事業(yè)機構(gòu)調(diào)研報告

第頁事業(yè)機構(gòu)調(diào)研報告多年以來，我們的事業(yè)單位積累了許多的問題，推進事業(yè)單位改革是一項復雜而艱巨的工作。為深入貫徹中央關(guān)于事業(yè)單位改革的精神，切實做好事業(yè)單位分類改革的準備工作，本文擬對事業(yè)單位存在的問題和改革意見作一些前置性研究。

一、我市事業(yè)單位基本情況

全市各級共有各類事業(yè)單位7364個，按行業(yè)劃分。教育事業(yè)單位2809個，文化事業(yè)單位238個，衛(wèi)生事業(yè)單位639個，農(nóng)林水事業(yè)單位1376個，其他事業(yè)單位2302個。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位936個，其中執(zhí)法類事業(yè)單位192個。全市事業(yè)單位超編4069人，超編人員主要集中在自收自支和企業(yè)化管理的事業(yè)單位，超編地區(qū)集中在縣鄉(xiāng)兩級，超編人員主要是歷年超編安置的政策性人員。

二、當前事業(yè)機構(gòu)方面存在的問題

1、事業(yè)機構(gòu)布局不合理，資源浪費嚴重。

當前，大部分事業(yè)單位均由各主管部門把持，沒有嚴格實行管辦分離，70%以上事業(yè)單位人財物的決定權(quán)在主管部門。各地區(qū)、各部門都極力設(shè)置小而全的事業(yè)機構(gòu)體系，全市11個縣（市、區(qū)）共設(shè)有6970個事業(yè)單位，平均每縣（市、區(qū)）634個，涵蓋了事業(yè)機構(gòu)的25個大類，94個中類，187個小類。導致事業(yè)機構(gòu)地區(qū)分割、部門分割、行業(yè)分割、布局分散、職能交叉、低水平重復設(shè)置，不能形成規(guī)模效益，造成了人力、物力、財力和信息資源的極大浪費。如公證機構(gòu)、衛(wèi)生防疫、婦幼保健等市、區(qū)兩級都有這種機構(gòu)，職能又幾乎完全相同，造成了人力、物力、財力和技術(shù)力量的分散。又如職業(yè)教育這一塊，市人民政府直屬有**職業(yè)技術(shù)學院，市勞動和社會保障局下屬有**高級技工學校，湘南技工學校，兩區(qū)還有職業(yè)中專，容易造成爭生源、搶地盤等問題。

2、事業(yè)單位職能定位不清楚，行政化傾向嚴重。

事業(yè)單位作為政府與市場之間的橋梁和紐帶，應(yīng)該為政府和社會進行雙向服務(wù)，承擔更多的社會責任，為政府的公共服務(wù)功能提供有益補充，但是現(xiàn)在很大一部分事業(yè)單位的職能定位和運行方式帶有濃厚的行政色彩。許多事業(yè)單位的主管部門熱衷于把本應(yīng)當由自己承擔的法定職能授權(quán)或委托下屬事業(yè)單位承擔，把行政機關(guān)的行政管理職能劃整為零，一分再分，造成行政許可、行政執(zhí)法與執(zhí)法主體資格的錯位。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位有936個，占12.7%，比重偏大，而且有進一步擴大的趨勢。在2006年公務(wù)員實施登記過程中，一些事業(yè)機構(gòu)，沒有法定的行政管理職能，但又想擠進參照公務(wù)員管理的籠子，于是主管部門就采取委托或授權(quán)的方式，給事業(yè)單位賦予所謂的行政管理職能，要求重新確定級別、核定領(lǐng)導職數(shù)、納入?yún)⒄展芾矸秶?。這個問題如果不從法制方面嚴格把關(guān)，既容易造成行政主管部門的不作為，也容易造成事業(yè)單位的亂作為。

