調(diào)研報告：農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工的現(xiàn)狀、補(bǔ)助存在的問題及建議

調(diào)研報告：農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工的現(xiàn)狀、補(bǔ)助存在的問題及建議2012年，財政部和農(nóng)業(yè)部啟動實(shí)施了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助政策，四年共安排中央轉(zhuǎn)移支付資金26億元，在20個省(區(qū)、市)463個縣(區(qū))開展試點(diǎn)，共計(jì)補(bǔ)助4.9萬農(nóng)戶和5200個農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)8.4萬座初加工設(shè)施。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)政策的實(shí)施能夠顯著帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收，但卻存在補(bǔ)助額度偏低、覆蓋范圍有限以及配套的金融、用地、用電和服務(wù)支持不足的問題，制約了政策效力的發(fā)揮，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)政策支持。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工頂目增強(qiáng)了農(nóng)戶參與市場的能力農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小，集中上市與消費(fèi)的分散性存在矛盾，致使其價格波動大、市場風(fēng)險高。小農(nóng)戶在面對大市場時，既沒有定價話語權(quán)，也缺乏主動應(yīng)對市場變化的能力，容易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的問題。農(nóng)產(chǎn)品儲藏、保鮮、烘干等初加工設(shè)施的建設(shè)，能夠幫助農(nóng)戶降低產(chǎn)后損失、提高產(chǎn)品質(zhì)量、選擇最佳銷售時機(jī)、參與加工環(huán)節(jié)以及提升產(chǎn)后處理技能，進(jìn)而提高其市場參與能力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品銷售的價值增值。(一)從采后的“無能為力”到積極的“應(yīng)需調(diào)整”農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項(xiàng)目通過減損、提質(zhì)、增效，提高了農(nóng)戶應(yīng)對市場的能力。產(chǎn)地初加工項(xiàng)目建設(shè)之前，面對短期內(nèi)無法銷售出去的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)戶看著其腐爛、跌價而無能為力，產(chǎn)量的豐收不能形成有效的產(chǎn)值。補(bǔ)貼建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施投入使用后，試點(diǎn)地區(qū)馬鈴薯、水果、蔬菜產(chǎn)后損失率從15%以上降低至6%以下。以甘肅省試點(diǎn)地區(qū)為例，2015年冷藏庫建成利用后馬鈴薯、果品、蔬菜減少損失2.17萬噸(馬鈴薯1.55萬噸，蘋果0.44萬噸，蔬菜0.18萬噸)，僅貯藏一個環(huán)節(jié)就減少損失5840萬元。同樣，烘干設(shè)施解決了自然晾曬和土法熏制時間長、效率低、衛(wèi)生差、陰雨天霉變、二次污染等問題，能夠以更高的質(zhì)量品質(zhì)實(shí)現(xiàn)更高的價值。比如，寧夏中寧縣自然晾曬枸杞7至9月份銷售價為21元/斤，經(jīng)過烘干房烘干的枸杞銷售價達(dá)到25元/斤，扣除每斤1元的烘干成本，農(nóng)戶每斤干枸杞可多獲利3元。產(chǎn)地初加工項(xiàng)目延長了農(nóng)產(chǎn)品銷售時間，有利于保持價格穩(wěn)定，使農(nóng)民可以主動選擇銷售時機(jī)錯峰銷售。甘肅省隴西縣冷藏庫建成使用后，馬鈴薯的銷售期從9-11月延長到次年的4月份，錯峰銷售每噸可增加200-300元的利潤，4年實(shí)現(xiàn)增加值5125萬元，實(shí)現(xiàn)增收8615萬元。并且項(xiàng)目實(shí)施后馬鈴薯的價格波動幅度明顯縮小，平均價格則顯著提高。2015年馬鈴薯最高價格與最低價格的比值已從2011年的2下降到1.63；剔除不同銷售季差異的影響，價格方差與均值的比重也從0.20下降到0.15。市場價格穩(wěn)定不僅減少了農(nóng)戶因市場價格波動造成的收益損失，而且有助于農(nóng)戶形成穩(wěn)定的價格預(yù)期，使他們提前做好生產(chǎn)布局，緩解價格波動導(dǎo)致的供需失衡。(二)帶動農(nóng)民增收的效果顯著從對項(xiàng)目試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶的面上抽樣調(diào)查看，全部的調(diào)查戶都肯定了項(xiàng)目對降低產(chǎn)后損耗的作用，降損比例的平均值為47%；95.0%的人認(rèn)為設(shè)施建成后其銷售的農(nóng)產(chǎn)品價格提高了，價格提高比例的平均值為27.8%。