公共管理改革創(chuàng)新及其方法講義

第十一章公共管理創(chuàng)新及其方法第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向第六節(jié)企業(yè)型政府與政府再造第七節(jié)電子化政府2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院1第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化

一、民營(yíng)化的含義是指由市場(chǎng)或民間部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過(guò)程。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院2第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化二、公共服務(wù)民營(yíng)化的主要目的1、利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)原則”和“效率原則”，改善并提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；2、縮小政府活動(dòng)和政府職能的范圍，減少政府尋租的可能。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院3第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化三、民營(yíng)化的基礎(chǔ)由于政府仍要承擔(dān)政策說(shuō)服、政策規(guī)劃、目標(biāo)制定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬定以及執(zhí)行、評(píng)估及修正等功能，因此，民營(yíng)化的成功是建立在一個(gè)健全的政府功能的基礎(chǔ)上。完善的民間力量，社會(huì)自主性和社會(huì)自主能力“雙強(qiáng)”2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院4第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化四、民營(yíng)化有以下幾種基本類型：1、撤資。此種移轉(zhuǎn)型之民營(yíng)化可經(jīng)由出售、無(wú)償轉(zhuǎn)移及清理結(jié)算等策略進(jìn)行。2、委托。其形式包括簽約外包、特許權(quán)、補(bǔ)助、抵用券、強(qiáng)制。3、替代。其形式包括功能不足之替代、退離之替代、放松管制之替代。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院5第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：1、合約出租模式合約出租，指政府將一部分公共物品的生產(chǎn)推向市場(chǎng)，這些公共物品的最終所有者是政府，但其生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者都是私營(yíng)企業(yè)。其一般的做法是，政府主管部門與在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的私營(yíng)企業(yè)就某種公共物品的生產(chǎn)簽訂合約，當(dāng)私營(yíng)企業(yè)完成任務(wù)并達(dá)到合約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，政府支付合約規(guī)定的報(bào)酬。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院6第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：1、合約出租模式這種形式主要適用于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的自然壟斷類公共物品，這些公共物品可以以較低的成本實(shí)現(xiàn)排他，收費(fèi)沒(méi)有多大困難。政府一般是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇私人企業(yè)，目的是借助投標(biāo)者之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，將公共物品的生產(chǎn)成本壓低到合理水平/通常為邊際成本加正常利潤(rùn)。政府在諸多企業(yè)提供的一攬子服務(wù)方案中選取收費(fèi)最低者，或在接受政府方案的企業(yè)中選取要求補(bǔ)貼最少者。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院7第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：2、政府購(gòu)買模式與合約出租有密切關(guān)系的另一種模式就是政府購(gòu)買。政府通過(guò)合約將公共物品的生產(chǎn)委托給一個(gè)私人企業(yè)，可以看作是政府向這個(gè)私人企業(yè)購(gòu)買某產(chǎn)品，當(dāng)然這種購(gòu)買不同于一般的買賣關(guān)系，它是以政府與企業(yè)簽訂合約為前提的。第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：2、政府購(gòu)買模式除過(guò)這種購(gòu)買以外，政府還可以向市場(chǎng)上直接購(gòu)買產(chǎn)品而不需要提前簽訂合約。如政府可以直接購(gòu)買市場(chǎng)上提供的住房，分配給窮人，政府也可以從市場(chǎng)上購(gòu)買保險(xiǎn)，提供給自己的公職人員。一般稱這種政府購(gòu)買為政府采購(gòu)。所謂政府采購(gòu)，是指各級(jí)政府為開(kāi)展日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕矂趧?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)督下，按照法定的方式和程序，從市場(chǎng)上為公共部門購(gòu)買商品和勞務(wù)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院9第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：2、政府購(gòu)買模式這種制度的特點(diǎn)是具有公開(kāi)性、公正性和競(jìng)爭(zhēng)性。它是政府消費(fèi)行為的市場(chǎng)化。政府采購(gòu)?fù)捎酶?jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)方法，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在保證質(zhì)量的前提下，誰(shuí)要價(jià)低就買誰(shuí)的商品。