中國-法院改革和司法獨立-1個參和者-觀察和反思

中國法院改革和司法獨立１個參和者觀察和反思

伴隨著整個社會的改革，中國的法院也開始了規(guī)模越來越大的改革。在這種改革進行了二十余年的今天，參與、推動改革的人們似乎多多少少出現(xiàn)了某種無力感。盡管改革措施不斷地推出，然而，實際的效果卻是不盡如人意。晚近的一期《中國新聞周刊》甚至刊登封面文章，題目居然叫作“中國法官遭遇‘公眾信任危機’”。種種跡象表明，中國的司法改革并沒有如決策者所希望的那樣，成為提升法院與法官公信力進而增強司法獨立地位的有效手段，反而在某些方面加劇了已有的弊病，甚至導(dǎo)致新的弊病產(chǎn)生。為什么會出現(xiàn)這樣的矛盾情況？作為這些年不斷地呼吁并積極參與推進相關(guān)改革的一個學(xué)者，我想嘗試著對目前的困難作出一些分析。

作為整個社會變革一部分的法院改革

古羅馬諺語云：“有社會斯有法律”。不過，作為社會規(guī)范一部分的法律，也總是與特定社會的歷史、結(jié)構(gòu)以及文化傳統(tǒng)密切關(guān)聯(lián)的。從清末開始，中國建立西方式的現(xiàn)代型司法制度的時間不過近百年，而她的法律以及社會治理的歷史卻至少有兩千年以上。這樣的歷史對比不僅僅可以表明現(xiàn)代法院制度在中國不過是一個新生兒，而且也意味著新制度建立的艱難。司法改革不僅僅涉及到法院或司法機構(gòu)；它涉及到社會調(diào)整以及國家治理模式的改變，涉及到社會意識的改變，甚至是人們思想方式的改變。

不妨舉個明顯的例子。就西方的傳統(tǒng)而言，司法獨立的正當(dāng)性幾乎是不言而喻的。孟德斯鳩的“權(quán)力分立”（separationofpowers）學(xué)說早已家喻戶曉，成為社會共識。在制度層面上，在司法與其他權(quán)力之間的關(guān)系以及司法自身的體制與程序方面也都形成了一系列穩(wěn)定的保障。然而，在中國，傳統(tǒng)的政府模式基本上是反分權(quán)的。從來沒有獨立于行政機構(gòu)的專門化的司法機構(gòu)，主持案件審理的官員也毫無法律專業(yè)訓(xùn)練，無從對本來就很粗疏的法律條文加以細致而平衡的解釋，導(dǎo)致案件的處理幾乎呈現(xiàn)出韋伯使用“卡迪司法”（Khadijustice）一術(shù)語去描述的那種狀況。這樣，我們既缺乏一個訓(xùn)練有素的法律職業(yè)群體，司法程序也不可能是將專業(yè)的法律知識運用于糾紛解決的過程。中央動員型的統(tǒng)治傳統(tǒng)更加劇了人們對司法獨立的陌生感。

在二十世紀(jì)中國建立現(xiàn)代國家的過程中，我們模仿西方模式建立了現(xiàn)代政府體制，但是，表層制度的改變?nèi)菀祝珜嶋H運作手段與過程的改變則很難。引進的新制度由于傳統(tǒng)力量的影響而變形。就司法制度而言，盡管設(shè)置了獨立于行政機關(guān)的法院，也在憲法上明確地規(guī)定了法院的獨立性，然而，一方面百年來中國所面臨的國際環(huán)境與所追求的內(nèi)政目標(biāo)難以使包容司法獨立的憲政制度付諸實施，更重要的是，那些能夠支撐這種獨立性的社會意識以及具體知識卻沒有在更廣泛的層面得以確立，法律職業(yè)的發(fā)育和法律教育的發(fā)展命途多舛，終究導(dǎo)致法院獨立有其名而無其實。