具體來看設(shè)施建成后能夠幫助提高收入的原因，72.6%的受訪補(bǔ)助獲得者認(rèn)為是“可以把握時機(jī)，提高售價”，68.5%認(rèn)為原因在于“產(chǎn)品腐損率降低、品質(zhì)提高”，選擇“產(chǎn)銷直接對接，減少中間環(huán)節(jié)”的占24.7%，選擇“加工后產(chǎn)品附加值提高”的占23.1%。除了項(xiàng)目建設(shè)主體實(shí)現(xiàn)直接收益增加外，項(xiàng)目建成后因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)效益好也帶動了鮮果收購價格的提高，使種植農(nóng)戶的收入也大大提高。產(chǎn)地初加工項(xiàng)目對提升落后地區(qū)農(nóng)民收入的效果非常明顯。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助政策重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，試點(diǎn)縣(區(qū))農(nóng)民可支配收入平均水平低于非試點(diǎn)縣(區(qū))，但試點(diǎn)實(shí)施4年來對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的提升卻是非常顯著的。甘肅省試點(diǎn)縣(區(qū))農(nóng)民人均可支配收入從2011年的3128元增加到了2015年的5722元，增幅達(dá)82.93%，較非試點(diǎn)縣(區(qū))高1.44個百分點(diǎn)，新疆試點(diǎn)縣(區(qū))農(nóng)民人均可支配收入從2011年的7123元增加到了2015年的11486元，增幅達(dá)61.26%，比非試點(diǎn)縣(區(qū))高7.65個百分點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工頂目莫定了一二三產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)一二三產(chǎn)業(yè)融合是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和提高農(nóng)民收入的重要途徑，但其發(fā)展最大的障礙是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的能力不足。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初級加工項(xiàng)目不僅支持農(nóng)民建立了設(shè)施設(shè)備，而且?guī)椭嵘浼夹g(shù)與經(jīng)營理念，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集聚化發(fā)展，催生交叉融合的產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。(一)培育壯大全產(chǎn)業(yè)漣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項(xiàng)目良好的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，帶動了生產(chǎn)種植面積的擴(kuò)大，培育了一批優(yōu)秀農(nóng)村職業(yè)經(jīng)紀(jì)人，壯大了一批農(nóng)民專業(yè)合作社，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展和區(qū)域市場形成莫定基礎(chǔ)。甘肅省隴西縣馬鈴薯專業(yè)合作社從2011年的97家發(fā)展到2015年的120家，增長23.7%，果蔬專業(yè)合作社從2011年的11家發(fā)展到2015年的80家，增長627.3%;專業(yè)大戶從2011年的800戶發(fā)展到2015年的1900多戶，增長137.5%。河南省西峽縣在項(xiàng)目支持下，建成香菇保鮮庫416個，總庫容達(dá)37700噸，帶動建立了104家合作社、100多家加工企業(yè)和1000多家香菇收購企業(yè)或門店，建成了標(biāo)準(zhǔn)化基地173處，使標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)率達(dá)到85%以上。初加工補(bǔ)助政策對促進(jìn)產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品加工能力和冷漣物流發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。甘肅省試點(diǎn)縣(區(qū))的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值從2011年的26616萬元上升到2015年的59057萬元，增幅達(dá)122%，較非試點(diǎn)縣(區(qū))高18個百分點(diǎn)。新疆試點(diǎn)縣(區(qū))冷漣物流從2011年的3.5萬噸增加到了11.98萬噸，增幅達(dá)到242%，而非試點(diǎn)縣沒有明顯變化。通過甘肅和新疆試點(diǎn)地區(qū)的分析發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目補(bǔ)助資金每增加1元，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值增加24.7元，其帶動效應(yīng)非常顯著。