通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)節(jié)約大量的財(cái)政資金，提高了財(cái)政支出的效率。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院10第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：3、特許經(jīng)營(yíng)模式特許是一種私人團(tuán)體為提供服務(wù)而從政府長(zhǎng)期租賃資產(chǎn)的安排，私人團(tuán)體在此期間有責(zé)任為特定的新固定投資提供資金；這些新的資產(chǎn)在合同期滿時(shí)將返還給公共部門2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院11特許經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)項(xiàng)目中還經(jīng)常采用一種名為BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）的經(jīng)營(yíng)方式，這是特許經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新。在政府監(jiān)管下的BOT中，一般是由社會(huì)性主體提供資金，從事公共服務(wù)的供給，并在一定時(shí)期內(nèi)負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施的維修，特許期結(jié)束后將這些設(shè)施或場(chǎng)館轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)。在具體的提供中，BOT模式還有BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）模式和BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）模式。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院12第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：4、政府經(jīng)濟(jì)資助模式當(dāng)政府考慮到某些公共物品的社會(huì)收益與私人提供者私人收益之間的不對(duì)稱，會(huì)有選擇地對(duì)提供這些公共物品的企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)資助，以確保其提供對(duì)全體公民有效的公共服務(wù)。通過(guò)這種模式，政府可以間接地進(jìn)行收入再分配。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院13第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：4、政府經(jīng)濟(jì)資助模式這種方式主要適用那些盈利性不高或只有在未來(lái)才能盈利、風(fēng)險(xiǎn)大的公共物品。資助的方式有：補(bǔ)貼、津貼、優(yōu)惠貸款、無(wú)償贈(zèng)款、減免稅。高精尖技術(shù)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)的超前研究風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)、預(yù)付資本量大，是政府資助的主要領(lǐng)域。由政府資助的另一個(gè)重要領(lǐng)域是教育。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院14第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化為了鼓勵(lì)私人企業(yè)向偏僻的農(nóng)村社區(qū)提供必要的公共物品，政府也會(huì)采用補(bǔ)貼的辦法來(lái)吸引投資者。在智利，政府采用了補(bǔ)貼拍賣法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。政府在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上向?yàn)樾〉貐^(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)提供電話服務(wù)的企業(yè)提供補(bǔ)貼，企業(yè)為了獲得在這些地區(qū)提供服務(wù)的權(quán)利而互相競(jìng)標(biāo)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院15第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：5、政府參股模式在私人投資生產(chǎn)的某些公共物品中，政府以不同的比例參股。這主要適用于初始投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品項(xiàng)目，如橋梁、道路、發(fā)電站、高速公路、鐵路、電訊、港口、機(jī)場(chǎng)等。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院16第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化五、民營(yíng)化的主要工具：5、政府參股模式政府參股又分為政府控股和政府入股。政府控股針對(duì)那些具有舉足輕重地位的項(xiàng)目，政府入股主要是向私人企業(yè)提供資本和分散私人投資風(fēng)險(xiǎn)。政府參股的比例也不是一成不變的。項(xiàng)目在建初期，政府股份一般較多，一旦項(xiàng)目進(jìn)入正常經(jīng)營(yíng)，能獲得較穩(wěn)定的正常利潤(rùn)，政府便開(kāi)始出賣自己的股份，抽回資金轉(zhuǎn)向其它項(xiàng)目。第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化六、民營(yíng)化的評(píng)價(jià)民營(yíng)化雖然存在成本降低、提高服務(wù)質(zhì)量、選擇機(jī)會(huì)增加、整合民間資源用于國(guó)家發(fā)展、示范效果等優(yōu)點(diǎn)，但也存在許多大家詬病的缺點(diǎn)。如政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民營(yíng)化，并且民營(yíng)化可提供的“信息的詳細(xì)性”對(duì)于可以采用某種類型的民營(yíng)化也有不同限制。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院18第一節(jié)公共服務(wù)的民營(yíng)化民營(yíng)化在現(xiàn)實(shí)上可能導(dǎo)致的問(wèn)題主要有：1、關(guān)于公共責(zé)任的問(wèn)題；2、特權(quán)與貪污；3、公共服務(wù)的不公正；4、規(guī)避巧用；5、管理問(wèn)題。

