深化市級零基預算改革方案

深化市級零基預算改革方案為加快健全現(xiàn)代預算制度，大力推進財政科學管理，提高財政資源配置效率和資金使用效益，增強對中央重大決策部署以及省、市重要工作的保障能力，根據(jù)《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），以及《省政府關于印發(fā)江蘇省深化零基預算改革方案的通知》（蘇政發(fā)〔2024〕88號）精神，結合我市實際，制定本方案。一、總體要求以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大、二十屆二中、三中全會精神和習近平總書記對江蘇工作重要講話重要指示精神，認真落實市委市政府工作部署，自編制2025年預算起，全面深化市級零基預算改革，創(chuàng)新預算管理方式，打破支出固化格局，實行預算編制以零為起點，以中央、省、市重大決策為依據(jù)，以預算績效為導向，以當年財力為基礎，構建應保必保、該壓盡壓、講求績效的資金分配機制，切實增強財政統(tǒng)籌平衡能力和可持續(xù)發(fā)展能力，為推進中國式現(xiàn)代化揚州新實踐提供有力財政支撐。二、基本原則（一）以收定支，分類保障?？茖W測算當年財力和各類收入，堅持收入“一個籠子”，全面統(tǒng)籌國有資源、資產(chǎn)、資本及財政性資金等各類政府性資源，納入統(tǒng)籌管理，增強財政平衡和保障能力。按照優(yōu)先保障基本民生、人員工資、機構運轉、債券還本付息等剛性支出、市委市政府重點支出的原則，實施預算分級分類保障。（二）有保有壓，優(yōu)化結構。統(tǒng)一預算分配權，提高預算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，堅持“資金跟著項目走、項目跟著政策走”，取消各部門各項目支出基數(shù)，把過緊日子作為預算管理的基本方針，優(yōu)先保障重大決策和重點工作，嚴控“三公”經(jīng)費和機關運行成本，堅決壓減非剛性、非急需支出。（三）績效優(yōu)先，加強評審。深化預算績效管理改革，加強公共服務績效管理，強化事前功能評估。健全以績效為導向的預算分配制度，加強各類監(jiān)督結果和績效評價結果運用，推進績效管理與預算評審管理有效銜接，堅決壓減或取消低效無效支出，提高財政資源配置效率和使用效益。（四）守牢底線，防范風險。統(tǒng)籌當前和長遠，堅持量力而行、盡力而為，優(yōu)先保障“三保”支出，新增財政支出充分考慮承受能力，增強財政可持續(xù)性。加強中長期支出責任管理，聚焦重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。三、主要措施（一）分類開展預算編制審核1.分類編制項目預算。預算單位根據(jù)各類預算支出性質(zhì)和用途，分別采用不同方法準確編制項目支出預算。人員類項目和公用經(jīng)費項目，根據(jù)組織、編制、人社等部門批準的機構編制、實有人員、工資政策等基礎信息，按照定員定額標準據(jù)實編制支出預算。運轉類項目，按照會議、培訓、大宗印刷、信息化運維、辦公設備購置、委托業(yè)務、大型修繕等用途細化區(qū)分，以部門職責為基礎，參考以前年度預算執(zhí)行情況、年度重點工作目標及任務等，剔除一次性因素后逐項細化編制支出預算。特定目標類項目，將市本級原有特定目標類項目整合歸并為社會事業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、城建交通3個資金池，資金池規(guī)模由可用財力確定，分別設定支出限額，推動形成政策、項目“兩張清單”，清單外不安排資金，壓縮資金安排自由裁量權。根據(jù)3個資金池內(nèi)不同項目分類細化保障規(guī)則，社會事業(yè)政策注重?；?，根據(jù)相關文件規(guī)定的保障范圍、保障對象、保障標準和各級支出責任分擔比例等編制支出預算，支出標準原則上不超過中央及省規(guī)定標準；科技產(chǎn)業(yè)政策通過評審論證等程序，明確支持對象、支持標準、支持周期等，更多以財政貼息、融資擔保、事后獎補等方式優(yōu)化資金分配使用，發(fā)揮財政資金引導撬動作用；城建交通項目實質(zhì)性前置市區(qū)財政承受能力論證，根據(jù)核定的財政投資規(guī)模、項目實施進度、各級分擔比例等編制支出預算，純公益性項目以財政保障為主，有一定收益項目通過政府債券、市場化融資等多種方式統(tǒng)籌保障，合理合規(guī)調(diào)整支付節(jié)奏。市級部門要按要求將特定目標類項目資金細化到具體單位和項目，凡未按要求細化到位的，原則上不予安排；對年初確實無法細化的，應由部門提出申請、經(jīng)財政審核后作為待分資金管理，嚴格控制待分特定目標類項目資金規(guī)模和數(shù)量。2.嚴把項目準入關口。對五類項目實施負面清單管理：（1）政策到期未延續(xù)的項目一律不安排預算；（2）政策尚在執(zhí)行期限內(nèi)但支出標準和范圍不明確的項目一律不安排預算；（3）符合專項債券和特別國債等申報要求的政府投資項目“應債盡債”，按申報規(guī)定可申請爭取的額度一律不安排預算；（4）審計等各類監(jiān)督查出問題的資金一律體現(xiàn)壓減要求；（5）與過緊日子要求相悖的資金需求一律不安排預算。3.加強項目預算審核論證?！叭！表椖?、政府債券還本付息項目、基本公共服務項目按照支出標準等實行簡化審核論證，根據(jù)審核結果予以優(yōu)先保障。對社會事業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、城建交通項目等，以及執(zhí)行率低、調(diào)整率高、監(jiān)督檢查、績效評價及審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題較多的項目實行重點審核論證，根據(jù)評審論證結果，結合財力可能實行分類保障、總額控制。新增重大項目重大政策應開展事前績效評估和預算評審，評估評審結果作為預算安排的必備要件。4.完善項目調(diào)整退出機制。