第三章-建設(shè)用地制度與政策

房地產(chǎn)法律制度與政策

第三章建設(shè)用地制度與政策第一節(jié)我國(guó)現(xiàn)行土地制度與政策土地制度是一切社會(huì)形態(tài)中最重要、最基本的制度，它對(duì)一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期的上層建筑起著決定性的作用。土地政策是土地制度得以實(shí)行的措施體系或行為準(zhǔn)則。因此，土地制度是土地政策的基礎(chǔ)，土地政策又是土地制度的具體體現(xiàn)。一、土地制度（一）土地制度的含義及其基本特征土地制度是指在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下土地關(guān)系的總稱，是一個(gè)國(guó)家人地關(guān)系的法定結(jié)合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地管理制度。土地所有制是指人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)條件下?lián)碛型恋氐慕?jīng)濟(jì)形式。它是整個(gè)土地制度的核心，是土地關(guān)系的基礎(chǔ)。土地使用制度是對(duì)土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度的另一個(gè)重要組成部分。土地使用權(quán)是依法對(duì)一定土地進(jìn)行利用、管理并取得收益的權(quán)利，是土地使用制度的法律體現(xiàn)形式。在整個(gè)土地制度中，土地所有制決定著土地使用制。每一個(gè)社會(huì)形態(tài)都存在著與土地所有制相適應(yīng)的土地使用制及其具體形式。就土地所有權(quán)與使用權(quán)兩者之間的關(guān)系而言，土地使用制可大致分為土地所有權(quán)與使用權(quán)相結(jié)合和土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離兩大類。在土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離條件下的土地使用制可分為有償使用和無(wú)償劃撥使用兩類。土地管理制度，是國(guó)家對(duì)全國(guó)（或某一區(qū)域）的土地，在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控的制度、機(jī)制和手段的綜合。它由中央和各級(jí)地方政府實(shí)施。（二）我國(guó)現(xiàn)行的土地制度

我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制為社會(huì)主義土地公有制，它分為社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制。土地的社會(huì)主義全民所有制，具體采取的是社會(huì)主義國(guó)家所有制的形式，由社會(huì)主義國(guó)家代表全體勞動(dòng)人民占有屬于全民的土地，行使占有、使用、收益和處分等權(quán)利。土地的社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制，具體采取的是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)組織所有制的形式，由各個(gè)社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)組織代表各該集體經(jīng)濟(jì)組織的全體勞動(dòng)人民占有屬于該集體的土地，行使占有、使用、收益和處分等的權(quán)利。現(xiàn)行城市土地使用制是在不改變土地所有權(quán)歸國(guó)家所有的情況下，國(guó)家可采用拍賣、招標(biāo)或協(xié)議的方式將土地使用權(quán)有償、有限期地出讓給土地使用者；土地使用者在使用年限內(nèi)可以將土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)；土地使用權(quán)期滿，土地連同地上的建筑物由政府無(wú)償收回；需要繼續(xù)使用的，可以申請(qǐng)續(xù)期，申請(qǐng)批準(zhǔn)后，期限可以延長(zhǎng)，同時(shí)按當(dāng)時(shí)市場(chǎng)行情補(bǔ)交出讓金；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地使用制是在土地所有權(quán)歸集體的條件下，把土地使用權(quán)承包給農(nóng)戶，以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，除向集體上交提留和向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅以外，其余全部收人歸農(nóng)戶個(gè)人，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。二、土地政策（一）土地政策的含義政策是指一個(gè)行政組織為完成某項(xiàng)任務(wù)而制定的具體目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案、辦法等各種決策。土地政策可以理解為國(guó)家為了維護(hù)土地制度，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，合理組織土地利用而制定的一系列措施體系或行為準(zhǔn)則。國(guó)家或政黨、政府在土地政策中發(fā)揮著重要的作用。（1）從國(guó)家層次來(lái)看，由于土地乃是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，所有國(guó)家都將土地政策作為治國(guó)安邦的重要政策。例如，我國(guó)封建王朝為維護(hù)土地所有制制定了所有關(guān)于土地分配、買賣、租賃、興修水利、墾殖荒地、征收賦稅的政策。因此，土地政策不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，還要政治意義。例如，民國(guó)時(shí)期，由于國(guó)民黨土地政策的失敗，不僅使國(guó)統(tǒng)區(qū)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)加深，而且最終也導(dǎo)致了1949年的新中國(guó)成立；（2）土地是國(guó)民衣食住行生活所必需，土地政策為各種政策中最重要者，同時(shí)亦為各項(xiàng)建設(shè)中必須的依據(jù)。這就使得土地政策更要體現(xiàn)公共政策的性質(zhì)，從而作為公共利益的重要代表或體現(xiàn)，國(guó)家、政黨或政府要在其中發(fā)揮更為重要的作用。（二）土地政策的特性土地政策本身是一個(gè)大的系統(tǒng)，對(duì)土地政策系統(tǒng)進(jìn)行分類，明確這些政策類型間的相互關(guān)系，在理論和實(shí)踐上均具有極其重要的意義。然而土地政策分類是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，按不同標(biāo)準(zhǔn)有不同分類，例如：從土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的全過(guò)程看，有土地開發(fā)政策、土地利用政策、土地整治政策、土地保護(hù)政策；從經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)來(lái)看，有土地投資政策、土地市場(chǎng)政策、土地經(jīng)營(yíng)政策、土地收益分配政策等；從地域來(lái)看，有國(guó)外、國(guó)內(nèi)土地政策，城鄉(xiāng)土地政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和落后地區(qū)土地政策；按用地類型分，有耕地政策、基本農(nóng)田保護(hù)政策、園地政策、林地政策、牧草地政策、交通用地政策、工礦及居民點(diǎn)用地政策、生態(tài)用地政策、未利用地政策；從土地利用之目的看，有土地經(jīng)濟(jì)政策、土地生態(tài)政策、土地社會(huì)政策；從影響范圍看，有宏觀、中觀、微觀土地政策之分；按歷史時(shí)期劃分，有古代土地政策、近現(xiàn)代土地政策、當(dāng)代土地政策；按不同時(shí)期所需要解決的特殊問(wèn)題分，有土地宏觀調(diào)控政策、地價(jià)穩(wěn)定政策、地域土地開發(fā)政策（例如服務(wù)西部大開發(fā)的土地政策、服務(wù)東北振興的土地政策、服務(wù)中部崛起的土地政策等）、外資企業(yè)土地政策等；按產(chǎn)權(quán)來(lái)分，有土地所有政策、土地使用政策等。土地政策的特性具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．多元性。土地政策主張的，不僅是國(guó)家、政黨、政府的政策主張，也是社會(huì)團(tuán)體乃至個(gè)人的政策主張，是多元主體土地權(quán)益主張的綜合體現(xiàn)。2．區(qū)域性。制定政策必須因“地”制宜，土地政策也是這樣。因?yàn)橥恋厥遣粍?dòng)產(chǎn)，它固定于某個(gè)地域或地段，不可移動(dòng)，因而地域性很強(qiáng)，它與周圍環(huán)境關(guān)系（經(jīng)濟(jì)、政策、社會(huì)及自然條件等綜合系統(tǒng)）極為密切，不同地區(qū)土地政策環(huán)境懸殊甚大，具體到某一地塊，影響其個(gè)性的因素更繁多，有風(fēng)俗習(xí)慣、氣象條件、地質(zhì)狀況、交通設(shè)施、市容與環(huán)境、商業(yè)設(shè)置、災(zāi)害情況、污水處理、郵電通訊、給水排水、電力設(shè)備、學(xué)校、醫(yī)院、公共設(shè)施、公園等眾多物質(zhì)設(shè)施和自然條件，還有社會(huì)治安、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、人口狀況等社會(huì)因素，從而構(gòu)成了極為復(fù)雜的土地政策環(huán)境，土地政策之制訂決不能忽視這些因素，否則土地開發(fā)則難以有效地進(jìn)行。