試論地方旅游機構(gòu)改革的態(tài)勢與趨向

試論地方旅游機構(gòu)改革的態(tài)勢與趨向高舜禮2007-08-20去年開始的國務(wù)院機構(gòu)改革與以往的較大不同在于，一是逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制，二是精簡幅度是建國以來最大的。它對旅游部門有什么影響，各級旅游局應(yīng)如何應(yīng)對，本文試就有關(guān)問題談些思考。

一、旅游部門所處的機構(gòu)改革形勢

回顧1964年國家旅游管理機構(gòu)成立以來的歷史，雖歷經(jīng)多次機構(gòu)改革，機構(gòu)、職能和編制屢有調(diào)整，但都不足以與這次機構(gòu)改革相比。它對旅游部門的影響可能有以下方面：

關(guān)系到部分旅游局的存亡。這次改革限定了各級政府的機構(gòu)設(shè)置總量，如省級機構(gòu)將由現(xiàn)有的53個（含委廳管理機構(gòu)）精簡為40個左右，經(jīng)濟不發(fā)達、人口較少的省區(qū)精簡為30個，直轄市部門由61個左右精簡為45個；市縣級的機構(gòu)也有明顯的減少。此外，還規(guī)定了機構(gòu)設(shè)置的有關(guān)原則，如發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易、財政、執(zhí)法監(jiān)管等屬于加強的部門，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門將基本保持穩(wěn)定。但旅游部門沒有被列入這類范圍。這樣，各級旅游局要想在機構(gòu)改革中保留下來，就只能在本級政府機構(gòu)設(shè)置總量以內(nèi)，同眾多的沒有被列入必設(shè)機構(gòu)的部門進行競爭。近年來，市縣一級新設(shè)立的旅游局很多，對啟動旅游業(yè)發(fā)展、壯大旅游業(yè)地位發(fā)揮了重要作用，但由于機構(gòu)設(shè)置總量的限制，加上旅游產(chǎn)業(yè)的實力還處在積蓄階段，這些地方的旅游局面臨著比較嚴峻的考驗。

關(guān)系到旅游管理職能的較大調(diào)整。目前地方機構(gòu)設(shè)置的基本框架是在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，由于多方面因素的限制，一些深層次矛盾和問題歷經(jīng)多次改革而依舊存在。政企不分、政事不分，導致政府部門管了許多不該管、管不好的事情。管理權(quán)限方面的矛盾，造成了上下級之間、與屬地之間的分割、壁壘和封鎖，形成了形形色色的保護主義，阻礙了公平競爭和市場主體的培育。這些問題在旅游部門也大量存在。按照這次機構(gòu)改革的有關(guān)原則，必須進行政企分開，合理劃分事權(quán)，理順條塊以及行政層次之間的關(guān)系，這就意味著地方旅游機構(gòu)的職能要有比較大的調(diào)整。

關(guān)系到旅游管理職能的充分行使。這次改革按50%的幅度進行精簡，意味著機關(guān)人員約有半數(shù)需要分流。從轉(zhuǎn)換職能的要求看，雖然有些需要轉(zhuǎn)移、下放、削減，但這些變化基本是在行業(yè)管理系統(tǒng)的上下級之間進行，沒有多少職能劃出系統(tǒng)之外。這樣，各級機構(gòu)的編制按統(tǒng)一的幅度精簡，而總體職能并沒有減少多少，這必然將加重行使職能的工作量。對于具體一級部門來說，一部分職能轉(zhuǎn)換了，另一部分職能同時就要強化，強化過程也就是一個需要深入開拓的過程，在工作量上與增加新職能沒有大的差別。因此，如果改革以后的公務(wù)員隊伍不是政治業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的，不能較好地適應(yīng)職能轉(zhuǎn)換的要求，不能大幅度地提高工作效率，就自然會削弱某一管理層次或環(huán)節(jié)，對整個旅游管理體系也是較大的影響。

