地方國有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及轉(zhuǎn)型發(fā)展

摘要：作為我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心主體，地方國有融資平臺(tái)對于促進(jìn)我國城市化發(fā)展、優(yōu)化地方基礎(chǔ)配套設(shè)施等作用巨大，但在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)之際，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求也從傳統(tǒng)的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長，地方國有融資平臺(tái)公司在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也暴露出越來越多的問題，例如政績觀扭曲、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變得越來越集中、公司治理模式較為傳統(tǒng)、簡單地依賴地方政府部門、等靠要思想較為嚴(yán)重等，無法適應(yīng)新時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。由此，需要對地方國有融資平臺(tái)公司目前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)行深度研究，并提出控制措施，明確未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。關(guān)鍵詞：地方國有融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制；轉(zhuǎn)型發(fā)展引言為進(jìn)一步應(yīng)對國際金融危機(jī)帶來的持續(xù)影響，保障我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，在我國一系列政策的支持之下，各級地方政府部門全面創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并建立了大批量的地方國有融資平臺(tái)公司。這些公司也在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策中，展現(xiàn)出了非常重要的價(jià)值，尤其是在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)以及進(jìn)一步擴(kuò)大地方內(nèi)需上展現(xiàn)出了非常重要的作用。但是結(jié)合實(shí)際，近些年地方國有融資平臺(tái)公司數(shù)量增長，發(fā)展規(guī)模全面擴(kuò)大，同時(shí)也面臨著諸多發(fā)展問題，例如內(nèi)部管理機(jī)制不夠健全、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加劇、財(cái)政壓力不斷加大，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫，需將地方國有融資平臺(tái)公司培育為具有較強(qiáng)造血能力以及較好償債能力的全新市場化經(jīng)濟(jì)實(shí)體［1］。一、平臺(tái)公司成立初衷和發(fā)展現(xiàn)狀（一）平臺(tái)公司發(fā)展歷史階段地方國有融資平臺(tái)公司主要指的是由我國地方政府部門作為發(fā)起人，將融資作為核心建設(shè)的公司，涉及多種類型，包括城市建設(shè)的投資、城建開發(fā)等，其還款來源主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收入、公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用以及財(cái)政資金等為主。我國平臺(tái)公司最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，首家地方政府融資平臺(tái)公司于1993年建設(shè)。該公司利用不同的渠道對外資進(jìn)行籌集，承接了大批量的重要項(xiàng)目，為地方政府的資金壓力帶來了有效緩解。我國平臺(tái)公司的發(fā)展起步階段為1994年到1997年，該階段缺少建設(shè)資金。隨后，在渡過亞洲金融危機(jī)之后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加寬松，進(jìn)入到了穩(wěn)步發(fā)展階段，即1998年到2007年。后續(xù)在美國次貸危機(jī)的重創(chuàng)影響之下，也在寬松政策的刺激之下，進(jìn)入到了快速發(fā)展階段，即2008年到2009年。2010年至今為規(guī)范發(fā)展期。（二）平臺(tái)公司肩負(fù)的使命責(zé)任基于平臺(tái)公司的不同發(fā)展階段以及其歷史背景來分析，平臺(tái)公司建設(shè)的目標(biāo)和初衷便是滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，其籌集的資金運(yùn)用在了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長上?；谄脚_(tái)公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)來分析，平臺(tái)公司主要業(yè)務(wù)活動(dòng)為投融資、房地產(chǎn)工程項(xiàng)目的開發(fā)。依照其項(xiàng)目收益的差異性，可分為非公益性、半公益性和公益性事業(yè)。（三）平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成伴隨著近些年我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的全面加快，各地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度也在不斷加大，地方經(jīng)濟(jì)獲得了全面發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了有效調(diào)整。但是，由于地方財(cái)政資金有限，在公益性項(xiàng)目的建設(shè)上存在大量資金缺口，無法按期納入政府預(yù)算支付中去，致使平臺(tái)公司的建設(shè)資金融資需求規(guī)模日益擴(kuò)大。與此同時(shí)，地方國有融資平臺(tái)公司本身存在著資源和資產(chǎn)上的優(yōu)勢，再加上政府信用背書，銀行機(jī)構(gòu)對這類具有國有背景的公司也提供了大量的支持，導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的有息債務(wù)不斷提高，隱藏較高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［2］。