3．針對(duì)性。土地政策是人們主觀意志的表現(xiàn)，是對(duì)土地管理客觀實(shí)踐的反映，即是為解決土地管理中的實(shí)際問(wèn)題而制定的。因此，具有明顯的目的性和針對(duì)性。如我國(guó)實(shí)施土地增值稅，是為了規(guī)范土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序，合理調(diào)整土地增值收益，維護(hù)國(guó)家權(quán)益；實(shí)施《基本農(nóng)田保護(hù)條例》是為了對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等等。4．操作性。土地政策是調(diào)整土地占有關(guān)系、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、規(guī)范人們土地處置行為的準(zhǔn)則。開發(fā)、利用、保護(hù)、整治土地的實(shí)踐總是在土地政策的指導(dǎo)、規(guī)范下進(jìn)行。因此，土地政策要便于執(zhí)行，便于監(jiān)督檢查，并明確土地政策執(zhí)行中的量度關(guān)系，即什么應(yīng)該做，怎么做，不該干什么，都要具體、明確，力戒籠統(tǒng)、含糊、空泛，使人有多種理解，無(wú)所適從。（三）土地政策制定的原則1．系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則所謂系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則，就是制定土地政策必須把土地政策看作是一個(gè)互相聯(lián)系、互相依賴、互相制約的有機(jī)整體，把土地政策的制定過(guò)程作為一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，在縱向上使各層次的土地政策上下一致，在橫向上使各方面的土地政策相互協(xié)調(diào)。系統(tǒng)原則是制定土地政策的重要原則。只有堅(jiān)持系統(tǒng)原則，才能做到從整體上思考和解決問(wèn)題，發(fā)揮土地政策的整體效應(yīng)。土地政策的目標(biāo)是多元的，目標(biāo)與目標(biāo)之間、目標(biāo)與手段之間有相互促進(jìn)的一面，又有相互矛盾的一面。所以應(yīng)確定目標(biāo)的輕重緩急，避免相互矛盾的目標(biāo)與手段，以達(dá)到土地政策總體效益的優(yōu)化。堅(jiān)持制定土地政策的系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則，首先，要注意土地政策的整體配合。構(gòu)成土地政策整體的各個(gè)層次和各個(gè)方面不是雜亂地堆積在一起，而是依據(jù)一定的規(guī)律相互聯(lián)系、相互作用的。因此，制定土地政策時(shí)一定要考慮到該土地政策在土地政策體系中合乎規(guī)律地起作用，以發(fā)揮土地政策的整體效應(yīng)。其次，土地政策在縱向上一定要上下一致，要使總政策、基本政策和具體政策，或宏觀政策、中觀政策和微觀政策形成一個(gè)上下一致的整體，從而使土地政策得到具體落實(shí)。再次，土地政策在橫向上一定要協(xié)調(diào)一致，要保持土地政策之間以及土地政策、經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、文化政策和社會(huì)政策等協(xié)調(diào)配套，避免顧此失彼，以促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步。2．連續(xù)性原則所謂連續(xù)性原則，就是制定土地政策必須注意土地政策發(fā)展過(guò)程的繼承性和銜接性，使土地政策具有穩(wěn)定性，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。土地既是重要的生產(chǎn)資料，也是人類生活不可缺少的棲息地，土地政策直接影響生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響著千家萬(wàn)戶居住的變遷。穩(wěn)定的土地政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。保持制定土地政策的穩(wěn)定性，首先要研究土地政策的歷史和現(xiàn)狀，理解土地政策發(fā)展的過(guò)程，保持土地政策合理內(nèi)容的繼承性。土地政策有了連續(xù)性，才便于人們掌握和執(zhí)行。其次，要使土地政策具有相對(duì)穩(wěn)定性。保持土地政策的相對(duì)穩(wěn)定性，才能給人們一種政局穩(wěn)定感和有序感，才能使社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，要把土地政策的連續(xù)性同土地政策的變動(dòng)性統(tǒng)一起來(lái)。土地政策的變動(dòng)性指土地政策會(huì)隨著環(huán)境條件的變化而有所改變。土地政策的變動(dòng)性與土地政策的連續(xù)性是統(tǒng)一的，土地政策的變動(dòng)性中貫穿和體現(xiàn)著連續(xù)性，土地政策雖然在具體內(nèi)容上形成不斷變化，但是土地政策的指導(dǎo)思想、宗旨和本質(zhì)是穩(wěn)定的。3．可行性原則可行性原則，是指在制定土地政策時(shí)，土地政策的目標(biāo)確定與手段選擇要與現(xiàn)實(shí)條件相適應(yīng)，使政策符合土地系統(tǒng)自身運(yùn)動(dòng)的規(guī)律性，易于落實(shí)，便于執(zhí)行，以順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。它包括經(jīng)濟(jì)上、政治上、技術(shù)上、行政上、習(xí)慣上、文化上、法律上等諸方面的可行性。土地政策只有具備了可行性，才能確立政策的權(quán)威性，樹立政策的信譽(yù)，增強(qiáng)人們的政策意識(shí)，調(diào)動(dòng)執(zhí)行政策的積極性。堅(jiān)持土地政策的可行性，首先要符合廣大人民的利益要求，即要使所制定的土地政策代表人民的利益，反映人民群眾的呼聲和要求，得到人民群眾的擁護(hù)。這樣，人民群眾才能理解和認(rèn)可土地政策，并堅(jiān)定地執(zhí)行土地政策。其次，要注重可行性分析論證工作。一方面不要把可行性分析排除在土地政策制定程序之外，這是制定土地政策一個(gè)必不可少的工作。另一方面不能顛倒可行性分析與方案擇優(yōu)的先后順序。對(duì)任何一項(xiàng)土地政策都必須是先有論證分析，再有方案擇優(yōu)。再次，土地政策目標(biāo)必須恰當(dāng)明確，土地政策措施必須切實(shí)具體，使人們易于理解記憶，便于掌握，利于貫徹執(zhí)行。4．試驗(yàn)原則把土地政策方案放在精心選擇的典型單位或地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，在實(shí)踐中驗(yàn)證政策是否正確，是否具有可行性。一項(xiàng)正確的土地政策方案的產(chǎn)生和確立，往往需要反復(fù)認(rèn)識(shí)多次才能完成。首先，土地政策方案經(jīng)過(guò)實(shí)踐的驗(yàn)證，才能證明是否正確。因此，土地政策試驗(yàn)原則，是保證其正確性、防止政策失誤的重要途徑。其次，用試驗(yàn)檢驗(yàn)土地政策是否正確是科學(xué)決策的必經(jīng)程序。只有經(jīng)過(guò)政策試驗(yàn)作為科學(xué)試驗(yàn)這一重要程序，才能判明土地政策方案是否正確。否則就談不上科學(xué)決策。再次，“一切經(jīng)過(guò)試驗(yàn)”是落實(shí)土地政策的重要途徑。一項(xiàng)土地政策從產(chǎn)生到落實(shí)，必須經(jīng)過(guò)由個(gè)別到一般，又由一般到個(gè)別的全過(guò)程。黨和國(guó)家的土地政策是面向全國(guó)的政策，比較概括和原則，不可能完全符合各個(gè)地方、各個(gè)系統(tǒng)的千差萬(wàn)別的實(shí)際。因此，在落實(shí)土地政策的過(guò)程中，既要注意共性、全局性的問(wèn)題，又要注意各單位、各系統(tǒng)的特點(diǎn)和差異，并把二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這個(gè)“結(jié)合”的過(guò)程是很復(fù)雜的，因此，要進(jìn)行典型實(shí)驗(yàn)，突破一點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)全面。5．效率與公平并重原則自從我國(guó)土地使用制度改革以來(lái)，人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入。土地不僅是重要的資源，更是可以增值保值的資產(chǎn)。一直以來(lái)我們以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但在現(xiàn)實(shí)情況中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變形為以GDP為中心甚至以項(xiàng)目為中心；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的國(guó)家價(jià)值觀在某些方面變形為市場(chǎng)規(guī)則至上，以至于幾乎一切都具有可以量化的交換價(jià)值，都可以用來(lái)交換。由此，國(guó)家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)——“效率優(yōu)先、兼顧公平”，在實(shí)踐中變形為任何情況下效率都必須無(wú)條件地優(yōu)先。因此，在很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我們?cè)谥贫ㄍ恋卣叩臅r(shí)候，只考慮經(jīng)濟(jì)效率，而忽視兼顧公平。特別是地方政府在執(zhí)行上級(jí)土地政策或在自己權(quán)限范圍內(nèi)制定有關(guān)土地政策時(shí)，不惜以土地?fù)Q資金，致使大量的優(yōu)質(zhì)耕地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，忽視了公共利益，激化了社會(huì)矛盾。