影響到部分旅游局的經(jīng)費來源。政企分開，是這次機構(gòu)改革的重要目標。國家旅游局已實現(xiàn)了與直屬企業(yè)的徹底脫鉤，省級旅游局的政企分開將與機構(gòu)改革同步進行。眾所周知，由于各地旅游局的編制性質(zhì)不同等原因，經(jīng)費來源渠道也不一樣，有的是全額行政撥款，有的是撥一半、自籌一半，有的是完全自籌。自籌部分主要來自旅游局的直屬企業(yè)，包括行政事業(yè)經(jīng)費和宣傳促銷經(jīng)費。因此，旅游局與直屬企業(yè)脫鉤以后的經(jīng)費來源將成為一個必須考慮的問題。難度在于，政府雖可以另辟一個經(jīng)費渠道，但是否不低于現(xiàn)有總量，是否有一個與旅游業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)的增長機制。

影響到一些省市加強旅游機構(gòu)的計劃。近年來，旅游業(yè)發(fā)展的強勁勢頭，普遍提高了各地對旅游業(yè)的認識水平。在工作實踐中，不少省市旅游機構(gòu)不能適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需要的狀況，表現(xiàn)得越來越明顯。一些省市的領(lǐng)導明確提出，下次機構(gòu)改革要加強旅游機構(gòu)，要把事業(yè)局改為行政局，增加編制數(shù)量，有的甚至提出要使旅游局進入政府序列。但在目前這種機構(gòu)改革的勢頭下，無疑增加了將這一希望化為現(xiàn)實的難度。

二、旅游部門擁有的一些有利因素

在這次機構(gòu)改革的指導性原則中，旅游部門雖然沒有被列為加強之列，但與其他部門相比，仍有一些比較優(yōu)勢，使這次機構(gòu)改革的整體環(huán)境趨于有利。

旅游局不屬于明令取消的范圍。旅游部門雖然沒有被明確予以加強，但也沒有象工業(yè)、商業(yè)、物資管理等部門，明確不予保留或并入經(jīng)貿(mào)委；也沒有象水產(chǎn)、畜牧、農(nóng)墾、農(nóng)機等部門，明確改為經(jīng)濟服務(wù)實體，其政府職能并入政府部門。這就為全國旅游機構(gòu)的相對穩(wěn)定，提供了宏觀上可爭取的空間。這是一條方向性的大原則，也是最有利的客觀條件之一。

各級政府對旅游業(yè)空前重視。影響機構(gòu)設(shè)置的主要因素在于行業(yè)特點、發(fā)展狀況和領(lǐng)導認識。在這些方面，近年來旅游業(yè)取得了較大進步。在絕大多數(shù)省份將旅游業(yè)定位于支柱產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)以后，去年中央經(jīng)濟工作會議把旅游業(yè)確定為國民經(jīng)濟的新的增長點，從而在全國掀起了新一輪空前的重視旅游業(yè)熱潮。各省市領(lǐng)導表示積極貫徹中央的這一決策，國務(wù)院有關(guān)部委加強了促進新增長點發(fā)展的政策研究力度，經(jīng)濟專家和新聞界為旅游業(yè)發(fā)展搖旗吶喊，營造了更加利于發(fā)展的社會輿論氛圍。這種令人鼓舞的大好局面，是以往歷次機構(gòu)改革時所沒有的。

國家旅游局的機構(gòu)改革具有較好的示范作用。向上看齊、上下對口，是每次機構(gòu)改革的定勢。不論什么行業(yè)，其國家級機構(gòu)的設(shè)置，對整個行業(yè)的各級機構(gòu)設(shè)置都產(chǎn)生著不小的影響。在此方面，國家旅游局機構(gòu)的改革起到了較好的示范作用，不但機構(gòu)規(guī)格沒有削弱，管理職能還有所強化，編制精簡幅度低于平均水平，這說明旅游業(yè)在國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的大盤子中是受到重視的。