這種書面制度與實際運作之間的反差也是今天司法改革所面臨的大障礙。法院獨立首先意味著法院在人事和財政等方面的獨立。然而，實際做法卻是法院在這些最要害的方面都受控于同一層次的黨委和政府。試想，如果財政與法官選任方面法院不能獨立，那怎么能夠想象法院能夠在司法決策上擁有獨立的意志？法律條文中許諾了司法獨立，訴訟當(dāng)事人當(dāng)然有理由期望法院在司法決策時將這種許諾變成現(xiàn)實，然而，由于司法的地方控制，當(dāng)案件涉及不同地方的當(dāng)事人時，只能由其中一方當(dāng)事人所在的法院受理，而該地方法院作出偏向本地當(dāng)事人的判決幾乎成為司法決策的常態(tài)。這不能不加劇民眾對司法制度的不滿和怨恨。解決這個問題的辦法可能最重要的是設(shè)置不同于行政區(qū)劃的司法區(qū)劃，從而將司法權(quán)與行政權(quán)以及同級立法權(quán)完全分割開來，這是司法獨立最基本的保障。

與此同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，一般大眾固然經(jīng)常是司法屈從外部權(quán)力控制的受害者，但是，另一方面，當(dāng)今中國法律文化和政治文化中也的確彌漫著不利于確立司法獨立原則的氣氛。政治話語中見慣不怪的“一把手”或“核心”的表述，為“中心工作”服務(wù)的慣常思路，從某些知識分子到一般大眾對集權(quán)政治所能夠帶來的社會動員力的青睞有加，都會形成對獨立司法的抵制因素。不僅如此，近年來隨著市場經(jīng)濟正當(dāng)性以及依法治國的正當(dāng)性的確立，法院在調(diào)整社會生活與社會關(guān)系方面正在發(fā)揮著愈來愈大的作用，整個社會也理所當(dāng)然地增強了對司法界的關(guān)注。然而，由于司法界革除積弊、適應(yīng)新需要的努力與社會期望之間的巨大落差，一時間大眾傳媒中充斥著對法院弊端的揭露，“司法腐敗”已經(jīng)成為街談巷議的慣常說法。這樣的輿論氣候所引發(fā)的不是對司法獨立的追求，而是對這一原則的恐懼和強化監(jiān)督和控制的吶喊。如此一來，某種惡性循環(huán)便不可避免：因為法官素質(zhì)不高，所以需要的不是獨立，而是控制，由于受到控制和不得不屈從外部和內(nèi)部的干預(yù)，因而司法官員本來就很稀薄的尊榮感就愈發(fā)喪失殆盡，對于沒有了尊嚴感的人你又如何要求他表現(xiàn)良好？出現(xiàn)更多的錯判和劣行將是必然的，于是，人們會說，這么嚴厲的監(jiān)督居然還會出問題，難道不應(yīng)當(dāng)更加嚴厲的監(jiān)督和控制么？

怎樣走出這個怪圈？也許我們無從發(fā)現(xiàn)某個具有決定性的著力點，在我看來，有關(guān)現(xiàn)代司法以及現(xiàn)代政府建構(gòu)的基本道理的更全面、更深入的傳播具有不可替代的重要性。與此同時，法院自身在法官選任、司法權(quán)行使方式、法院管理以及司法職業(yè)倫理等制度的建設(shè)方面更加明確、清晰和有力的改革也是十分重要的。

法官選任制度

與其他方面的改革相比較，法官選任制度在過去的十年間取得的成績是最突出的，而且法官選任標(biāo)準(zhǔn)的提升也是最容易取得社會共識的領(lǐng)域。在今天，對其他若干方面的改革路向——例如司法權(quán)的行使方式以及如何實現(xiàn)司法管理的非行政化等方面——許多人的見解并不一致。但是，就司法官員應(yīng)當(dāng)具有高素質(zhì)的要求這一點上，現(xiàn)在人們并沒有多少分歧。這當(dāng)然具有歷史的原因。自1950年代以后的四十多年間，中國根本沒有對法官的選任提出教育背景上的要求，由此導(dǎo)致司法官員教育水準(zhǔn)的普遍低下。直到1995年，全國人大常委會制定和頒布了《中華人民共和國法官法》，該法明確規(guī)定，擔(dān)任法官必須具有大學(xué)教育背景。當(dāng)時的所謂大學(xué)，其實是包括兩年或三年制的所謂大專文憑的。短短數(shù)年之后，感受到社會公眾對司法表現(xiàn)的不滿和期望的日益加劇，同時越來越多的人意識到，沒有高素質(zhì)的法官隊伍，則司法公正不過是一句空話，尤其是法院所審理案件的復(fù)雜性也在不斷加大，更需要法官具有對復(fù)雜的社會事務(wù)作出合理判斷的能力，于是，全國人大常委會于2001年6月對法官法作了修改，擔(dān)任法官者的教育層次由大專提升到本科。依據(jù)該法第九條第六款規(guī)定，擔(dān)任法官者必須具備的教育背景是：“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿二年，其中擔(dān)任高級人民法院、最高人民法院法官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿三年；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位或者非法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿一年，其中擔(dān)任高級人民法院、最高人民法院法官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿二年?！钡梢矠槟撤N情況下的變通留下了空間：“適用……規(guī)定的學(xué)歷條件確有困難的地方，經(jīng)最高人民法院審核確定，在一定期限內(nèi)，可以將擔(dān)任法官的學(xué)歷條件放寬為高等院校法律專業(yè)?？飘厴I(yè)?！?/p>