第二節(jié)國(guó)有建設(shè)用地一、建設(shè)用地的概念與分類建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。建設(shè)用地利用的結(jié)果，基本上是以非生態(tài)附著物的形式。農(nóng)業(yè)用地則主要是依賴于土地的肥力。建設(shè)用地的分類1．按附著物的性質(zhì)分類，可分為：（1）建筑物用地。建筑物是指人們?cè)趦?nèi)進(jìn)行生產(chǎn)、生活或其他活動(dòng)的房屋或場(chǎng)所。（2）構(gòu)筑物用地。構(gòu)筑物是指人們一般不直接在內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)、生活或其他活動(dòng)的建筑物。建筑物和構(gòu)筑物又統(tǒng)稱建筑。2．按建設(shè)用地的利用方式分類，可分為：（1）商服用地。（2）工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地。（3）公用設(shè)施用地。（4）公共建筑用地。（5）住宅用地。（6）交通設(shè)施用地。（7）水利設(shè)施用地。（8）其他建設(shè)用地。3．按土地所有權(quán)分類，可分為：（1）國(guó)有建設(shè)用地。指屬于國(guó)家所有即全民所有的用于建造建筑物構(gòu)筑物的土地，包括城市市區(qū)的土地、鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)、港口等國(guó)家所有的建設(shè)用地。（2）集體所有建設(shè)用地。包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)村辦企業(yè)使用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地。4．按建設(shè)用地的用途分類，可分為：（1）非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，指一切非農(nóng)業(yè)用途的建設(shè)用地，主要包括以下三類：①城鎮(zhèn)、工礦、村莊用地；②交通用地；③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村作坊、機(jī)械化養(yǎng)殖場(chǎng)、采礦區(qū)、廢石場(chǎng)、垃圾堆場(chǎng)等。（2）農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要或規(guī)定用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套工程的用地，如作物的暖房、育秧室、農(nóng)用水泵、農(nóng)用道路等建設(shè)所需使用的土地。5．按建設(shè)用地的規(guī)模分類，可分為：（1）大型項(xiàng)目建設(shè)用地，—根據(jù)規(guī)定的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)投資確認(rèn)為大型項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)所需要使用的土地。（2）中型項(xiàng)目建設(shè)用地，—根據(jù)規(guī)定的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)投資確認(rèn)為中型項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)所需要使用的土地。（3）小型項(xiàng)目建設(shè)用地，—根據(jù)規(guī)定的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)投資確認(rèn)為小型項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)所需要使用的土地。6．按建設(shè)用地的狀況分類，可分為：（1）新增建設(shè)用地，指新近某一時(shí)點(diǎn)以后由其他非建設(shè)用地轉(zhuǎn)變而來(lái)的建設(shè)用地；（2）存量建設(shè)用地，指新近某一時(shí)點(diǎn)以前已有的建設(shè)用地。這兩類建設(shè)用地在進(jìn)入市場(chǎng)交易過(guò)程中，有不同的方式和審批要求。7．按建設(shè)用地的使用期限分類，可分為：（1）永久性建設(shè)用地，是指建設(shè)用地一經(jīng)使用后就不再恢復(fù)原來(lái)狀態(tài)的土地；（2）臨時(shí)建設(shè)用地，是指在實(shí)施過(guò)程中，需要臨時(shí)性使用的土地。二、建設(shè)用地管理的原則內(nèi)容（一）建設(shè)用地管理的含義建設(shè)用地管理是土地利用管理的重要內(nèi)容，它是指國(guó)家調(diào)整建設(shè)用地關(guān)系，合理組織建設(shè)用地利用而采取的行政、法律、經(jīng)濟(jì)和工程的綜合性措施。所謂調(diào)整建設(shè)用地關(guān)系是指建設(shè)用地權(quán)屬的確立與變更，以及理順和協(xié)調(diào)在解決建設(shè)用地的分配和再分配過(guò)程中，所產(chǎn)生的各種關(guān)系。建設(shè)用地權(quán)屬的確立與變更是指國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)的確立與變更，一般是通過(guò)土地征收、劃撥、城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓以及集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而土地分配與再分配過(guò)程中所產(chǎn)生的各種關(guān)系是指建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系、城鎮(zhèn)與郊區(qū)之間的關(guān)系；建設(shè)單位與主管部門之間的關(guān)系；各部門之間的用地關(guān)系；征地單位與被征地單位之間的關(guān)系；建設(shè)用地與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡之間的關(guān)系等。所謂合理組織建設(shè)用地利用是指對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行組織、利用、控制、監(jiān)督。建設(shè)用地的組織是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、布局、選址、規(guī)劃以及設(shè)計(jì)方案的實(shí)施，參與組織指導(dǎo)工作；建設(shè)用地的利用則是指國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的開發(fā)以及再開發(fā)采取的引導(dǎo)和約束的措施；建設(shè)用地的控制是指對(duì)建設(shè)用地采用宏觀調(diào)控和微觀管理措施；建設(shè)用地的監(jiān)督則是對(duì)建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)的監(jiān)測(cè)，以及對(duì)規(guī)劃方案的實(shí)施和建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督，是國(guó)家對(duì)一切非農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)和再開發(fā)以及合理利用的控制、指導(dǎo)和監(jiān)督。（二）建設(shè)用地管理的原則1．實(shí)行統(tǒng)一管理的原則對(duì)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一管理是指國(guó)家在管理建設(shè)用地上實(shí)行統(tǒng)一的法律和政策，由統(tǒng)一的管理部門負(fù)責(zé)管理，采取統(tǒng)一的措施，制定統(tǒng)一的規(guī)劃、計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。1986年，我國(guó)頒布了第一部《土地管理法》，并成立了統(tǒng)一管理土地的部門，實(shí)行了城鄉(xiāng)地政、全國(guó)土地的統(tǒng)一管理。目前，國(guó)家成立了國(guó)土資源部，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地管理的職能。2．規(guī)劃總體控制的原則《土地管理法》的一個(gè)重要變化就是對(duì)建設(shè)用地的管理方式實(shí)行了重大改革，即以土地用途管制的方式代替了過(guò)去的分級(jí)限額審批制度，并強(qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的宏觀控制作用?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的控制作用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，要看是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求。如果確實(shí)需要改變用途，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)程序?qū)ν恋乩每傮w規(guī)劃進(jìn)行修改，否則不能批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。3．農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先保護(hù)的原則要求建設(shè)用地要盡可能少占或不占耕地。4．節(jié)約和集約用地的原則5．有償使用土地的原則1990年國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度正式建立。