同時，項(xiàng)目資金增加1%，農(nóng)產(chǎn)品總銷量與總產(chǎn)量的比值增加0.4個百分點(diǎn)，這意昧看項(xiàng)目的投入有助于形成產(chǎn)地交易市場，吸引其他地區(qū)產(chǎn)品向項(xiàng)目區(qū)集中交易。(二)促進(jìn)形成了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)地初加工設(shè)施的集中連片發(fā)展，自發(fā)形成了一定規(guī)模的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)市場，帶動產(chǎn)地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。以甘肅省定西市為例，截至2015年底共建成產(chǎn)地初加工馬鈴薯貯藏庫庫群247處，貯藏能力達(dá)到15萬噸(次)，圍繞貯藏庫群形成馬鈴薯交易市場153處。以高聚集度的產(chǎn)業(yè)和多層級的專業(yè)市場為支撐，建成全國首個國家級馬鈴薯批發(fā)市場，全市馬鈴薯產(chǎn)品年交易量和外銷量分別達(dá)到100萬噸和60萬噸。以規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)和集中交易為基礎(chǔ)，擴(kuò)展和延伸產(chǎn)業(yè)漣，培育建成萬噸以上馬鈴薯加工企業(yè)27家，年加工轉(zhuǎn)化馬鈴薯80萬噸左右，產(chǎn)品種類也由精淀粉、變性淀粉、全粉等初級產(chǎn)品逐漸向無礬粉皮、粉絲、薯?xiàng)l、薯片和膨化食品等精深加工產(chǎn)品拓展，形成脫毒種薯生產(chǎn)能力和精淀粉加工能力均為全國最大的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)地初加工設(shè)施是產(chǎn)業(yè)延伸、拓展和衍生新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的基礎(chǔ)支撐，推助了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型。福建建寧縣引導(dǎo)合作社在農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)集中建設(shè)冷藏設(shè)施，在蓮產(chǎn)業(yè)集群基礎(chǔ)上衍生出蓮食品加工、蓮附屬物類黃酮和生物活性堿等提取以及荷花景觀和蓮飲食文化等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)地初加工設(shè)施建成使用后，烘干、預(yù)冷以及初步的分級包裝等為接入電商物流系統(tǒng)創(chuàng)造了基本條件，吸引了大型電商平臺的進(jìn)入發(fā)展。湖北仙桃市通過項(xiàng)目帶動發(fā)展的泡藕帶、脆皮黃瓜等初加工產(chǎn)品已在淘寶仙昧店4甫、京東仙桃特產(chǎn)館、蘇寧易購仙桃館等網(wǎng)上上架，2015年9月至2016年上半年農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額達(dá)620萬元。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助政策實(shí)施面臨的問題(一)政策支持力度不足，不能滿足發(fā)展需求2015年8月農(nóng)業(yè)部對各試點(diǎn)省(區(qū)、市)2016年政策需求摸底調(diào)查顯示，18省(區(qū)、市)對該項(xiàng)政策的資金需求規(guī)模達(dá)到18.95億元，而這些省(區(qū)、市)的實(shí)際資金安排規(guī)模為8.4億元，僅占需求量的44.33%。從實(shí)際的項(xiàng)目申報來看，有50%左右的申報農(nóng)戶和合作社因指標(biāo)限制未能享受到政策。同時，初加工補(bǔ)助政策是按照不超過工程造價的30%給予支持，但在建設(shè)過程中還會存在合法取得用地、平整土地、供電基礎(chǔ)設(shè)施等成本，農(nóng)戶實(shí)際自籌資金比例較高。對試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，29%的農(nóng)戶有申請初加工設(shè)施建設(shè)和政策補(bǔ)助的需求，但其中11.7%的人明確指出自己“想建，建不了”，45.0%的農(nóng)戶表示“自己出那部分錢拿不出來”，38.2%表示“要求先建后補(bǔ)，沒有資金墊付”。目前補(bǔ)助政策主要是補(bǔ)助馬鈴薯儲藏窖、果蔬烘干和冷庫建設(shè)，而糧食等大宗作物的烘干、儲藏設(shè)施建設(shè)也有很大需求。2016年受雨水天氣的影響，安徽小麥?zhǔn)艹眹?yán)重，以滁州為例，80%的新麥達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)而難以入庫；2015年江蘇規(guī)模經(jīng)營大戶因沒有晾曬、烘干能力，稻谷未能及時收割，遭遇大雪天氣出現(xiàn)了“雪壓稻”現(xiàn)象，導(dǎo)致黃粒米超標(biāo)率高達(dá)90%。(二)金融服務(wù)缺位，農(nóng)民建設(shè)和發(fā)展受到極大制約當(dāng)前農(nóng)民發(fā)展需求強(qiáng)烈與其投資建設(shè)能力不足，是該項(xiàng)政策推廣發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾。金融服務(wù)在此過程中的缺位，制約了農(nóng)戶從該項(xiàng)政策中的受益和政策效力的充分發(fā)揮。