3、執(zhí)法機構(gòu)多頭設(shè)置，力量分散。

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，提出組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)，一個政府部門下設(shè)的多個執(zhí)法機構(gòu)原則上歸并為一個機構(gòu)，從源頭上改變多頭執(zhí)法的狀況。全市192個執(zhí)法機構(gòu)，市、縣兩級有28個政府機構(gòu)序列設(shè)有執(zhí)法機構(gòu)，占政府機構(gòu)序列的60%以上。目前，我市只在城市管理和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭辛司C合執(zhí)法，而交通、文化等重點領(lǐng)域尚未試行。如交通運輸管理方面，現(xiàn)行的交通執(zhí)法是按專業(yè)進行的，市交通局歸口管理的具有行政執(zhí)法職能的事業(yè)機構(gòu)有公路局、征稽處、運管處、海事局等，分別行使路政、征稽、運政、航政等專業(yè)執(zhí)法，沒有整合執(zhí)法資源，造成多頭執(zhí)法、力量分散、增加執(zhí)法成本等問題。另一方面，交通系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)其經(jīng)費渠道主要靠規(guī)費收入，容易造成管罰不分、以罰代管等執(zhí)法不規(guī)范問題。文化市場管理方面，市、區(qū)兩級都設(shè)有文化市場稽查機構(gòu)，形成多層執(zhí)法的現(xiàn)狀。近幾年來，由于管轄范圍和行政處罰主體等方面沒有達成共識，市、區(qū)兩級文化稽查隊伍經(jīng)常發(fā)生沖突和摩擦，影響了執(zhí)法隊伍的形象。

4、事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)不合理，比例失調(diào)。

全市事業(yè)單位管理人員占13.64%，后勤人員占3.52%，專業(yè)技術(shù)人員占66.92%，生產(chǎn)工人占5.29%，其他人員占10.63%。事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達27.79%，超過事業(yè)單位總?cè)藬?shù)四分之一。市本級事業(yè)單位管理人員占27.3%，專業(yè)技術(shù)人員占52.2%，生產(chǎn)工人占13.3%，后勤服務(wù)人員占6.7%，其他人員占0.5%。市直事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達34.5%，超過市直事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的三分之一。人員崗位結(jié)構(gòu)的失衡，造成事業(yè)單位人員編制既少又多的矛盾，事業(yè)單位人員總量不少，少的是專業(yè)技術(shù)人員，尤其是高級專業(yè)技術(shù)人員更少，這種結(jié)構(gòu)性矛盾對事業(yè)單位的發(fā)展造成很大困難。

5、事業(yè)單位法人主體地位不明確，社會化程度不高。

《事業(yè)單位法人證書》是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證，國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，未取得《事業(yè)單位法人證書》的不得以事業(yè)單位名義開展活動。近年來，我市事業(yè)單位法人登記工作雖然得以全面推進，但其他配套政策法規(guī)滯后，事業(yè)單位仍處于主管部門的附屬地位，與市場接軌的“準入證”作用也沒能充分發(fā)揮，制約了事業(yè)單位的市場化進程。全市事業(yè)單位中，取得《事業(yè)單位法人證書》的不足80%。在事業(yè)單位的日常運行過程中，還存在社會化程度不高的問題。許多事業(yè)單位習慣于按主管部門的行政命令辦事，對社會和市場的需求主動參與的少，不愿意面向社會尋求生存空間，造成事業(yè)單位社會化服務(wù)功能的缺位。另一方面，事業(yè)單位的投資主體比較單一，仍然以政府投資為主，沒有形成社會力量興辦各類公益事業(yè)的局面，目前僅在社會力量辦學方面有所突破。市場經(jīng)濟條件下的政府是有限政府，而不是全能政府，既不能缺位，也不能越位，政府不應(yīng)也無法提供所有的社會公共服務(wù)。

6、事業(yè)機構(gòu)編制管理剛性不強，彈性較大。

事業(yè)單位不同于黨政機關(guān)，黨政機關(guān)行政編制由中央下達，實行總量控制，編制性質(zhì)單一，黨政機關(guān)錄用工作人員凡進必考。事業(yè)單位的編制是由地方各級根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會事業(yè)發(fā)展要求自行核定的。事業(yè)單位編制種類較多，主要有全額撥款、差額補貼、自收自支、規(guī)費開支等四種類型，有的事業(yè)單位同時存在二種至三種經(jīng)費渠道的事業(yè)編制。事業(yè)單位進人渠道也相對寬松，沒有凡進必考的硬性規(guī)定，政策彈性較大。全額撥款編制進不了就進差額撥款編制，差額撥款編制再進不了還有自收自支編制。因此，事業(yè)單位成了安置政策性人員、照顧關(guān)系、解決夫妻分居、子弟就業(yè)的主要場所，而事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術(shù)人才卻很難進來。造成事業(yè)單位編制混亂、人員膨脹、混編混崗、結(jié)構(gòu)失調(diào)等一系列問題。