建設(shè)用地的管理也從單一的資源管理向資源和資產(chǎn)管理并重的模式轉(zhuǎn)變。1994年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步明確了國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有償使用方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，除一些公共設(shè)施、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施外，國(guó)有土地供應(yīng)原則上都應(yīng)采用有償使用的方式，土地有償使用將成為我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)的基本制度。實(shí)行土地有償使用，不但可以增加國(guó)家收入，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，還可以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，是控制建設(shè)用地增長(zhǎng)的有效經(jīng)濟(jì)手段。（三）建設(shè)用地管理的內(nèi)容建設(shè)用地管理的內(nèi)容按其工作過(guò)程和業(yè)務(wù)要求主要分為：1．建設(shè)用地的規(guī)劃和計(jì)劃管理土地利用規(guī)劃和計(jì)劃是建設(shè)用地管理的基本依據(jù)，尤其涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，首先要看其是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求，其次要看其是否符合土地利用年度計(jì)劃的要求。2．建設(shè)用地的供應(yīng)管理建設(shè)用地供應(yīng)是指國(guó)家將土地使用權(quán)提供給建設(shè)單位使用的過(guò)程。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國(guó)建設(shè)用地的供應(yīng)方式主要有兩大類：有償使用與行政劃撥。有償方式又分為三種：土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)作價(jià)出資人股與土地使用權(quán)租賃。出讓可按形式不同分為拍賣、招標(biāo)、掛牌和協(xié)議出讓。3．建設(shè)用地的征收管理建設(shè)用地征收管理過(guò)程中的主要內(nèi)容包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批和農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)取?．農(nóng)村建設(shè)用地管理農(nóng)村建設(shè)用地是指在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外，主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體和農(nóng)民個(gè)人投資的各項(xiàng)生產(chǎn)、生活和社會(huì)公共設(shè)施以及公益事業(yè)建設(shè)所需要使用的土地。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地用地等。三、建設(shè)用地的供應(yīng)方式與政策（一）建設(shè)用地供應(yīng)的含義所謂供地是指土地行政主管部門依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)與政策，將建設(shè)用地提供給建設(shè)用地單位使用的過(guò)程。供地行為主要涉及是否提供建設(shè)用地、提供建設(shè)用地的方式、提供建設(shè)用地的數(shù)量、提供建設(shè)用地的位置以及提供建設(shè)用地所需要的條件等問(wèn)題。（二）供地的基本依據(jù)與政策1．根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，決定是否供地依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)于不同類別的項(xiàng)目，有不同的供地政策。一般分為以下三類：（1）國(guó)家鼓勵(lì)類項(xiàng)目——可以供地，甚至要積極供地。（2）國(guó)家限制類項(xiàng)目——限制供地。凡列入《限制供地項(xiàng)目目錄》，屬于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃布點(diǎn)、生產(chǎn)能力過(guò)剩需總量控制和涉及國(guó)防安全、重要國(guó)家利益的建設(shè)項(xiàng)目，地方人民政府批準(zhǔn)提供建設(shè)用地前，須先取得國(guó)土資源部許可，再履行批準(zhǔn)手續(xù)。凡列入《限制供地項(xiàng)目目錄》，屬于大量損毀土地資源或以土壤為生產(chǎn)料的，需要低于國(guó)家規(guī)定地價(jià)出讓、出租土地的，按照法律法規(guī)限制的其它建設(shè)項(xiàng)目，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府土地行政主管部門應(yīng)采取有效措施，對(duì)其供地進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理和指導(dǎo)。對(duì)限制供地項(xiàng)目用地，必須根據(jù)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)超過(guò)用地標(biāo)準(zhǔn)，違反集約用地原則的，要堅(jiān)決予以核減用地面積。由于限制供地項(xiàng)目多為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要盡量采取招標(biāo)、拍賣方式提供建設(shè)用地。

對(duì)未經(jīng)國(guó)土資源部許可或不符合省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門有關(guān)規(guī)定向限制供地項(xiàng)目提供建設(shè)用地的，國(guó)土資源部可責(zé)成地方政府收回批準(zhǔn)文件；省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門也可根據(jù)有關(guān)限制供地條件作出相應(yīng)規(guī)定。（3）國(guó)家禁止類項(xiàng)目—禁止供地。按照《禁止供地項(xiàng)目目錄》，禁止提供建設(shè)用地的是：危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰的生產(chǎn)方式、產(chǎn)品和工藝所涉及的，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定禁止投資的，按照法律法規(guī)規(guī)定禁止的其他建設(shè)項(xiàng)目。凡列入《禁止供地項(xiàng)目目錄》的建設(shè)用地，在禁止期限內(nèi)，土地行政主管部門不得受理其建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)件，各級(jí)人民政府不得批準(zhǔn)提供建設(shè)用地。國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委將根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、集約用地和保護(hù)環(huán)境的要求，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)用地狀況，不定期組織編制、發(fā)布和調(diào)整《限制供地項(xiàng)目目錄》和《禁止供地項(xiàng)目目錄》。2．根據(jù)有關(guān)法律，決定供地方式（1）劃撥方式供地。（2）有償使用方式供地。有償使用的形式包括：國(guó)有土地使用權(quán)出讓、出租和作價(jià)出資或者入股。（3）依法使用集體土地。可以使用集體土地的建設(shè)項(xiàng)目包括：①農(nóng)民個(gè)人建房，但在兩處建住宅是禁止的。②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)：可以使用本集體的或者使用其他集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地。③鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)：主要有三種類型，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)使用本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的土地；二是村辦企業(yè)使用本集體所有的土地；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體所有的土地與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)。3．根據(jù)規(guī)劃，決定供地的具體位置根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，決定供地的具體位置。4．根據(jù)年度計(jì)劃，決定供地時(shí)間根據(jù)建設(shè)時(shí)間和土地供應(yīng)年度計(jì)劃，決定供地時(shí)間。5．根據(jù)用地定額，決定供地?cái)?shù)量根據(jù)國(guó)家規(guī)定的具體建設(shè)用地定額指標(biāo)，決定供地?cái)?shù)量。（三）供地方案的內(nèi)容市、縣人民政府土地行政主管部門對(duì)建設(shè)用地單位的申請(qǐng)，審查認(rèn)為可以供地的，擬訂供地方案（涉及農(nóng)用地和征地的同時(shí)擬訂方案）。