二、地方國有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施（一）縮小債務(wù)規(guī)模，拓寬國有融資平臺(tái)公司融資渠道在地方國有融資平臺(tái)公司的發(fā)展過程中，需要加強(qiáng)對市場化管理機(jī)制的有效運(yùn)用，探索全新的發(fā)展模式，并利用不同渠道來進(jìn)行融資，從根源上改變過度依賴銀行貸款、融資渠道較為單一的不足之處，以保障公司融資行為的市場化、開放化和多樣化。一是需對政府擁有的眾多資產(chǎn)進(jìn)行合理區(qū)分。對于其中未能獲得合理運(yùn)用的資產(chǎn)，可以通過國有融資平臺(tái)公司來進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)對資金的有效籌集。二是實(shí)現(xiàn)國有融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)證券化，優(yōu)化資產(chǎn)的流動(dòng)性，并利用發(fā)債、質(zhì)押、抵押、出售資產(chǎn)等一系列的組合手段，實(shí)現(xiàn)資金的融通。三是積極鼓勵(lì)民間資本、外資等，投資地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并以TOT、BOT等不同融資模式提供有力支持。（二）健全內(nèi)部治理機(jī)制，提升國有融資平臺(tái)公司的投融資效率目前，平臺(tái)公司的主營業(yè)務(wù)為進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、融資，還未構(gòu)建出完善的財(cái)政資金結(jié)算機(jī)制。為保障地方國有融資平臺(tái)公司可以獲得更為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，需與當(dāng)?shù)卣块T聯(lián)合，共同建設(shè)財(cái)政資金結(jié)算機(jī)制。這樣既可以保障平臺(tái)公司營業(yè)收入的穩(wěn)定性，又可以改善其融資能力。并建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警管理機(jī)制，保障項(xiàng)目建設(shè)的有效性。在這一方面，可以全方位優(yōu)化國土規(guī)劃、環(huán)評項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件［3］?；陧?xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)著手，保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)推進(jìn)的合規(guī)性、合法性，避免后期出現(xiàn)項(xiàng)目的停建和拆除問題。在勘察這一階段，需要對施工圖進(jìn)行合理審查，明確各項(xiàng)材料用量的經(jīng)濟(jì)性。招投標(biāo)階段，需要針對工程量清單質(zhì)量進(jìn)行檢查?？偠灾瑖腥谫Y平臺(tái)公司需要強(qiáng)制介入，對投資商的資金實(shí)力進(jìn)行全面考察。除此之外，還需建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)公司投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)指標(biāo)體系，可以從中觀指標(biāo)和微觀指標(biāo)兩個(gè)層面著手。中觀指標(biāo)主要包括財(cái)政狀況和債務(wù)規(guī)模，微觀指標(biāo)主要為償債能力和經(jīng)營狀況，其具體的指標(biāo)評價(jià)體系設(shè)置如表1所示。（三）疏導(dǎo)平臺(tái)公司資金壓力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在國家出臺(tái)各項(xiàng)政策控制地方國有融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也配套頒布了疏導(dǎo)結(jié)合政策，可以面對不同的投資項(xiàng)目展開分級分類管理，以實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效管控和分流。具體來說，可以從以下幾點(diǎn)措施著手：一是對于存量債務(wù)以及還未施工建設(shè)完成的公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目債務(wù)。對于存量債務(wù)，可以允許地方政府部門通過發(fā)行債券的方式，實(shí)現(xiàn)對存量債務(wù)的合理置換。在一段時(shí)間之后，便可以將原有的銀行貸款置換完成，降低平臺(tái)公司的融資成本；針對存量公益類項(xiàng)目債務(wù)，政府部門可以和公司形成良好關(guān)系，并把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入到地方財(cái)政部門的預(yù)算體系中去，實(shí)現(xiàn)和公司的及時(shí)結(jié)算。二是對于棚改類項(xiàng)目、扶貧搬遷類項(xiàng)目債務(wù)，可以以政府購買服務(wù)的方式，將其融入到財(cái)政資金預(yù)算體系中去。近些年，我國各地區(qū)陸續(xù)加速地方棚戶區(qū)的改造以及扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)，這類項(xiàng)目在我國的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)中可以獲得貸款支持。但是其要求為：該類項(xiàng)目必須納入國家或是省級的棚改項(xiàng)目中去。通過政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以把項(xiàng)目納入年度預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了“先預(yù)算，再安排”。工程項(xiàng)目的承接公司可以利用政府購買服務(wù)的方式，將其作為質(zhì)押，向地方金融機(jī)構(gòu)申請貸款，以獲得更多的融資［4］。三、地方國有融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展措施（一）地方政府層面一是全面加速投融資機(jī)制體制的改革工作。在這方面，只有保障公司管理機(jī)制、投融資管理機(jī)制建設(shè)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性，才可以促進(jìn)地方國有融資平臺(tái)公司的高質(zhì)量發(fā)展。公司需要基于我國黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對地方國有融資平臺(tái)公司的合理經(jīng)營，并深入貫徹落實(shí)政企分離管理機(jī)制。對于公司的經(jīng)營管理活動(dòng)，需要通過市場化的管理手段來保障決策制定得科學(xué)合理。