三、對事業(yè)單位改革的建議

事業(yè)單位改革是繼政府機構(gòu)改革，國有企業(yè)改革后的一項重要改革任務(wù)。由于公共服務(wù)改革的歷史復雜性、以及當前政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌的特定社會背景，決定了事業(yè)單位改革的復雜性和艱巨性。要把改革的力度和社會的可承受度有機結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥、逐步推進。事業(yè)單位改革的最終目的不在于精簡多少人員編制，而是通過改革優(yōu)化配置事業(yè)資源，實現(xiàn)傳統(tǒng)事業(yè)向現(xiàn)代公共事業(yè)的轉(zhuǎn)變。

1、優(yōu)化布局、合理配置事業(yè)資源。

根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展狀況，合理設(shè)置機構(gòu)，確定功能，改變條塊分割，部門所有的局面。遵循區(qū)域覆蓋、優(yōu)勢互補、就近服務(wù)的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)和布局。鼓勵支持事業(yè)單位按照市場經(jīng)濟的要求，優(yōu)化資源要素結(jié)構(gòu)，在國家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，經(jīng)有關(guān)部門批準允許事業(yè)單位之間實行兼并、出讓等多種形式的改革。把機構(gòu)的整合與行業(yè)體制改革結(jié)合起來，尤其是資源要素高度接近的職業(yè)教育、文化、衛(wèi)生防疫等行業(yè)，可以按照大統(tǒng)一、小自由的原則進行整合。對職責任務(wù)基本消亡或長期不具備開展業(yè)務(wù)條件的事業(yè)單位予以撤銷；對重復設(shè)置、職能雷同、服務(wù)對象單一、設(shè)置過于零散的事業(yè)單位予以合并；對已經(jīng)不具有事業(yè)單位性質(zhì)和功能，以市場為導向、完全從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位實行轉(zhuǎn)制。通過對事業(yè)單位布局調(diào)整和資源整合，使事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)和布局更加合理。

2、政事分開、合理界定事業(yè)單位職能。

合理劃分黨政機關(guān)與事業(yè)單位的職責。事業(yè)單位承擔的行政管理職責原則上要交歸行政機關(guān)。對事業(yè)單位一時難以交歸行政機關(guān)的職責，可暫按審批權(quán)限經(jīng)機構(gòu)編制部門批準或經(jīng)機構(gòu)編制部門審核報黨委和政府批準，通過授權(quán)的方式繼續(xù)由事業(yè)單位承擔，以后逐步交歸。行政機關(guān)的輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性工作，要交由事業(yè)單位承擔。理順事業(yè)單位與行政主管部門的關(guān)系，行政主管部門對事業(yè)單位的管理，主要是政策引導、監(jiān)督檢查、班子建設(shè)、國有資產(chǎn)監(jiān)管和指導服務(wù)。事業(yè)單位通過法人登記，確立法人地位，規(guī)范法人行為。

3、監(jiān)管分離，實行綜合行政執(zhí)法。

對承擔稽查執(zhí)法職能的事業(yè)單位，一方面要按照政策制定與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗相對分開的原則，對現(xiàn)有職能進行清理、調(diào)整、歸并?，F(xiàn)有機構(gòu)凡集政策制定、綜合執(zhí)法、技術(shù)檢驗為一體的，必須分開。另一方面遵循綜合執(zhí)法的改革方向，對在同一個部門設(shè)多支執(zhí)法隊伍的，通過改革，原則上歸并為一支隊伍，實行綜合執(zhí)法。對于涉及市、區(qū)兩個層級的執(zhí)法機構(gòu)，可根據(jù)不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域和具體情況，適當選擇以市為主或以區(qū)為主的模式。確實無法確立主次關(guān)系的，按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)并實行屬地管理。