“創(chuàng)優(yōu)”工作的開展增加了有利因素。開展數(shù)年的創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市工作，不僅使城市領(lǐng)導對旅游業(yè)的認識空前提高，使旅游業(yè)的影響空前壯大，也使各級旅游部門的作用得到了充分發(fā)揮和體現(xiàn)。在爭取“創(chuàng)優(yōu)”的城市，旅游局的地位有了前所未有的提高。目前，已經(jīng)產(chǎn)生的首批54個優(yōu)秀旅游城市和正在創(chuàng)建的120多個旅游城市，已占旅游業(yè)發(fā)達和比較發(fā)達城市的半數(shù)以上，這是地方旅游機構(gòu)改革的一個有利因素。

較高的市場化程度有利于旅游部門轉(zhuǎn)變職能。旅游業(yè)是市場化程度較高的行業(yè)，幾乎從未享受到某些特殊的保護性政策。各級旅游部門較早地面向了市場，計劃經(jīng)濟的管理權(quán)限也已基本不存在，行業(yè)管理主要憑借經(jīng)濟的、行政的和法律的手段。除少數(shù)直屬企業(yè)多少可吃些“偏飯”外，廣大旅游企業(yè)一直在市場經(jīng)濟的海洋中搏擊。因此，旅游部門轉(zhuǎn)換職能的任務(wù)不是很重，即使減少一些職能、下放一些管理權(quán)限，也不致在行業(yè)管理方面產(chǎn)生大的漏洞。

新的旅游發(fā)展思路利于應(yīng)對各種改革局面。近年來，國家旅游局提出的“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場”的發(fā)展新思路，為旅游業(yè)展現(xiàn)了更加廣闊的發(fā)展前景。有的行業(yè)主動融入了旅游業(yè)發(fā)展中，有的地方選擇了旅游業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展的龍頭或先導，也有個別部門感到了旅游業(yè)對其行業(yè)邊界的進逼。各級旅游部門只要以這個思路為指導，無論旅游機構(gòu)是單列還是合并，都無礙于旅游業(yè)的發(fā)展。相反，如果機構(gòu)合并工作搞得好，甚至還更有利于旅游業(yè)的發(fā)展。

三、機構(gòu)改革對旅游部門的影響

綜合權(quán)衡各種因素對旅游機構(gòu)改革的影響，我們預計，雖然不排除局部地區(qū)旅游機構(gòu)將受到較大沖擊，但從整個行業(yè)的情況分析，仍可對各級旅游機構(gòu)改革持較為樂觀的態(tài)度。

旅游機構(gòu)設(shè)置的格局基本穩(wěn)定。即中央一級的國家旅游局，繼續(xù)保持了國務(wù)院直屬機構(gòu)的地位，奠定了在全行業(yè)的龍頭形象；省一級和主要旅游城市，旅游局單設(shè)的格局將基本保持穩(wěn)定，在全國旅游機構(gòu)的設(shè)置架構(gòu)中發(fā)揮骨干作用；市縣級受機構(gòu)設(shè)置總量的限制，在旅游業(yè)尚不十分發(fā)展的地方，將有比較多的旅游局被合并，但對旅游管理的基礎(chǔ)作用不會產(chǎn)生動搖。

旅游管理職能的配置將更趨科學合理。各級旅游機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換，有利于形成更加科學合理的旅游管理體制。在去年的機構(gòu)改革中，國家旅游局的職能已有所加強，所取消的是市場經(jīng)濟條件下已經(jīng)名存實亡的對旅游外匯、旅游計劃、旅游價格的管理職能，被移交到事業(yè)單位承擔的是實施旅游行業(yè)技術(shù)等級考核、行業(yè)資格考試和等級考試的職能，同時，增加了擬定各類旅游景區(qū)景點、度假區(qū)、特種旅游項目等的設(shè)施標準和服務(wù)標準并組織實施的職能，明確了組織開展創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市的職能。省級和重點旅游城市旅游局的職能將有所調(diào)整，目標是更加有利于發(fā)揮在區(qū)域發(fā)展中的組織、協(xié)調(diào)功能。要與直屬企業(yè)脫鉤，實現(xiàn)政企分開；部分職能下放或轉(zhuǎn)交事業(yè)單位；適當增加或明確近年來爭取的新職能。市縣級旅游局的職能將有所加強，逐步成為旅游市場管理的主力。這樣，便可形成分工明確、各有側(cè)重、關(guān)系理順，上下協(xié)調(diào)的旅游管理體制。