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2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院19第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)一、非營(yíng)利組織及其分類據(jù)薩拉蒙對(duì)非營(yíng)利組織特色的歸結(jié)，可定義為：組織設(shè)立的目的不在于獲取利潤(rùn)，且凈盈余不得分配，由自愿人員組成的，實(shí)現(xiàn)自我管理的，具有獨(dú)立、公共和民間性質(zhì)的組織或團(tuán)體。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院20第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)非營(yíng)利組織的國(guó)際分類是一個(gè)受人們重視的分類標(biāo)準(zhǔn)，該系統(tǒng)將非營(yíng)利組織分為12大類，囊括了文化娛樂(lè)、教育研究、健康、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境、發(fā)展與住宅、法律宣傳與政治、慈善中介與自愿性服務(wù)、國(guó)際活動(dòng)、宗教、商業(yè)與專業(yè)協(xié)會(huì)及其他。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院21第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)二、非營(yíng)利組織特征行政學(xué)者全鐘燮在分析非營(yíng)利組織在解決公共問(wèn)題的作用時(shí)，認(rèn)為非營(yíng)利組織有六個(gè)顯著特征：1、服務(wù)導(dǎo)向；2、政府與服務(wù)對(duì)象之間的橋梁；3、行動(dòng)取向；4、結(jié)構(gòu)通常較少層級(jí)節(jié)制，更具彈性；5、通常被作為檢驗(yàn)創(chuàng)新理念或?qū)嶒?yàn)社會(huì)替代方案的場(chǎng)所；6、扮演捍衛(wèi)公共利益的角色2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院22第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)三、在公共服務(wù)方面，非營(yíng)利組織發(fā)揮的主要功能在于：1、發(fā)展公共政策；2、監(jiān)督市場(chǎng)；3、監(jiān)督政府；4、直接提供公共服務(wù)；5、維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值；6、促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會(huì)參與。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院23第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)四、非營(yíng)利組織對(duì)公共行政和公共管理提出了許多有價(jià)值的參考，也提出了一些挑戰(zhàn)：1、公共行政與管理意涵的擴(kuò)大；2、公共管理的價(jià)值；3、對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)；4、設(shè)計(jì)更民主、開(kāi)放的公共組織；5、參與機(jī)制的建立。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院24第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)五、政府在非營(yíng)利組織功能發(fā)揮時(shí)的作用政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，不是沖突關(guān)系，而可以發(fā)展合作伙伴關(guān)系，政府在促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展和服務(wù)提供方面亦可發(fā)揮重要作用：補(bǔ)助、租稅誘因、委托公共事務(wù)、法律管制、輔導(dǎo)監(jiān)督等2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院25第二節(jié)非營(yíng)利組織與公共服務(wù)六、非營(yíng)利組織供給公共服務(wù)的困境非營(yíng)利組織的民間性質(zhì)，使其不能提供一些公共服務(wù)；在涉及運(yùn)用公權(quán)力領(lǐng)域，其提供的服務(wù)的能力受到限制。薩拉門認(rèn)為，由于公益的特殊性、父權(quán)性、業(yè)余性，非營(yíng)利組織也存在著“失靈”的可能。另有學(xué)者認(rèn)為，非營(yíng)利組織在當(dāng)代遇到任務(wù)困境、財(cái)務(wù)困境、權(quán)力困境、效能困境、治理困境。