專項資金應明確執(zhí)行期限且最長不超過5年，此前未明確的要逐項明確，資金預算一年一定。及時評估專項資金成效，對政策已到期、目標已完成、績效評價結果較差或不再具備執(zhí)行條件的，一律清理取消。對于屬于縣區(qū)事權且市級引導作用不明顯、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的專項資金或其支持方向予以取消。（二）加強預算執(zhí)行管理5.嚴控預算追加事項。除落實國家、省相關政策和應急救災支出外，預算執(zhí)行中一般不追加預算，也不出臺增加當年支出的政策。對因特殊情況確需追加的重大緊急事項，應事先開展項目評審論證和財政承受能力評估，按程序報審。未按規(guī)定程序報審，部門在起草市委市政府相關文件代擬稿、研究制訂地方性法規(guī)和規(guī)章時，不得包含新設專項資金、新增預算安排、新開支出口子等財政事項。6.健全項目分類保障機制。按照預算優(yōu)先次序，實施項目預算分級分類保障。按照基本民生、人員工資、機構運轉、債券還本付息等剛性支出、基本公共服務支出、市委市政府重點支出的次序優(yōu)先保障。部門專項業(yè)務支出、一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出根據(jù)當年實際財力狀況執(zhí)行。7.加強預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。壓實部門（單位）預算執(zhí)行主體責任，加快預算安排項目的實施進度和用款進度，提升預算執(zhí)行率。財政部門定期通報各部門（單位）項目資金支出進度，對執(zhí)行進度較慢且無客觀理由的，由財政部門收回部分指標，依規(guī)統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需支持的領域。（三）強化財政資源統(tǒng)籌8.加強部門和單位收入統(tǒng)籌。對部門單位資金全面實行預算管理，各部門和單位的各類收入必須納入部門或單位預算，加大與財政撥款資金的統(tǒng)籌使用力度，在非財政撥款資金可以滿足支出需要時，優(yōu)先使用非財政撥款收入。部門（單位）要按照“合法性、真實性、準確性、完整性”的原則，科學、合理編制各項收入，保證收入預算的完整性。非稅收入征收與執(zhí)收單位預算安排嚴格實行“收支兩條線”管理。加大存量資金盤活力度，持續(xù)深入清理各部門（單位）實有資金賬戶和往來資金賬戶形成的歷年結余，對不符合管理要求的資金一律收回。9.加強上級資金統(tǒng)籌管理。加強本級預算資金與上級轉移支付資金統(tǒng)籌，在符合政策規(guī)定的前提下，優(yōu)先使用上級轉移支付資金，統(tǒng)籌研究預算安排和資金使用，避免資金和項目重復安排。年中下達的轉移支付資金，如相關支出已納入市級預算，則根據(jù)實際執(zhí)行情況作相應調(diào)整。10.加強項目預算統(tǒng)籌。加大目標相近、內(nèi)容類同的專項資金統(tǒng)籌整合力度，市委市政府新出臺政策的，同領域同方向的舊政策應與新政策整合優(yōu)化。支持方向多的項目要深化內(nèi)部整合，動態(tài)調(diào)整支持重點。對于涉及多部門的項目，要加強政策跨部門協(xié)同、資金跨部門整合、工作跨部門會商，避免資金多頭重復支持。（四）深化配套制度改革11.建立預算評審制度。財政部門制定市本級預算評審業(yè)務規(guī)范、操作規(guī)程等工作規(guī)定，對項目資金需求、支出標準等開展評審，將項目的必要性、可行性、完整性、合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟性以及績效目標、支出標準等作為重點審核內(nèi)容，綜合運用政策評估、成本效益分析、專家咨詢等方法實施。12.深化預算績效管理改革。選擇基礎設施養(yǎng)護等重點領域項目開展成本績效管理試點，加強重點領域成本管控，促進預算管理與績效管理有機融合。建立動態(tài)評價調(diào)整機制，對績效好的項目原則上優(yōu)先保障；對績效一般的項目予以調(diào)整改進；對績效低下的項目要及時清理退出。健全完善績效評價結果應用的激勵約束機制，將評價結果作為預算安排、完善政策和改進管理的重要依據(jù)。13.推進支出標準體系建設。健全支出標準體系，加強基本支出定員定額管理，根據(jù)履職需要、市場價格、實際支出水平等情況，建立完善動態(tài)調(diào)整機制。加快建立運轉類項目、公共服務、產(chǎn)業(yè)扶持、政府投資等領域的支出標準體系，優(yōu)化完善已有標準，提高標準覆蓋面。各部門要將支出標準作為預算安排的基本依據(jù)，不得超標準編制預算。14.深化事權和支出責任改革。落實教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應急救援等重點領域市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革要求，明確市區(qū)兩級財政支出責任。根據(jù)基本公共服務領域共同財政事權省市分擔比例和我市實際情況，動態(tài)調(diào)整市區(qū)財政事權和支出責任劃分及共同財政事權分擔比例。四、組織保障（一）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。財政部門牽頭推進零基預算改革工作，把實施零基預算改革作為優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益的重要手段，出臺完善相關配套制度，積極主動做好服務溝通和業(yè)務指導，強化部門間協(xié)同配合，確保改革工作有序?qū)嵤＃ǘ娀熑螕?。各部門（單位）作為零基預算實施主體，要充分認識實施零基預算改革的重要意義，切實轉變預算編制和執(zhí)行理念，認真落實市委市政府工作要求，強化責任擔當，密切協(xié)調(diào)配合，合力推進零基預算改革工作，落實落細各項改革任務。（三）強化推進落實。各部門（單位）要結合實際，建