供地方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括供地方式、面積、用途和時(shí)間，土地有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等。1．供地方案的報(bào)批條件供地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報(bào)人民政府批準(zhǔn)：（1）符合國(guó)家的土地供應(yīng)政策；（2）申請(qǐng)用地面積符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地的要求；（3）劃撥方式供地，符合法定的劃撥用地條件；（4）以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額符合規(guī)定；（5）只占用國(guó)有未利用地的，必須符合規(guī)劃、界址清楚、面積準(zhǔn)確。2．批準(zhǔn)權(quán)限（1）不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的，按一般建設(shè)用地的審批權(quán)限執(zhí)行；（2）涉及征收的，同征收的審批權(quán)限；（3）不涉及征收但涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，同農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批權(quán)限。3．供地方案的批后實(shí)施供地方案批準(zhǔn)并且實(shí)現(xiàn)征地后，可正式供地。（1）以劃撥方式供地的由市、縣政府土地行政主管部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，依照規(guī)定辦理土地登記。（2）以有償方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的由市、縣政府土地行政主管部門按報(bào)批的土地有償使用合同草案，與用地單位簽訂正式合同，并頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，用地單位按規(guī)定交清土地有償使用費(fèi)后，頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》。其中以拍賣和招標(biāo)形式供地的，組織拍賣、招標(biāo)。（3）依法使用集體土地的由市、縣土地行政主管部門與用地單位簽訂《建設(shè)使用集體土地協(xié)議書》，并頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。四、建設(shè)用地審批制度（一）建設(shè)用地審批制度主要包括以下內(nèi)容1．實(shí)行建設(shè)用地預(yù)審《土地管理法》將建設(shè)用地的審查程序前置于建設(shè)用地項(xiàng)目立項(xiàng)審批階段因此，今后建設(shè)用地審批將首先取決于土地供應(yīng)的可行性審查。2．強(qiáng)化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批建設(shè)用地涉及農(nóng)用地的，建設(shè)單位應(yīng)申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并提出占用農(nóng)用地的初步方案，占用耕地的，還應(yīng)提出補(bǔ)充耕地初步方案，承擔(dān)占用農(nóng)用地、補(bǔ)充耕地的相應(yīng)義務(wù)。3．規(guī)范土地征收審批權(quán)建設(shè)項(xiàng)目需要占用農(nóng)村集體所有土地的，建設(shè)單位必須依法辦理土地征收審批手續(xù)，同時(shí)提出征收土地的初步方案，承擔(dān)補(bǔ)償相關(guān)義務(wù)。4．集中審批權(quán)限《土地管理法》將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征地審批權(quán)上收至省級(jí)以上人民政府，其中省會(huì)城市等部分城市的審批權(quán)全部上收至國(guó)務(wù)院。農(nóng)村村民申請(qǐng)使用宅基地的，改為由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；宅基地使用涉及農(nóng)用地的，也要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，審批權(quán)同樣在省級(jí)以上人民政府。其中，部分城市的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院。5．完善報(bào)批手續(xù)規(guī)劃的“圈”內(nèi)土地，必須先由縣級(jí)人民政府按照土地利用總體規(guī)劃分批次報(bào)省級(jí)以上人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)后，方可統(tǒng)籌安排具體建設(shè)項(xiàng)目用地，即必須先“批發(fā)”后“零售”，而“圈”外建設(shè)用地，仍以項(xiàng)目為單位上報(bào)由省級(jí)以上人民政府審批。6．實(shí)行項(xiàng)目用地審批具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批是建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)到具體地塊的最后審批環(huán)節(jié)。其中“圈”內(nèi)用地在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，由市、縣人民政府在省政府規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)具體確定；“圈”外具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批一般由省級(jí)以上人民政府審批。7．明確供地方式依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，實(shí)行土地出讓等有償使用、劃撥使用等不同方式供地。（二）建設(shè)用地審查報(bào)批管理為規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作，國(guó)土資源部制訂了《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目可行性論證時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)向建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)土地行政主管部門提出用地預(yù)申請(qǐng)。受理預(yù)申請(qǐng)的土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國(guó)家土地供應(yīng)政策，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)審，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。五、土地使用權(quán)劃撥管理（一）土地使用權(quán)劃撥和含義《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地?zé)o償交給土地使用者使用的行為。其主要特點(diǎn)如下：（1）以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，一般沒有使用期限的限制。（2）以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，不得從事轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果需要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理土地出讓手續(xù)或經(jīng)政府批準(zhǔn)。土地使用者不使用土地時(shí)，由政府無(wú)償收回。（3）劃撥土地使用權(quán)用途不得改變，要改變須經(jīng)批準(zhǔn)。（4）以劃撥方式取得土地使用權(quán)，包括土地使用者繳納拆遷安置、補(bǔ)償費(fèi)用（如城市的存量或集體土地）和無(wú)償取得兩種形式。（5）取得劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府核準(zhǔn)并按法定的程序辦理手續(xù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，下列建設(shè)用地可由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。需要說(shuō)明的是，并不是上述所有的項(xiàng)目一律按劃撥方式供地，而只是這些項(xiàng)目中政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以扶持，并給予政策上優(yōu)惠的，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以采用劃撥方式提供土地使用權(quán)。（二）劃撥土地使用權(quán)的管理1．劃撥土地使用權(quán)的用途限定土地使用者必須嚴(yán)格按照《國(guó)有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》中規(guī)定的劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容來(lái)使用土地，不得擅自變更。確需改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)后，因某些情況的變化，確屬必須對(duì)批準(zhǔn)文件規(guī)定的用途作某些調(diào)整時(shí)，應(yīng)向市、縣人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)。