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第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理

據(jù)奧蒂奧納和韋里奇的定義，目標(biāo)管理系由參與管理制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套管理系統(tǒng)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院27第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理一、含義目標(biāo)管理是一個(gè)管理系統(tǒng)，并非一個(gè)孤立的途徑和方法，其基本形態(tài)包括以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)：目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算、自主、反饋、獎(jiǎng)賞。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院28第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理二、目標(biāo)管理的階段目標(biāo)管理一般分為計(jì)劃階段、執(zhí)行階段、檢查階段、檢討與改進(jìn)階段。管理學(xué)家韋里奇曾歸納了15項(xiàng)指導(dǎo)綱領(lǐng)，以作為實(shí)施目標(biāo)管理的指引，包括方案必須仔細(xì)規(guī)劃、方案參與者必須事先準(zhǔn)備、參與者需要指導(dǎo)綱領(lǐng)以協(xié)助設(shè)定目標(biāo)等等。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院29第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理三、目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制包括：對(duì)于動(dòng)蕩環(huán)境不易使用存在信任問(wèn)題目標(biāo)模糊不易量化公共目標(biāo)的制定是政治過(guò)程可能忽視長(zhǎng)期目標(biāo)發(fā)展的規(guī)劃。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院30

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第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理

一、含義全面質(zhì)量管理是一種全員參與的、以各種科學(xué)方法改進(jìn)組織的管理與服務(wù)，通過(guò)高素質(zhì)和不斷改進(jìn)的產(chǎn)品和服務(wù)，獲取顧客滿意的管理理念、制度和方法。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院31第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理一般而言，全面質(zhì)量管理都是以戰(zhàn)略、遠(yuǎn)景、作業(yè)三者為主，有其具體特征。它與傳統(tǒng)的管理的確有許多不同之處。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院32第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理根據(jù)“聯(lián)邦質(zhì)量協(xié)會(huì)”的規(guī)定，政府的服務(wù)品質(zhì)主要包括：績(jī)效、專業(yè)特色、可信度、持久性、一致性、及時(shí)性、變動(dòng)性。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院33第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理美國(guó)聯(lián)邦政府自1988年起沿用了企業(yè)界的TQM的理念，并加以改造，使之適合公共部門。他們總結(jié)了七大具體實(shí)施步驟：1、高層人員之領(lǐng)導(dǎo)與支持；2、策略性規(guī)劃；3、以顧客為導(dǎo)向；4、考評(píng)與分析；5、訓(xùn)練與獎(jiǎng)懲；6、賦予組織成員活力與團(tuán)隊(duì)合作；7、品質(zhì)保證。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院34第四節(jié)公共部門的全面質(zhì)量管理二、標(biāo)準(zhǔn)可靠性回應(yīng)性能力服務(wù)通道服務(wù)禮貌溝通可信度安全感善解人意有形性。

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第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向

一、含義所謂的顧客導(dǎo)向，意指組織及其組織成員站在顧客的立場(chǎng)上，仔細(xì)評(píng)估組織的管理績(jī)效，以追求顧客滿意為基本目標(biāo)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院36第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向具體而言，顧客導(dǎo)向的意涵為：1、實(shí)行“站在顧客立場(chǎng)思考”；2、將顧客視為主要資產(chǎn)；3、顧客滿意即組織目標(biāo)；4、建立與顧客之間的長(zhǎng)期互動(dòng)關(guān)系。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院37第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向從實(shí)踐來(lái)看，許多國(guó)家以法令形式，落實(shí)顧客導(dǎo)向的服務(wù)理念。美國(guó)1993年的名為“聯(lián)邦政府內(nèi)部革命”的行政命令包括了七項(xiàng)內(nèi)容；1997年美國(guó)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)出版了《顧客至上：服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》；澳大利亞也確立了實(shí)踐型文官體系的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由七項(xiàng)原則構(gòu)成。第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向二、顧客導(dǎo)向與公共管理形態(tài)的改變。主要體現(xiàn)在：1、決定施政目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，由專家決定轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公民所需的考慮；2、效率標(biāo)準(zhǔn)由成本效益轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量及民眾評(píng)價(jià)；3、由消極控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極服務(wù)；4、由控制員工轉(zhuǎn)化為獲取員工認(rèn)同；2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院39第五節(jié)公共管理的顧客導(dǎo)向5、從服從“功能”“權(quán)威”轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)同“使命”“服務(wù)”；6、由法規(guī)強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餍裕?、由一味遵循法規(guī)程序轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫獠⒔鉀Q問(wèn)題；8、從一條鞭式管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷で竺癖娭С帧?/p>

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院40

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第六節(jié)企業(yè)型政府與政府再造一、政府再造的內(nèi)涵與背景二、企業(yè)型政府的基本理念三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制四、企業(yè)型政府與政府再造實(shí)踐五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院41一、政府再造的內(nèi)涵與背景傳統(tǒng)的行政改革，大多將注意力集中于人員精簡(jiǎn)、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整以及組織的自我更新。然而由于行政組織的惰性，行政改革往往很難取得成效；另一方面，傳統(tǒng)的行政改革由于關(guān)注行政組織內(nèi)部管理的簡(jiǎn)化，而忽視了政府與環(huán)境的關(guān)聯(lián)，也往往使改革處于不推不動(dòng)，推亦不動(dòng)的境地。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院42一、政府再造的內(nèi)涵與背景德國(guó)行政學(xué)者塞頓托夫認(rèn)為，政府再造應(yīng)包括現(xiàn)代行政國(guó)的概念，也就是通過(guò)“再造工程”去重塑社會(huì)，以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。一、政府再造的內(nèi)涵與背景