不過，最可憂慮的是，這樣的變通可能變成常規(guī)?；蛘?，表面上看來很美好的法律在現(xiàn)實中根本被束之高閣。1995年法官法頒行之后在許多地方得不到執(zhí)行的事實表明這樣的擔(dān)心并非杞人憂天。實際上，直到今天，一些不具備法官法任職資格的人們?nèi)匀豢梢赃M入法院擔(dān)任法官甚至院長，由此導(dǎo)致中國法官職業(yè)化進程似乎永無盡期。原因在哪里呢？

轉(zhuǎn)貼于

在這里，我們再一次看到，司法改革不能夠局限于司法領(lǐng)域。前面曾說過，在目前的體制下，司法人事任免的權(quán)力并沒有完全握在法院的手中。地方黨政可以因為對法院人事權(quán)的掌控而硬性地將某些不符合法官法任職資格的人員塞進法院，與此同時，像轉(zhuǎn)業(yè)軍人的安置問題更是所謂“政治任務(wù)”，不可抵抗。

對法官法以及檢察官法修改時所作出的另一項改變可能有助于法官、檢察官選任實踐的改善，那就是，統(tǒng)一司法考試制度的確立。修改后的法官法、檢察官法以及律師法都明確規(guī)定，今后所有從事這三種主要司法職業(yè)的人員必須首先通過統(tǒng)一的司法考試。如果能夠付諸實施的話，這一改革措施將成為所有進入法院者必須邁過的一道高門檻，從而將不僅提高三種職業(yè)的人員素質(zhì)，更對于中國法律職業(yè)共同體的形成、通過司法獲得法律統(tǒng)一以及司法權(quán)漸次獲得真正的獨立地位產(chǎn)生積極的影響。

司法權(quán)的行使方式

在中國，雖然在一般政治話語中“三權(quán)分立”仍然是一個資產(chǎn)階級貨色，然而，伴隨著司法改革的深化，司法權(quán)與行政權(quán)以及立法權(quán)之間的差異已經(jīng)得到了法學(xué)界以及法律界的更多的認識和高度的重視。體現(xiàn)這種差異的一個重要方面便是司法權(quán)的行使方式與其他兩權(quán)之間存在著重大的差異。例如，司法權(quán)的行使需要以中立的方式行使。為了實現(xiàn)這種中立，在審前程序和審理過程中，法官必須保持應(yīng)有的消極性，不可過于主動和積極。不僅如此，因為法官要裁判的事務(wù)往往涉及雙方當(dāng)事人之間的利益沖突，司法決策必將有一方敗訴，即便判決本身的公正性毋庸置疑，但敗訴當(dāng)事人的不滿和指責(zé)仍屬無可厚非的正常情形。法官在司法過程中保持必要的消極將有助于減輕司法所承受的這種壓力。

