留問題。資金浪費嚴(yán)重，移民安置不落實，貧困人口增加，社會不安定，這方面的教訓(xùn)是深刻的，許多老水庫就是有力的例證。必須引起各級政府和移民部門、項目主管單位、工程建設(shè)業(yè)主、規(guī)劃設(shè)計單位的高度重視。

5.2

重視移民監(jiān)理和監(jiān)測評估工作

移民監(jiān)理，目前國家沒有明確規(guī)定，沒有形成制度，有些工程如小浪底、江埡、三峽等已經(jīng)試行，只能說剛剛起步。實行移民監(jiān)理是逐步與國際接軌的重大舉措。通過