我們認(rèn)為，政府改革應(yīng)涉及改變國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整，涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運(yùn)作程序的調(diào)整，更涉及外部關(guān)系的調(diào)整。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院44一、政府再造的內(nèi)涵與背景當(dāng)代世界各國(guó)的政府再造，有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，原因主要有以下幾點(diǎn)：1、政府角色膨脹；2、財(cái)政狀況惡化；3、新“右派”意識(shí)形態(tài)的影響；4、國(guó)際化與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力；5、官僚主義和民眾對(duì)政府的不滿。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院45二、企業(yè)型政府的基本理念企業(yè)家精神，是指應(yīng)用創(chuàng)新的方法使用資源，以使生產(chǎn)力及效用最大化。所謂公共企業(yè)家，是指政府部門內(nèi)部，有效促使資源最大化，而又達(dá)到效率和效能的公共管理者。20世紀(jì)50年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力在于“企業(yè)家精神”，亦即創(chuàng)新。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院46二、企業(yè)型政府的基本理念

企業(yè)家政府，是指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運(yùn)用資源提高政府的效率。簡(jiǎn)言之，凡是能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)家政府2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院47二、企業(yè)型政府的基本理念企業(yè)家政府的基本特征包括：重視成本效益關(guān)系；強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向；強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，重視選擇和競(jìng)爭(zhēng)；授予權(quán)能；創(chuàng)新與改革等。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院48二、企業(yè)型政府的基本理念公共企業(yè)家的創(chuàng)新策略有：1、創(chuàng)造新任務(wù)；2、主動(dòng)發(fā)掘機(jī)會(huì)；3、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；4、行政首長(zhǎng)的支持；5、建立外部聯(lián)盟、組織內(nèi)部團(tuán)隊(duì)；6、善用輿論壓力；7、具有說(shuō)服力的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格；8、組織文化的塑造2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院49三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制

奧斯本和蓋普勒兩人曾提出了政府再造的十項(xiàng)策略：1、導(dǎo)航性的政府：政府的職責(zé)在于規(guī)劃遠(yuǎn)景，建立發(fā)展的方向和機(jī)關(guān)的使命與目標(biāo)，并從中擔(dān)任催化劑的角色，而實(shí)際推動(dòng)的工作則交由民間來(lái)執(zhí)行。2、競(jìng)爭(zhēng)性的政府：政府應(yīng)該揚(yáng)棄過(guò)去公共服務(wù)的獨(dú)占心態(tài)，鼓勵(lì)民眾參加提供公共服務(wù)，而由顧客進(jìn)行裁判和選擇，如此就可刺激政府機(jī)關(guān)改進(jìn)其管理方法，提服務(wù)水平與品質(zhì)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院50三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制3、任務(wù)導(dǎo)向的政府：行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作應(yīng)以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向，發(fā)揮創(chuàng)造性，以彈性、高效、便捷的方法完成其任務(wù)。4、結(jié)果導(dǎo)向的政府：企業(yè)型政府通常運(yùn)用績(jī)效管理和全面質(zhì)量管理的方法，以實(shí)際的結(jié)果為工作的重點(diǎn)，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院51三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制5、顧客導(dǎo)向的政府：企業(yè)型政府的運(yùn)作應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)與運(yùn)輸?shù)睦戏椒?，建立顧客回?yīng)系統(tǒng)，及時(shí)傾聽(tīng)顧客的意見(jiàn)，滿足顧客的需求。6、有企業(yè)心的政府：企業(yè)型政府強(qiáng)調(diào)如何增加利潤(rùn)的觀念，認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的精神，進(jìn)行有效的投資，通過(guò)開(kāi)源，以獲取更多的收益，解決窘困的錯(cuò)誤狀況，達(dá)到自給自足的境地。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院52三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制7、分權(quán)化的政府：企業(yè)型政府講求分權(quán)的管理觀念，授權(quán)地方政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的管理作用。8、屬于社區(qū)的政府：政府應(yīng)該提供有效的意見(jiàn)表達(dá)通道，鼓勵(lì)民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)。三、企業(yè)型政府的實(shí)施策略及其限制9、預(yù)防性的政府：企業(yè)型政府重視策略的思考和長(zhǎng)期性的規(guī)劃，能夠針對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的事情，事先制定對(duì)策，因此，危機(jī)管理的能力較強(qiáng)，更能做到防患于未然。10、市場(chǎng)導(dǎo)向的政府：企業(yè)型政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下具有資源有效運(yùn)用的理念，開(kāi)放公共服務(wù)的市場(chǎng)，通過(guò)法令的規(guī)范和信息的流通，使民間組織共同分擔(dān)營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，刺激政府機(jī)關(guān)工作效率的提高。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院54四、企業(yè)型政府與政府再造實(shí)踐