雖然有上述一些觀念上的覺醒，民事訴訟立法也有了相當(dāng)?shù)母倪M，然而過去半個世紀(jì)以來形成的司法行為慣性卻仍不時地表現(xiàn)出來。從官方的意識形態(tài)上說，司法機關(guān)只是完成社會治理的一種工具，它要及時而有力地回應(yīng)中國共產(chǎn)黨的號召，積極主動地完成黨所交付的任務(wù)。人事與財政體制上造成的法院對地方黨政權(quán)力的依附使得司法行為的獨立難以確立。傳統(tǒng)社會主義司法所承擔(dān)的教育功能也會加劇司法權(quán)行使過程中的主動積極地特色。值得注意的是，近年來，另一個因素也加劇了法院沖破應(yīng)有界限的動力，那就是許多地方法院財政的拮據(jù)。一些法院通過為企業(yè)提供法律服務(wù)而獲得經(jīng)濟收益，改善了它們的財政情況。上述種種復(fù)雜的因素讓我們看出在中國確立消極司法觀所面臨著的特殊困難。甚至在最高人民法院的機關(guān)報《人民法院報》上，我們也經(jīng)?？梢钥吹揭恍┍頁P文章，例如稱贊某法院如何服務(wù)于社會的綜合治理工作，稱贊某法院積極投身于“嚴打斗爭”，稱贊某法院熱心為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)服務(wù)，甚至不待起訴，“上門攬案”，凡此種種，不勝枚舉。

從司法與社會之間的關(guān)系著眼，目前我們的法院也確實面臨著司法行為上的兩難：積極主動地參與社會事務(wù)，在各個方面顯示它的存在和力量，一方面可能有利于贏得政治領(lǐng)導(dǎo)層的賞識，從而改善法院在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣化狀況，但另一方面，司法權(quán)的主動行使很有可能造成相反的結(jié)果；張揚威力適足以喪失尊嚴。在行為模式上缺乏獨立品格，過分對政治權(quán)力攀龍附鳳可能加劇了依附感和邊緣化。兩難的另一種選擇是，法院以消極中立的方式行使司法權(quán)，這樣做也可能出現(xiàn)兩種可能的效果，或者司法的尊嚴得以逐漸確立，或者消極中立蛻變?yōu)橄凉铝ⅰ?/p>

法院管理制度

這里的法院管理制度指的是法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)的合理化、法官個人獨立地位的保障以及上下級法院之間關(guān)系的理順等，其中關(guān)鍵的問題是法官個人的獨立。當(dāng)然，實際上，中國的憲法以及法院組織法根本沒有規(guī)定法官個人的獨立，有的只是法院作為一個系統(tǒng)獨立于外部的干預(yù)。法院內(nèi)部的管理制度大致上還是一種行政化色彩很濃的模式。值得欣慰的是，法學(xué)界以及司法界對法官獨立的必要性和重要性已經(jīng)做了相當(dāng)多的論證，與此同時，相關(guān)訴訟立法也正在發(fā)生某些積極的變化。近年來，最高法院又推行了若干朝向這個方向的改革措施，例如在專業(yè)庭的設(shè)置方面，取消了與民庭并立的經(jīng)濟庭；確立審判長選任制度，以便使素質(zhì)較高的一部分法官享有更大的獨立權(quán)；將法官與書記員劃分為兩個不同的序列，等等。但是，某些顯而易見的行政化的體制還沒有觸及到，最突出的便是沿襲已久的審判委員會制度。

審判委員會制度在過去的司法過程中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是，其弊病也越來越明顯地暴露出來。審委會決定案件違反了司法公開的原則，破壞了回避制度的效果，造成了司法效率的低下。更嚴重的是，它導(dǎo)致了對法官的控制與法官素質(zhì)低下之間的惡性循環(huán)。人們看到了法官素質(zhì)不高，因此用審委會對審判結(jié)果加以監(jiān)控，然而監(jiān)控使得法官權(quán)力虛化，內(nèi)心的失落與當(dāng)事人及其律師的鄙視將使他更缺少責(zé)任心和榮譽感，愈發(fā)不思進取，自暴自棄，這樣又導(dǎo)致更嚴厲監(jiān)控的正當(dāng)性。

審委會如此，院庭長批案亦復(fù)如此。需要改變的還包括法官法所規(guī)定的過于繁瑣的法官等級制度。這種將法官分作十二個級別的制度強化的是法官之間的等級差異，不利于法官獨立意識的養(yǎng)成。要在法官中形成追求公正司法的風(fēng)氣，需要確立責(zé)任與榮譽相結(jié)合的機制。當(dāng)責(zé)任與榮譽都無法推諉的時候，法官追求正義的熱情與智慧便會被激活，我們就可能走上一種良性循環(huán)。

結(jié)論

如果我們將中國的法院改革放在一個更長的歷史時