土地行政主管部門經(jīng)審查后，如果認(rèn)為改變的土地用途仍符合規(guī)劃并允許改變的，報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者重新確定土地使用條件。如果原來(lái)是劃撥土地使用權(quán)要變更為有償使用的，應(yīng)當(dāng)按國(guó)有土地有償使用的有關(guān)規(guī)定辦理有償使用手續(xù)，簽訂土地有償使用合同，補(bǔ)繳土地有償使用費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，土地的用途應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。建設(shè)項(xiàng)目用地審批前，市、縣人民政府城市規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)下列事項(xiàng)提出書面意見，作為土地使用權(quán)劃撥的依據(jù)之一：（1）項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模和期限；（2）城市規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；（3）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)要求；（4）基礎(chǔ)設(shè)施建成后的產(chǎn)權(quán)界定；（5）項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償、安置要求。此外，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)改變土地用途的，報(bào)批前，也應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地行政主管部門再根據(jù)土地管理的要求，報(bào)人民政府批準(zhǔn)。2．劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（1）領(lǐng)有國(guó)有土地使用證；（2）具有合法的地上建筑物、其他附著物產(chǎn)權(quán)證明；（3）依照法律規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府交付土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。3．劃撥土地使用權(quán)的收回收回的條件：（1）公共利益需要使用該劃撥土地。原土地使用者可以得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。（2）由于實(shí)施城市規(guī)劃和進(jìn)行舊城改造，需要調(diào)整使用土地。（3）因單位撤銷、遷移等原因，不再需要使用該劃撥土地的，該土地必須由國(guó)家收回。同時(shí)，因劃撥土地不是有償使用的，土地不予補(bǔ)償。如果原土地使用單位需要將該劃撥土地和地上建筑物轉(zhuǎn)讓，對(duì)該土地則按有償使用的辦法進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)，補(bǔ)交土地有償使用費(fèi)。（4）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。收回國(guó)有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限：一般說(shuō)來(lái)，劃撥土地使用權(quán)的收回應(yīng)由收回單位提出收回國(guó)有土地使用權(quán)的方案。如果是單獨(dú)批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。如果是為公共利益等建設(shè)項(xiàng)目用地收回的，應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地的同時(shí)，報(bào)送收回國(guó)有土地使用權(quán)的方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T實(shí)施。第三節(jié)閑置土地的處理為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地，國(guó)土資源部修訂了《閑置土地處置辦法》，于2012年6月1日以國(guó)土資源部令第53號(hào)發(fā)布。新《閑置土地處置辦法》自2012年7月1日起施行，該辦法明確了閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管等內(nèi)容。一、閑置土地的認(rèn)定閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。市、縣國(guó)土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實(shí)，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。市、縣國(guó)土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：（1）詢問(wèn)當(dāng)事人及其他證人，（2）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像，（3）查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料，（4）要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問(wèn)題作出說(shuō)明。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，構(gòu)成閑置土地的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》。

《閑置土地認(rèn)定書》下達(dá)后，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)門戶網(wǎng)站等形式向社會(huì)公開閑置土地的位置、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開閑置原因，并書面告知有關(guān)政府或者政府部門。上級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總下級(jí)國(guó)土資源主管部門上報(bào)的閑置土地信息，并在門戶網(wǎng)站上公開。閑置土地在沒有處置完畢前，相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期公開。閑置土地處置完畢后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷相關(guān)信息。二、閑置土地的處置方式閑置土地處置應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進(jìn)利用、保障權(quán)益、信息公開的原則。屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，以及因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年；（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。除第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。其他原因造成土地閑置的情形，按照下列方式處理閑置土地：（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。對(duì)依法收回的閑置土地，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取下列方式利用：（一）依據(jù)國(guó)家土地供應(yīng)政策，確定新的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)利用；（二）納入政府土地儲(chǔ)備；（三）對(duì)耕作條件未被破壞且近期無(wú)法安排建設(shè)項(xiàng)目的，由市、縣國(guó)土資源主管部門委托有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者個(gè)人組織恢復(fù)耕種。三、閑置土地的預(yù)防和監(jiān)管市、縣國(guó)土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動(dòng)工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時(shí)限規(guī)定和實(shí)際情況，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間。因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期。實(shí)際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為準(zhǔn)。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)期間，及時(shí)向市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)告項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、開發(fā)進(jìn)度、竣工等情況。并在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目公示牌，公布建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和土地開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)等。