美國(guó)政府提出了四大原則作為政府再造的行動(dòng)方向，分別是：1、顧客至上，民眾優(yōu)先；2、刪減法規(guī)，簡(jiǎn)化程序；3、授予權(quán)能，追求成果；4、節(jié)約成本，提高效能。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院55四、企業(yè)型政府與政府再造實(shí)踐英國(guó)的政府再造方案，主要有效率稽核，財(cái)務(wù)管理改革方案，續(xù)階方案，公民憲章以及民營(yíng)化等。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院56四、企業(yè)型政府與政府再造實(shí)踐新西蘭政府的改革范疇相當(dāng)廣泛，并不局限于行政改革，而是擴(kuò)及金融、貨幣、勞動(dòng)市場(chǎng)、選舉、政治等層面。新西蘭的政府再造主要由預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度與民營(yíng)化兩部分組成。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院57五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

從80年代后中國(guó)共進(jìn)行了四次較大規(guī)模的政府改革，經(jīng)過(guò)幾輪政府改革，確實(shí)取得了一些明顯的成效，但其本身也存在著許多誤區(qū)或缺陷：1、政府改革的被動(dòng)適應(yīng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動(dòng)的前瞻性；2、政府改革視角的偏狹；3、缺乏對(duì)政府改革理論上的反思；4、政府改革孤立于政治和社會(huì)系絡(luò)；5、效率主義改革典范的局限。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院58五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

我國(guó)的政府再造，需要確立新的治理典范和方式，其中包括：1、從效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的變革。民主行政認(rèn)為，以人民為中心是民主行政的基本出發(fā)點(diǎn)；政府是公共利益的代表，政府必須超越特殊利益集團(tuán)；政府要重視公共服務(wù)的公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義；它強(qiáng)調(diào)政府決策的開(kāi)放性，重視社會(huì)公民的參與；強(qiáng)調(diào)與他人共享權(quán)力；政府扮演成長(zhǎng)、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)變、整合的角色；鼓勵(lì)多元和創(chuàng)新等。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院59五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

2、從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理。服務(wù)型政府意味著：施政目標(biāo)，由機(jī)關(guān)和專家決定，到由民眾希望和合法期待來(lái)決定；以成本——效益為基礎(chǔ)的效率考量，轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娫u(píng)估的考量；由政府以控制為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要?jiǎng)?wù)；由對(duì)特定“功能”、“權(quán)威”、“結(jié)構(gòu)”的服從，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“使命”、“顧客”、“成果”的認(rèn)同；從一味強(qiáng)調(diào)按章辦事到強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，考慮到民眾的具體情況；從獨(dú)斷專斷的領(lǐng)導(dǎo)到民眾參與領(lǐng)導(dǎo)。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院60五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

3、從以政府為本位和中心到親市場(chǎng)的政府。政府在生產(chǎn)和產(chǎn)品的分配方面的作用應(yīng)大幅度削弱；必須停止對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)限制和直接控制；政府本身不要過(guò)分深入介入金融部門，應(yīng)促使銀行進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作；政府應(yīng)致力于提供法律和體制上的環(huán)境2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院61五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

4、從強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的單獨(dú)治理到國(guó)家與社會(huì)共同治理。政府的治理過(guò)程絕非政府單方面行使權(quán)力的過(guò)程，而是政府與整個(gè)社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，政府必須與民眾、社會(huì)其它組織共同治理、共同管理、共同生產(chǎn)與共同配置。因此，政府、社會(huì)、公民的共治已成為當(dāng)代重要的治理模式。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院62五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