旅游編制的精簡將低于平均水平。主要原因在于，一方面各地政府對旅游業(yè)十分重視，據(jù)來自不同渠道的消息，已有一些地區(qū)明確表示旅游局屬于此次機構(gòu)改革應(yīng)予加強的部門；另一方面各級旅游局的現(xiàn)有編制已經(jīng)比較少，遠遠低于一些大委老局的水平，這也從客觀上決定了對旅游編制的精簡不能一刀切。

旅游機構(gòu)的合并孕育著新的發(fā)展機遇。在這次機構(gòu)改革中，一些旅游機構(gòu)尤其是市縣級旅游局不可避免地要與其他部門合并，辯證地、發(fā)展地看待這個問題，雖然帶來了一些新問題，但也可能孕育了新的發(fā)展機遇。從一些地方合并設(shè)立的現(xiàn)有旅游機構(gòu)看，一般都是與園林、風景、林業(yè)、文化、文物、外事等部門合署辦公，其中不乏運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的實例。主要原因是，旅游部門的強項是開放的工作思路和比較切合市場經(jīng)濟規(guī)律的管理手段，弱項是缺乏一個發(fā)展的地盤，它與其它機構(gòu)的合并恰好解決了這個問題，找到了一個發(fā)展的依托，實現(xiàn)了與相關(guān)部門的優(yōu)勢互補，不僅拓展了旅游業(yè)發(fā)展的根基，而且減少了與相關(guān)部門的工作磨擦。從這一角度來說，基層旅游機構(gòu)的合并不一定就有負面影響。

四、旅游部門應(yīng)取的機構(gòu)改革思路

旅游部門的機構(gòu)改革，還應(yīng)注意從行業(yè)特點出發(fā)，明確一些基本的工作思路，將機構(gòu)改革的一般原則更好地貫徹在旅游部門中。評判一個地方旅游機構(gòu)改革的情況，主要應(yīng)看三方面：一是編制精簡情況；二是職能的理順情況，即在職能調(diào)整以后，是否達到了建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，解決了現(xiàn)行旅游體制中的突出問題；三是精簡以后的公務(wù)員隊伍是否達到了建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍的要求，是否實現(xiàn)了對政府職能的最佳人力資源配置。三者之中，由于編制精簡幅度大致已定，機關(guān)人員定崗和分流在“三定”之后，因此，管理職能的調(diào)整最有文章可做，應(yīng)該成為旅游部門機構(gòu)改革工作的重點。研究這一問題，主要應(yīng)從以下方面著眼：

要立足發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，理順行業(yè)內(nèi)部的職能。旅游業(yè)經(jīng)過改革開放20年來的發(fā)展，已經(jīng)成為一個家大業(yè)大的產(chǎn)業(yè)。在這種形勢下進行機構(gòu)改革，大幅度精簡編制，還要保證旅游業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展，最重要的是理順上下級機構(gòu)之間的職能。即根據(jù)管理能力與管理幅度相一致的原則，要自上而下地下放權(quán)力，下放上級部門包攬的下級部門的份內(nèi)職責；要解決上下級機構(gòu)的職能雷同、分工不明確的問題；要把一些“管不好”而又包攬在手的社會事務(wù)，交給社會中介組織或事業(yè)單位。各地只有立足全行業(yè)發(fā)展的大局，把一地的機構(gòu)設(shè)置納入這個大局來考慮，強調(diào)合理分工，互有側(cè)重，協(xié)調(diào)運作，才能達到旅游機構(gòu)設(shè)置全國一盤棋、綱舉目張的目標，避免不必要的浪費。