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規(guī)定處理完畢前，市、縣國(guó)土資源主管部門不得受理該國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請(qǐng)，不得辦理被認(rèn)定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。第四節(jié)集體土地征收一、國(guó)家建設(shè)征收土地的概念征收土地就是國(guó)家為了公共利益的需要，依法將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的強(qiáng)制手段。征收土地具有以下特征：（1）征地是一種政府行為，是政府的專有權(quán)力。（2）必須依法批準(zhǔn)。（3）補(bǔ)償性。要向被征收土地的所有者支付補(bǔ)償費(fèi)，造成勞動(dòng)力剩余的必須予以安置。（4）強(qiáng)制性。（5）權(quán)屬轉(zhuǎn)移性。（6）征地行為必須向社會(huì)公開，接受社會(huì)的公開監(jiān)督。二、征收土地的審批征收土地實(shí)行國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批制度。需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的有：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35hm2的；（3）其他土地超過(guò)70hm2的。其他的用地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院備案。在征收土地的審批中，要征收農(nóng)用地，首先要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，或同時(shí)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。三、征收土地的補(bǔ)償和安置征收土地的補(bǔ)償和安置包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)?。（一）土地補(bǔ)償費(fèi)

1．土地補(bǔ)償費(fèi)的概念土地補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家建設(shè)征收土地時(shí)，為補(bǔ)償被征地和原土地使用單位的經(jīng)濟(jì)損失而向其支付的款項(xiàng)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民在被征收的土地上的長(zhǎng)期投工和投資的補(bǔ)償。2．土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍。按照上述標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。3．新菜地開發(fā)建設(shè)基金費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)菜地，是指城市郊區(qū)為供應(yīng)城市居民吃菜，連續(xù)三年以上常年種菜或養(yǎng)殖魚蝦等的商品菜地和精品魚塘。城市人口（不含郊縣人口，僅指市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口，下同）百萬(wàn)以上的市，每征收一畝菜地，繳納7000—l0000元。城市人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的市，每征收1畝菜地，繳納3000-5000元。在京、津、滬所管轄縣征收為供應(yīng)直轄市居民吃菜的菜地，也按該標(biāo)準(zhǔn)繳納。城市人口不足50萬(wàn)的城市，每畝繳納3000-5000元。在同一城市，對(duì)中央和地方的建設(shè)項(xiàng)目征地，按同一標(biāo)準(zhǔn)收取。（二）安置補(bǔ)助費(fèi)1．安置補(bǔ)助費(fèi)的概念所謂安置補(bǔ)助費(fèi)是指用地單位對(duì)被征地單位安置因征地所造成的剩余勞動(dòng)力所需費(fèi)用而支付的補(bǔ)助金額。2．安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算

征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍，但每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)其年產(chǎn)值的15倍。每個(gè)被安置農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)具體計(jì)算公式如下：安置補(bǔ)助費(fèi)=被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值×補(bǔ)償倍數(shù)特殊情況下，計(jì)算所得的補(bǔ)償和安置費(fèi)不能維持原有生活和生產(chǎn)水平時(shí)，經(jīng)過(guò)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)；但土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)之和，最高不得超過(guò)年產(chǎn)值的30倍。3．剩余勞力的安置今后主要的安置辦法是支持被征地單位從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、興辦企業(yè)或采用貨幣安置或自謀職業(yè)等。目前被征收土地的人員安置途徑主要有以下幾種：（1）安排符合條件的人到建設(shè)用地單位或其他需要用人的單位就業(yè)。若由建設(shè)單位負(fù)責(zé)安置，則建設(shè)用地單位可免交征地安置補(bǔ)償費(fèi)，否則將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給接收單位。（2）將安置補(bǔ)助費(fèi)金額發(fā)給需要安置的人員，由他們自己自謀職業(yè)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)應(yīng)與自謀職業(yè)的農(nóng)民簽訂協(xié)議。（3）被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置，安置補(bǔ)償費(fèi)由該組織使用與管理。有條件的地方，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資開墾新的土地，重新分給土地被征收的農(nóng)戶，經(jīng)雙方協(xié)調(diào)簽訂協(xié)議。（4）大中型建設(shè)項(xiàng)目或連片征地的，在有條件的地區(qū)，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，可以從征收土地中劃出一定比例的土地使用權(quán)交給被征單位和農(nóng)民，支持其開發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)，所需征地費(fèi)用，由被征地單位負(fù)擔(dān)。（5）大型水利水電工程用地，具有公益性，占地?cái)?shù)量一般都很大，在征地過(guò)程中，除解決補(bǔ)償安置問(wèn)題外，還要解決移民安置問(wèn)題。水利水電工程建設(shè)用地的移民安置，應(yīng)按照就地安置的原則，首先在本鄉(xiāng)本縣內(nèi)安置；在本鄉(xiāng)本縣內(nèi)安置不了的，應(yīng)在工程受益地方安置；在受益地方安置不了的，可按照自愿協(xié)調(diào)的原則外遷安置。移民自愿投親靠友的，由遷出地人民政府和移民協(xié)商，簽訂協(xié)議，辦理有關(guān)手續(xù)，遷出地人民政府應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，交給安置地人民政府，統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)、生活，經(jīng)安置的移民不得擅自返遷。（6）通過(guò)將國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)土地調(diào)劑給被征地單位。（三）青苗是指正在生長(zhǎng)尚未成熟的農(nóng)作物。凡在批準(zhǔn)征地方案后搶種的農(nóng)作物、樹木和搶建的設(shè)施，一律不予補(bǔ)償。

1．青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦理征收手續(xù)時(shí)，應(yīng)明確移交土地的時(shí)間，使當(dāng)?shù)卮褰M及早準(zhǔn)備，以免造成過(guò)多的損失。損壞被征收土地上的青苗，應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。對(duì)剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補(bǔ)償工本費(fèi)。對(duì)于成長(zhǎng)期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補(bǔ)償。對(duì)于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補(bǔ)償。對(duì)于多年生的經(jīng)濟(jì)林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費(fèi)；如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。對(duì)于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補(bǔ)償。2．房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被征土地上的房屋等設(shè)施需要拆遷時(shí)，必須在申請(qǐng)征收土地的同時(shí)，一并編制計(jì)劃，上報(bào)批準(zhǔn)。在國(guó)家建設(shè)工程開工之前，當(dāng)?shù)卣畮椭疬w戶安排好住房。房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。3．其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地上附著物是指在土地上建造的一切建筑物(如平房，樓房及附屬房屋等)，構(gòu)筑物(如水塔，水井，橋梁等)及地上定著物(如花草樹木，鋪設(shè)的電纜等)的總稱。實(shí)踐中將如房屋、水渠、路橋等建筑物與構(gòu)筑物看成地上定著物，將如樹、竹、花卉、園林等看成地上附著物。其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。4．耕地占用稅用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。（四）其他規(guī)定