4、加強監(jiān)管，嚴把事業(yè)單位入口關(guān)。

今年3月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字[2007]2號），要求加強和規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制管理，上級機構(gòu)編制部門要對下級事業(yè)編制總量和結(jié)構(gòu)進行管理，各地要根據(jù)實際情況適當上收事業(yè)單位機構(gòu)編制的審批權(quán)限。一是從嚴控制新設(shè)事業(yè)單位的審批。除法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定外，不再批準設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展需要增加事業(yè)機構(gòu)編制的，應(yīng)在現(xiàn)有總量中進行調(diào)整，確需增加的要嚴格按程序?qū)徟?。二是嚴格控制事業(yè)編制的使用范圍。一個事業(yè)單位原則上只使用一種經(jīng)費渠道的事業(yè)編制。取消規(guī)費開支事業(yè)編制，條件成熟的，置換成全額撥款事業(yè)編制，經(jīng)費納入財政預算，實行罰繳分離，收支兩條線。推進事業(yè)單位后勤服務(wù)社會化、市場化，取消事業(yè)單位后勤服務(wù)編制，實現(xiàn)事業(yè)單位職能主輔分離。三是建立健全機構(gòu)編制部門與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和制約機制。加強與組織、人事、財政等部門的協(xié)調(diào)配合，組織部門不超職數(shù)配備領(lǐng)導干部、人事部門不超編辦理錄用手續(xù)、財政部門不超編核撥經(jīng)費，真正發(fā)揮機構(gòu)編制部門在錄用、聘用、調(diào)配工作人員，配備領(lǐng)導成員和核撥經(jīng)費過程中的龍頭作用。四是根據(jù)中、省有關(guān)文件規(guī)定，出臺事業(yè)單位人員聘用、崗位結(jié)構(gòu)核定的硬性規(guī)定。盡可能擴大事業(yè)單位公開招聘范圍，把事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術(shù)人才聘進來，防止事業(yè)單位用人“近親繁殖”，造成人員結(jié)構(gòu)失衡。五是加強對事業(yè)單位的全程監(jiān)管。改變重審批前論證、輕審批后監(jiān)督的傳統(tǒng)方式。尤其是在事業(yè)單位公開招聘工作人員過程中，機構(gòu)編制部門不僅要審核編制情況還應(yīng)全程監(jiān)督和參與公開招聘的全過程，從源頭上把住事業(yè)單位人員的結(jié)構(gòu)關(guān)。

5、依據(jù)職能，科學合理確定事業(yè)單位類型。

事業(yè)單位所承擔的職能，是確定事業(yè)單位類型的主要依據(jù)。根據(jù)事業(yè)單位的職能定位、業(yè)務(wù)性質(zhì)把事業(yè)單位劃分為行政管理類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類。在合理界定類別的基礎(chǔ)上，對不同類別的事業(yè)單位實施不同的改革。總的原則是從嚴界定行政類事業(yè)單位，發(fā)展公益類事業(yè)單位，放開經(jīng)營類事業(yè)單位，通俗地說就是：“掐頭、去尾、留中間”。一是以法制部門審核有效的法律法規(guī)授權(quán)為依據(jù)，將行政延伸和行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位確定為行政類。對這類事業(yè)機構(gòu)，結(jié)合政府機構(gòu)改革和其他條件，逐步轉(zhuǎn)為行政類機構(gòu)。二是將關(guān)系社會共同利益、為社會提供公共服務(wù)的非盈利性事業(yè)單位確定為公益類。對這類事業(yè)機構(gòu)，根據(jù)職責任務(wù)、運行情況、服務(wù)對象和收入狀況再具體劃分三個小類。公益一類：指從事直接關(guān)系國家安全、公共安全、經(jīng)濟社會秩序、國家根本利益的公益服務(wù)不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、基礎(chǔ)科研、公共圖書館、公共博物館、黨校等機構(gòu)。公益二類：指關(guān)系國家長遠利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務(wù)，可部分實現(xiàn)市場配置資源的機構(gòu)，如非義務(wù)教育、非營利醫(yī)療等機構(gòu)。公益三類：指具體業(yè)務(wù)活動具有公益性，在國家政策支持下，可基本實現(xiàn)市場配置資源的機構(gòu)，如職業(yè)病療養(yǎng)院等。三是將以市場配置資源為導向，以經(jīng)濟效益為目的，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，為社