5、從政企不分、政府管制到政企分開(kāi)、放松管制。改革政府與企業(yè)關(guān)系，最核心者在于：國(guó)有企業(yè)逐步從競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，通過(guò)產(chǎn)權(quán)處置的方法，壓縮國(guó)有企業(yè)的規(guī)模；政府的公共管理職能和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理職能實(shí)行最徹底的分離，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院63五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

6、從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)。中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，因此在調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，要賦予地方必要的權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí)也要加強(qiáng)中央的權(quán)威。五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

7、從機(jī)械式的官僚組織到有機(jī)式的適應(yīng)型組織。具有彈性和有機(jī)式組織的特點(diǎn)在于：對(duì)環(huán)境具有開(kāi)放性；實(shí)行政策制定與執(zhí)行的分離；組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少管理層級(jí)；廣泛授權(quán)；以制度性的對(duì)話、知識(shí)和專門技能作為權(quán)力的來(lái)源；減少不必要的繁文縟節(jié)；重視決策的參與和組織的參與；網(wǎng)狀形的溝通與聯(lián)系；以團(tuán)隊(duì)精神而非命令與服從達(dá)到整合與控制；建立跨部門和功能的組織。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院65五、面向21世紀(jì)的中國(guó)政府再造

8、從人治到法治。法治是這樣一種治理狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、之上的權(quán)威或者說(shuō)政府應(yīng)由法律規(guī)制并服從法律，最終公民的自由權(quán)利得到維護(hù)、保障并擴(kuò)大。具體而言，法治政府的含義包括：崇尚秩序并反對(duì)無(wú)政府狀態(tài)，要求法律具有普遍性，要求體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，核心在于政府受法律的約束和控制。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院66六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)新公共服務(wù)理論是以美國(guó)著名公共管理學(xué)家羅伯特·丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院67六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)新公共服務(wù)理論的七大原則：第一，服務(wù)而非掌舵這是被登哈特認(rèn)為是七大原則中最突出的原則。公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院68六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品公共利益是管理者和公民共同的利益和責(zé)任，是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品。新公共服務(wù)提出，建立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無(wú)拘無(wú)束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中，共商社會(huì)應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院69六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第三，戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要的政策和計(jì)劃，只有通過(guò)集體努力和協(xié)作的過(guò)程，才能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。為了實(shí)現(xiàn)集體的遠(yuǎn)景目標(biāo)，在具體的計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，依然需要公民的積極參與，使各方的力量集中到執(zhí)行過(guò)程中去，從而邁向預(yù)期的理想目標(biāo)。通過(guò)參與和推動(dòng)公民教育計(jì)劃、培養(yǎng)更多的公民領(lǐng)袖，政府就可以激發(fā)公民自豪感和責(zé)任感。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院70六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第四，服務(wù)于公民而不是顧客新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院71六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第五，責(zé)任并不是單一的新公共服務(wù)要求公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。新公共服務(wù)理論意識(shí)到了這些責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。

2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院72六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第六，重視人而不只是生產(chǎn)率新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時(shí)十分強(qiáng)調(diào)“通過(guò)人來(lái)進(jìn)行管理”的重要性。在新公共服務(wù)理論家看來(lái)，如果要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院73六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)第七，超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共事務(wù)新公共服務(wù)理論明確提出，公共行政官員并不是其機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的業(yè)務(wù)所有者。政府為公民所有。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院74六、新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)型政府理論的批評(píng)與改進(jìn)新公共服務(wù)理論簡(jiǎn)評(píng)：

1.吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容，承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值，但擯棄了新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷；

2.把效率和生產(chǎn)力置于民主、社區(qū)、公共利益等更廣泛的框架體系中，

3.對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理論和目前占主導(dǎo)地位的管理主義公共行政模式都具有某種替代作用。

4.有助于建立一種以公共協(xié)商對(duì)話和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政。2024/10/23公共管理的方法與技術(shù)安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院75

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第七節(jié)電子化政府

一、電子化政府的含義所謂電子化政府，是指政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施（如電話、網(wǎng)絡(luò)、公用電腦站等），對(duì)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民，在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，提供自動(dòng)化的信息及其它服務(wù)，從而建構(gòu)一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。2024/10/23公共管理的方法與技