【調(diào)研報告】關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況調(diào)研報告

【調(diào)研報告】關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況調(diào)研報告關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況的調(diào)研報告關(guān)于我省鄉(xiāng)村治理有關(guān)情況的調(diào)研報告近年來，中央高度重視鄉(xiāng)村治理工作，連續(xù)兩年的一號文件都提出并強(qiáng)調(diào)要建立和改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理工作做出了安排和部署。為了貫徹落實中央精神，結(jié)合我省實際，省委財經(jīng)辦（農(nóng)辦）通過調(diào)查走訪、召開座談會和發(fā)放調(diào)查問卷等方式，對全省鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，現(xiàn)將有關(guān)情況總結(jié)如下：

目前,我省共轄40個縣（市），897個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9314個行政村，農(nóng)村總?cè)丝?491萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三大領(lǐng)導(dǎo)班子，同時設(shè)置站、所、辦等辦事機(jī)構(gòu)。村黨支部委員會和村民委員會構(gòu)成了村兩委，部分村還設(shè)有村務(wù)監(jiān)事委員會、婦女會、治保委員會等組織，承擔(dān)著主要的鄉(xiāng)村治理工作。近年來，我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢良好，鄉(xiāng)村治理工作也取得了積極成效，治理實踐不斷豐富與完善。

一、鄉(xiāng)村治理存在的突出問題隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我省農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、利益格局都發(fā)生了新的變化，鄉(xiāng)村治理中的一些問題和矛盾也越加突出，主要集中在以下幾個方面。

（一）職能定位不清一是基層政府權(quán)責(zé)不對等。基層政府公共權(quán)力與責(zé)任不匹配情況較為突出。35.4%的受訪者認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)權(quán)利小責(zé)任大，人員編制少，不能滿足實際工作的需要?，F(xiàn)行管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有決策權(quán)，只能是決策的執(zhí)行者，調(diào)研中很多干部反映，對于村級轉(zhuǎn)移支付、新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險等方面的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都只能是上級制定好的指令性政策被動執(zhí)行，當(dāng)工作推進(jìn)中出現(xiàn)問題和阻礙時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有約束權(quán)和處理權(quán)，處境尷尬。二是部門條塊制約嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所中，公安、稅收、工商、電力、郵電等都屬于上級派出單位，掌握著大量的公共資源和權(quán)力。這些站所只對上級部門負(fù)責(zé)，所得收益與當(dāng)?shù)卣o關(guān)系。在開展工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和站所的部分職能有所交叉，還往往會出現(xiàn)政出多門的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其沒有管轄權(quán)，工作很難協(xié)調(diào)，出現(xiàn)問題也不能得到有效處理。三是村兩委分工不明。村委會作為自治組織，要經(jīng)常協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理和承擔(dān)一些具體的行政職能，而許多本應(yīng)由村民自治機(jī)構(gòu)行使的管理權(quán)實際還掌握在村黨支部手中。調(diào)查中，29%的受訪者認(rèn)為村兩委之間存在矛盾；10.5%的受訪者認(rèn)為兩委班子及成員之間由于個人原因存在不合作現(xiàn)象；62%的受訪者認(rèn)為需要明確二者的地位和職權(quán)分工，完善工作規(guī)程。

（二）財政收支陷入困境一是原有收入大幅縮水。農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的同時鄉(xiāng)村兩級財政也受到了很大影響。調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都存在資金短缺甚至負(fù)債的情況，經(jīng)濟(jì)情況稍好些的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也僅夠維持其政府基本運轉(zhuǎn)。以梅河口市為例，全市負(fù)債村267個，占總數(shù)的88%，村平均債務(wù)39.95萬元，個別村甚至負(fù)債高達(dá)300萬元以上。二是集體經(jīng)濟(jì)收入?yún)T乏。多數(shù)村集體積累薄弱，基本沒有集體經(jīng)濟(jì)收入，其收入以土地承包收入和財政轉(zhuǎn)移支付為主。62.5%的受訪村沒有集體企業(yè)，有集體企業(yè)的村，也大部分效益一般，利潤極少，僅占收入總比的4.86%。許多基層干部的工資都無法保證按時發(fā)放，辦公經(jīng)費和其他支出更成為無米之炊。梨樹縣全縣295個村，有經(jīng)營性收入的村僅占1/3,集體收入達(dá)到10萬元以上的村基本沒有。三是無力開展正常工作。財政收入的萎縮，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織無法履行為村民提供社會福利及承擔(dān)任何公益事業(yè)的職責(zé)，無法發(fā)揮其在發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入等方面的應(yīng)有作用。在與基層干部交流中，我們聽到最多的就是工作中往往想的不是如何搞發(fā)展，而是怎么籌資金維持日常運轉(zhuǎn)、還清債務(wù)，工作重心嚴(yán)重扭曲，干部失去了搞發(fā)展搞經(jīng)濟(jì)的積極性，領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）干部選用機(jī)制不健全一是村干部任用機(jī)制存在一定弊端。目前，我省很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織實行的是黨支部書記和村委會主任一肩挑模式，直接將選舉上來的村主任任命為黨支部書記。這種任職模式極易引起村黨支部和村委會性質(zhì)、職責(zé)和工作上的相互混淆，甚至在具體事務(wù)上互相包辦代替，并不能完全實現(xiàn)村民自治的意愿。同時，把權(quán)力集中在一人手中，容易形成一言堂的不良傾向，議事和執(zhí)行過程中也缺乏有效的協(xié)商與監(jiān)督。二是村委會換屆周期過短。現(xiàn)行換屆周期為三年，調(diào)研中，很多基層干部反映換屆周期過短，難以讓干部有長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。很多村干部剛一上任就等著謀劃下一個換屆的到來，普遍存在著一年干、二年看，三年等著把屆換的現(xiàn)象，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。三是基層組織人才配置不夠合理。年輕干部儲備嚴(yán)重不足，缺乏有知識、懂業(yè)務(wù)的年輕人，許多崗位甚至缺崗?，F(xiàn)有的村干部也普遍年齡較大，受教育水平也不高，不能完全勝任工作。以延吉市小營鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)28名村書記和主任，40歲以下干部只有2人，大專以上學(xué)歷只有6人。