二是需要在地方國有公司經(jīng)營管理權(quán)限上放管服，從傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本管理。地方政府需要結(jié)合我國中央部門以及國資委所提出的改革要求，結(jié)合公司的實(shí)際情況，進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資本在授權(quán)經(jīng)營體制上的改革工作。并確定授權(quán)放權(quán)單位，為公司賦予更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，對國有資本進(jìn)行有效管理，從傳統(tǒng)的重點(diǎn)管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)管資本。三是實(shí)現(xiàn)對資源的有機(jī)整合，展現(xiàn)出整體性公司發(fā)展優(yōu)勢。各級地方政府部門需要乘上時(shí)代發(fā)展東風(fēng)，牢牢抓住國家規(guī)范平臺(tái)公司的發(fā)展契機(jī)，將分散于不同平臺(tái)公司的高質(zhì)量資源進(jìn)行進(jìn)一步整合，改善資源的綜合配置效率，展現(xiàn)出資源具有的協(xié)同效應(yīng)，并對公司資源結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，優(yōu)化資源的組合水平。例如，可以實(shí)現(xiàn)商業(yè)性職能和公益性職能的全面分離，并展開分類分級管理，發(fā)展豐富多元的業(yè)務(wù)板塊，提高公司的風(fēng)險(xiǎn)抵抗水平。四是需要結(jié)合項(xiàng)目投資的具體特征，構(gòu)建出科學(xué)有序的投入機(jī)制。對于公益類項(xiàng)目來說，其追求的是社會(huì)效益的最大化，該類項(xiàng)目可以由政府財(cái)政預(yù)算投入；對于經(jīng)營類項(xiàng)目，且可獲得收益來源的，可以利用市場化的運(yùn)作方式，允許社會(huì)資本進(jìn)入到其中，同時(shí)由政府部門行使項(xiàng)目的特許經(jīng)營監(jiān)督權(quán)以及行業(yè)監(jiān)督權(quán)。五是建立健全償債基金管理機(jī)制。地方政府部門需要構(gòu)建出更為科學(xué)完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制，同時(shí)配套建設(shè)償債基金制度，對地方國有平臺(tái)公司帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)控制作用和提前預(yù)警作用。與此同時(shí)，也可以在平臺(tái)公司和地方政府之間構(gòu)建出一道在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范上的防火墻［5］。（二）公司層面一是實(shí)現(xiàn)地方國有融資平臺(tái)公司所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)全面分離，并構(gòu)建出更為前沿、適合公司發(fā)展的經(jīng)營管理制度。平臺(tái)公司需要深入貫徹落實(shí)“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”的基礎(chǔ)要求，對地方國有融資平臺(tái)公司和政府之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰梳理，并強(qiáng)化公司的信用管理，適當(dāng)弱化政府信用管理，走向市場化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展之路。還需構(gòu)建出更為完善的公司管理組織架構(gòu)，突出公司法人的主體地位，嚴(yán)格按照公司發(fā)展制度的基本要求，對其法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，保證治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范性。同時(shí)，在股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)上強(qiáng)化制度的建設(shè)，構(gòu)建出更為科學(xué)、民主的決策管理機(jī)制，并對經(jīng)營者進(jìn)行定期考核。二是梳理架構(gòu)，盤活公司資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)防治，謀求更好的發(fā)展之路。地方國有融資平臺(tái)公司相較于其他公司來說，公司內(nèi)部層級較為復(fù)雜，子公司業(yè)務(wù)較為多樣，職能可能會(huì)出現(xiàn)交叉和重合，因此其機(jī)構(gòu)設(shè)施較為臃腫。而在未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，需要促進(jìn)公司產(chǎn)業(yè)的分類布局，并在公司架構(gòu)上進(jìn)行科學(xué)、合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公司組織架構(gòu)的“瘦身健體”，將公司的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)及時(shí)剝離，并對低效資產(chǎn)和無用資產(chǎn)進(jìn)行盤活處理，將無用資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)防范，進(jìn)而促進(jìn)其走向業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。三是面向市場，突出主業(yè)，提高核心競爭力。走向市場化的發(fā)展之路，參與到市場競爭活動(dòng)中去，是平臺(tái)公司獲得創(chuàng)新發(fā)展及轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。在這一方面，公司需要摒棄傳統(tǒng)的過度依賴政府的等、靠、要思想，而是通過市場化的運(yùn)作思維，形成全新的經(jīng)營管理模式，提高其本身的造血能力，提升競爭力。并結(jié)合公司資產(chǎn)特征，突出公司發(fā)展主業(yè)，在主業(yè)上做大做強(qiáng)，在一系列的探索實(shí)踐活動(dòng)中，尋求一條可持續(xù)發(fā)展之路。四是建立健全渠道豐富多樣的經(jīng)營性融資體系，實(shí)現(xiàn)權(quán)益融資和債務(wù)融資二者之間的深度結(jié)合，以促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型和發(fā)展。除了基礎(chǔ)的銀行信貸融資之外，地方國有融資平臺(tái)公司還需要?jiǎng)?chuàng)新融資渠道。舉例來說，可以發(fā)行公司債券、中期票據(jù)、短期融資券或是產(chǎn)業(yè)投資基金以及IPO等，還可以結(jié)