要立足發(fā)展大旅游，努力搞好政企分開。今天的旅游業(yè)已不再是旅游部門獨有和旅游系統(tǒng)所有的旅游業(yè)，而是一個社會各方面廣為參與、全方位開放的大旅游，各級旅游局的任務(wù)是指導和促進發(fā)展大旅游。因此，有些學者認為，現(xiàn)在一些擁有直屬企業(yè)的省市旅游局所實施的行業(yè)管理，并不是嚴格意義上的“公共管理”，而是具有一定的“隸屬行政管理”的特點。它們一身兼具社會經(jīng)濟管理和國有資產(chǎn)管理的角色，或多或少地影響了作為一個公共管理者的職責。這種情況在專業(yè)經(jīng)濟管理部門比較普遍。這是與市場經(jīng)濟的公平原則相違背的。近兩年來，受市場經(jīng)濟大潮的推動，一些地方政府已把旅游局的直屬企業(yè)組建為集團，然后與旅游局相分離。從這個趨勢看，這次機構(gòu)改革要求同步進行政企分開，只是順應(yīng)這個時勢而已。各地的實踐一再證明，旅游部門只有真正實現(xiàn)了政企分開，才可能把全部精力用于抓全行業(yè)，才可能發(fā)展好大旅游。

要立足培育大市場，強化市縣旅游管理職能。旅游市場的培育發(fā)展現(xiàn)已遠遠突破了中心旅游城市的范圍，而走向了更加廣闊的發(fā)展空間，中小城鎮(zhèn)、大城市郊區(qū)、甚至窮鄉(xiāng)僻壤都在發(fā)展旅游業(yè)，旅游業(yè)發(fā)展的觸角在很快地蔓延，旅游市場的空間在迅速擴展，通過市場配置資源的作用充分顯現(xiàn)。這些都要求旅游管理體制必須適應(yīng)旅游市場變化了的要求，旅游管理的重心要貼近市場，旅游管理的權(quán)限要適當?shù)叵路?。這一點在省級和大城市都比較突出，省級主要應(yīng)是下放管理職能，貫徹屬地管理原則，強化指導和監(jiān)督；市縣級主要是提高管理能力，直接面對市場管理和組織開展具體工作。

五、旅游機構(gòu)改革的操作問題

以往歷次機構(gòu)改革的實踐說明，旅游業(yè)發(fā)展情況類似的地區(qū)往往機構(gòu)設(shè)置差距較大。旅游部門工作主動、努力爭取是一種狀況，工作被動、觀望等待則是另一種結(jié)局。因此，在機構(gòu)改革方案的編制過程中，各級旅游局應(yīng)樹立既尊重客觀現(xiàn)實而又有所作為的思想，積極主動地開展工作。

1.確定目標，理清思路。各地情況雖千差萬別，但從當?shù)卣畽C構(gòu)改革的總盤子中、旅游業(yè)在當?shù)貒窠?jīng)濟中的地位等方面，還是可以做到事先心中有數(shù)。旅游局還能否保留，能否進入政府序列，編制是什么性質(zhì)的，編制可精簡多少，哪些職能要下放，一般情況可改革到什么程度，經(jīng)過努力爭取可達到什么目標，都應(yīng)有一個比較客觀的估計。在此基礎(chǔ)上，確定一個比較切實的努力目標，研究一套清晰的工作思路。

2.預作調(diào)研，充分準備。要使編制部門和政府領(lǐng)導聽取旅游部門的意見和想法，不是憑空而論、泛泛要求，而應(yīng)有理有據(jù)、論證充分。這就需要有一個工作班子，專門負責調(diào)研和論證。要通過大量艱苦的工作，拿出令人信服的依據(jù)，提出客觀充分的理由，為向有關(guān)部門和領(lǐng)導反映意見打好基礎(chǔ)。

3.把握大局，早作去留。在研究制定“三定”方案時，按照輕重緩急的原則，應(yīng)率先搞清楚哪些職能需要精簡、