（1）關(guān)于大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民辦法的特殊規(guī)定。（2）《土地管理法》規(guī)定。大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償和移民安置辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。（3）臨時(shí)占地及補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，報(bào)縣級(jí)人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過(guò)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地的合同，并按照合同約定支付臨時(shí)使用土地的補(bǔ)償費(fèi)。使用期滿之后，用地單位負(fù)責(zé)恢復(fù)原有土地的耕作條件，對(duì)土地采取妥善的復(fù)墾措施；若用地單位一時(shí)無(wú)力直接承擔(dān)這部分土地的復(fù)墾工作時(shí)，可以按恢復(fù)土地工作量向當(dāng)?shù)卮褰M支付土地恢復(fù)費(fèi)，交村組自行恢復(fù)。有的地區(qū)可以向用地單位直接收取土地復(fù)墾費(fèi)，以統(tǒng)一進(jìn)行該地區(qū)的土地復(fù)墾工作。水利、公路、航道建設(shè)工程的空地或廢棄地，經(jīng)過(guò)平整可以耕種或開展多種經(jīng)營(yíng)的，不按征地處理，仍歸農(nóng)村集體所有，建設(shè)單位承擔(dān)平整土地的費(fèi)用，并補(bǔ)償該耕地一年的產(chǎn)值。需要指出的是：①征地是國(guó)家的行政行為，而不是土地買賣。征地既是一種國(guó)家行為，也是農(nóng)民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的一種義務(wù)，不是農(nóng)民向國(guó)家賣地；國(guó)家征收土地再出讓時(shí)，原土地與出讓時(shí)的土地的地價(jià)差異是由國(guó)家投資所形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)歸國(guó)家所有。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償支付的費(fèi)用仍然是補(bǔ)償或補(bǔ)助性質(zhì)的，而不是完全的地價(jià)，不能根據(jù)土地使用權(quán)的出讓價(jià)格制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。②征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低。即征收土地后，通過(guò)補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)的支付和使用，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到或超過(guò)征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施。四、征地補(bǔ)償費(fèi)的支付和管理（一）征地補(bǔ)償費(fèi)的支付市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)在土地征收批準(zhǔn)后三個(gè)月內(nèi)，將征地補(bǔ)償費(fèi)用支付給被征收土地的農(nóng)村集體組織或村民委員會(huì)。（二）征地補(bǔ)償費(fèi)的管理1．土地補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)管理，主要用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和改善生產(chǎn)和生活條件，可視土地使用者或者土地承包者對(duì)土地的投入情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。2．安置補(bǔ)助費(fèi)誰(shuí)負(fù)責(zé)安置，誰(shuí)管理、使用，一般不安置的支付給個(gè)人。3．地上附著物補(bǔ)償費(fèi)誰(shuí)拆遷或遷建的，支付給誰(shuí)；自行拆遷的，支付給附著物的所有者；林木、果樹補(bǔ)償給所有者。4．青苗補(bǔ)償費(fèi)青苗的補(bǔ)償費(fèi)支付給所有者。5．對(duì)征收農(nóng)業(yè)承包戶的土地補(bǔ)償征收農(nóng)業(yè)承包戶的土地，承包期限在10年以上的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)可以將土地補(bǔ)償費(fèi)的80%支付給土地承包經(jīng)營(yíng)者。五、征地方案的編制征地方案是在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后或同時(shí)必須上報(bào)的材料，征地方案的申請(qǐng)受理、審查過(guò)程與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案基本相同。（一）征收土地方案的編制主體與內(nèi)容1．征收土地方案編制的主體征收土地方案一般由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制。2．征收土地方案的內(nèi)容征收土地方案要說(shuō)明被征土地的數(shù)量、位置、權(quán)屬以及土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等內(nèi)容，以表格的形式填寫，同時(shí)另附以下材料：（1）《建設(shè)擬征（占）地土地權(quán)屬情況匯總表》。（2）耕地以外的其他土地的有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。（3）用地單位對(duì)本方案的意見。（4）1：500至1：1000征地紅線圖，能反映征地范圍、面積、利用現(xiàn)狀及權(quán)屬關(guān)系。（二）征地方案的編制程序1．確定征地范圍在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集體建設(shè)用地范圍內(nèi)，按年度建設(shè)占地指標(biāo)，城市或村鎮(zhèn)規(guī)模確定的各地塊的用途，以及具體建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，確定建設(shè)用地位置即為征地范圍。對(duì)經(jīng)國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，需征收土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集體建設(shè)用地范圍以外的土地，按具體項(xiàng)目用地要求并經(jīng)論證批準(zhǔn)確定建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)確位置，即為征地范圍。2．現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查縣級(jí)土地行政主管部門派工作人員到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查被征地村的基本情況。3．確定征地補(bǔ)償費(fèi)、需要安置的人數(shù)和安置途徑4．?dāng)M定征收土地方案根據(jù)征收土地方案內(nèi)容，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)擬定征收土地方案。5．征求意見將擬定的征收土地方案征求被征地村的意見，在法律許可的范圍內(nèi)盡量使方案滿足被征地農(nóng)民的要求。6．簽字上報(bào)審批擬定的征地方案經(jīng)修改和具體經(jīng)辦人員及分管領(lǐng)導(dǎo)簽字上報(bào)至有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審查批準(zhǔn)。六、征收土地的程序1．?dāng)M訂征收土地方案：由擬征收土地所在地市、縣人民政府或其土地行政主管部門擬訂。2．審查報(bào)批：報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的上級(jí)政府批準(zhǔn)。3．方案公告：由市、縣人民政府對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。4．征地補(bǔ)償?shù)怯洷徽魇胀恋氐乃袡?quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?．制定征地補(bǔ)償、安置方案由市、縣土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地的方案及土地所有者和使用者的登記情況（經(jīng)核實(shí)）制定，即把征地方案中確定的各種補(bǔ)償?shù)目傎M(fèi)用分配到各所有者和使用者，以及具體落實(shí)人員的安置方案。6．公告征地補(bǔ)償、安置方案并組織實(shí)施征