（四）村級治理主體能力弱化一是自上而下的治理模式在農(nóng)村依然根深蒂固。在現(xiàn)行的組織構(gòu)架和功能中，村委會承擔(dān)了大部分行政管理職能。調(diào)查中，87%的受訪者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理的重要力量是鄉(xiāng)村兩級干部，選擇村里能人的僅為38.2%，選擇各類經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)者的僅為30.6%。二是村民素質(zhì)普遍不高。我省廣大農(nóng)村中有思想、有文化、有能力的年輕勞動力多外出務(wù)工，留在村中的大部分都是老人、婦女兒童和沒有受過教育或技能培訓(xùn)的普通農(nóng)民，直接造成鄉(xiāng)村治理隊伍綜合素質(zhì)不高。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，70%以上農(nóng)民的受教育程度僅為小學(xué)和初中，很多年齡較大的農(nóng)民甚至沒有受過教育。部分村民雖然有強(qiáng)烈的民主意識和參政意識，但由于知識水平、個人能力等因素制約，往往沒有自治和自我管理能力，還不能成為村民自治中的合格主體,難以有效地履行義務(wù)和行使權(quán)利。二、產(chǎn)生問題的深層次原因（一）村干部思維僵化滯后一是思想觀念有待轉(zhuǎn)變。村兩委干部還未能從以前的行政角色中真正剝離出來，還存在三多三少問題，即考慮管理多，提供服務(wù)少；使用行政命令手段多，利用市場引導(dǎo)手段少；工作被動應(yīng)付多，主動開拓少。二是工作缺乏積極性、主動性。基層政府從宏觀規(guī)劃到具體工作，既承擔(dān)了政府職能，又充當(dāng)了上級職能部門的工作角色，工作的重點不是服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展，而是全力完成上級交辦的任務(wù)。大部分村干部忙于應(yīng)對計生、民政、維穩(wěn)等行政事務(wù)，疲于完成上級的各種指標(biāo)和考核，無法放開手腳開展工作。普遍重視對上級負(fù)責(zé)而忽略對農(nóng)民負(fù)責(zé)，一些想干的事沒法干，想干好的事情干不好，難以自發(fā)地為農(nóng)民提供更多服務(wù)。

（二）基層黨組織與農(nóng)民聯(lián)系不夠緊密農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府之間的直接聯(lián)系減少,鄉(xiāng)村政府失去了控制資源分配和影響村民生活的權(quán)利，也失去了主動介入到農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)事物中的積極性。工作重心由處理農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，更多轉(zhuǎn)向招商引資。同時，資金的短缺也使基層組織和鄉(xiāng)村干部難以得到上級的有效支持，不能及時開展各項工作。村民對鄉(xiāng)村政府的依賴度降低,基層組織權(quán)威下降。超過50%的受訪者認(rèn)為，目前村委會需要進(jìn)一步做到?jīng)Q策、政務(wù)、財務(wù)信息公開；69.2%的受訪者表示，其合法權(quán)利受到侵害時會直接尋求上級政府幫助，而不向村干部求助。

（三）不良債務(wù)化解困難一是歷史欠債多。就我省實際情況看，受自然資源和地理位置影響，我省農(nóng)村長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，基層政府稅源匱乏，可用財力嚴(yán)重不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得不靠借貸來維持日常運轉(zhuǎn)。二是新債務(wù)不斷增加。與鄉(xiāng)村收入來源逐漸萎縮相對應(yīng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的行政管理職能并沒有調(diào)整，大量的社會事務(wù)與微薄的可用財力嚴(yán)重脫節(jié)。由于貸款長期不能按時歸還，基層政府失去了借貸信譽(yù)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不再愿意為政府辦理借貸業(yè)務(wù)，一些地方政府不得不把眼光轉(zhuǎn)向民間的高利貸，不但使新的債務(wù)成本進(jìn)一步提高，債務(wù)雪球越滾越大，而且還陷入了以債還債的惡性循環(huán)，基層支出的壓力不斷加大。

（四）人才引進(jìn)源頭受限現(xiàn)階段，農(nóng)村社會剩余勞動力較多，其中有很大一部分年輕農(nóng)民具有較高的文化水平和致富技能，但由于基層組織收入偏低，吸引力很小，導(dǎo)致大部分人才都流入城市。即使通過統(tǒng)一招考能夠引進(jìn)一些優(yōu)秀畢業(yè)生，面對艱苦的條件，優(yōu)秀人才來了也留不住。因此，可選拔的農(nóng)村基層干部普遍素質(zhì)不高，工作能力偏弱，不能適應(yīng)繁重的工作和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。三、改善鄉(xiāng)村治理的幾點建議面對不斷變革的內(nèi)外環(huán)境和日益突出的矛盾問題，鄉(xiāng)村治理要實現(xiàn)創(chuàng)新，必須做好以下四方面工作。

（一）堅持依法治理，奠定法制基礎(chǔ)貫徹落實十四屆三中全會依法治國的精神，在既定法律框架內(nèi)，妥善處理農(nóng)村各種矛盾。一是以法治推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。增強(qiáng)干部法治意識、法治觀念，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)好法律法規(guī)，堅持依法開展各項工作，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，帶頭做法治建設(shè)的宣傳者、推動者，提高依法依規(guī)治村能力。二是進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民法律意識。深入開展農(nóng)村普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民牢固樹立法制觀念。增強(qiáng)農(nóng)民依法維護(hù)權(quán)益的能力和履行義務(wù)的自覺性，自覺學(xué)法、知法、守法、用法。三是做好政府行政管理和村民自我管理有效銜接。明確規(guī)范村黨支部與村委會的具體職責(zé)和工作程序，正確處理和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與擴(kuò)大農(nóng)民基層民主的關(guān)系，使村黨組織與村民自治互相協(xié)調(diào)、互相配合，實現(xiàn)政府依法行政和村民依法自治良性互動。四是加強(qiáng)社會治安綜合治理。創(chuàng)造農(nóng)村安定祥和、農(nóng)民安居樂業(yè)的社會環(huán)境。

（二）明晰政府職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新定位。按照市場能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦原則，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，注重發(fā)揮村民委員會作為基層群眾自治組織的作用。通過規(guī)范政府職能，打造法治政府、公信政府、廉潔政府、高效政府。二是由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民服務(wù)的責(zé)任意識，鼓勵和引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部將主要工作精力由落實上級任務(wù)、應(yīng)付各類檢查考核，轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)農(nóng)村社會管理、提高公共服務(wù)水平和維護(hù)社會穩(wěn)定上來。完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，加強(qiáng)政府為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的服務(wù)功能。大力興辦群眾性公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)信息和政策服務(wù)平臺。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境，積極解決農(nóng)民的各種困難。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和帶動農(nóng)民致富的能力。遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，把功夫用在市場培育、小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）深化公共財政體制改革，提供堅實資金保障一是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。細(xì)致劃分各級政府和自治組織的公共權(quán)力，做到財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)，杜絕只給政策不給錢的做法。加大對鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對農(nóng)村教育、衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共需要的保障，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。二是建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村建設(shè)，營造全社會關(guān)心、支持、參與農(nóng)村建設(shè)的濃厚氛圍。三是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。這是實現(xiàn)基層政府順暢運轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入的必由之路，是搞好公共服務(wù)、為村民謀福利的切實需要，也是增強(qiáng)基層組織凝聚力、創(chuàng)造力的物質(zhì)保障。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的困難和問題，上級政府應(yīng)給與適當(dāng)扶持和幫助，在資金、用地、稅收等方面給予一定政策優(yōu)惠和傾斜。

（四）完善民主自治，創(chuàng)新農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化管理一是全面提高農(nóng)民素質(zhì)。加快培育一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，提高鄉(xiāng)村治理主體的素質(zhì)和水平。提高農(nóng)民參政意識，使廣大農(nóng)民真正認(rèn)識到自己的民主權(quán)利，通過宣傳教育，提高農(nóng)民的民主道德素質(zhì)和民主法制素質(zhì)，引導(dǎo)村民依法行使民主權(quán)利，并積極參與到村民自治中來。二是充分發(fā)揮民間組織積極作用。支持農(nóng)村發(fā)展各種新型社會化服務(wù)組織，創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營模式，充分發(fā)揮群眾主體作用。調(diào)動各方面積極因素，發(fā)揮好民間組織與群眾的橋梁紐帶作用，實現(xiàn)群團(tuán)組織、村兩委干部與村民共同參與的良好格