除了河北省、甘肅省隴西縣等地與金融部門合作以聯(lián)保貨款等形式幫助參與項(xiàng)目農(nóng)戶解決建設(shè)資金不足的問題外，絕大部分試點(diǎn)地區(qū)該項(xiàng)政策的實(shí)施沒有形成與金融部門的良好聯(lián)動。農(nóng)戶不能借入資金建設(shè)發(fā)展，無法享受到政策的支持，錯失了改進(jìn)生產(chǎn)方式、實(shí)現(xiàn)增收的發(fā)展機(jī)會。而且項(xiàng)目建成后，農(nóng)戶和合作社也需要一定的資本投入保障其有效運(yùn)營，但絕大部分試點(diǎn)地區(qū)尚未對初加工設(shè)施頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，不能通過抵押貸款有效盤活資產(chǎn)、解決經(jīng)營資金周轉(zhuǎn)問題。很多項(xiàng)目建設(shè)者缺少資金收購農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行加工和儲藏，造成設(shè)施不能充分使用，生產(chǎn)盈利能力不能有效提高。(三)土地政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致部分新型經(jīng)營主體投資建設(shè)困難以合作社為載體推動設(shè)施的集中連片發(fā)展普遍遭遇到用地難的問題。有合作社表示“政府對土地管控太嚴(yán)，不給批土地”。陜西省勉縣農(nóng)工委反映，農(nóng)產(chǎn)品初加工設(shè)施“建設(shè)場地審批難，需要國土部門積極支持”。甘肅省涇川縣委辦公室反映:“土地出讓手續(xù)繁雜，成本較高”。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》允許一定比例的設(shè)施用地，但各地在執(zhí)行上述規(guī)定的過程中，把握的尺度不一，“依法辦理建設(shè)用地畝批手續(xù)”程序較為復(fù)雜，而且部分適合集中發(fā)展初加工設(shè)施地區(qū)被劃入基本農(nóng)田范圍內(nèi)，不允許發(fā)展任何建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地處理、貯藏、烘干等初加工設(shè)施建設(shè)經(jīng)常出現(xiàn)“拿不到土地”或不能取得合法產(chǎn)權(quán)證明的情況。(四)用電優(yōu)惠政策難以落實(shí)，高電費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)國家多項(xiàng)政策均明確規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品初加工執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價，但由于對電力部門缺乏明確的政策規(guī)定和具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，且不同政策交叉下電力部門遵循的是就高不就低的原則，很多農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項(xiàng)目很難享受農(nóng)業(yè)電價政策。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于降低流通費(fèi)用提高流通效率綜合工作方案的通知》規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品冷漣物流的冷庫用電與工業(yè)用電同價。依據(jù)此文件，大部分地區(qū)對產(chǎn)地初加工的保鮮庫、冷藏庫按照工業(yè)電價征收電費(fèi)，且由于分離計(jì)價的困難，同批同地建設(shè)的烘干房等，也是按照相同的標(biāo)準(zhǔn)征收。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地電價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，甚至各鄉(xiāng)各戶各有不同，一些地區(qū)的初加工設(shè)施甚至按照商業(yè)電價標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。用電成本高是大量設(shè)施不能充分利用的原因之一。烘干房設(shè)計(jì)的是可對多種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行烘干，針對不同農(nóng)產(chǎn)品上市季節(jié)不同，可以在不同時期烘干不同產(chǎn)品。但由于部分農(nóng)產(chǎn)品干制品的利潤比較薄，高電費(fèi)使農(nóng)戶回歸到傳統(tǒng)的自然晾曬方式。(五)產(chǎn)業(yè)后續(xù)服務(wù)跟不上，農(nóng)民增收仍難根本解決初加工建設(shè)設(shè)施補(bǔ)助政策只是幫助農(nóng)戶建立起產(chǎn)地簡單烘干和冷藏保鮮能力，減少了農(nóng)產(chǎn)品集中上市后短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)銷售造成腐爛的直接損失，但農(nóng)民能否增收最終還取決于最終產(chǎn)品的市場銷路是否打開、價值增值能否實(shí)現(xiàn)。但從目前的情況看，由于采后處理、分級包裝、品牌建設(shè)、質(zhì)量檢測、交通物流等綜合服務(wù)能力不足，農(nóng)戶和合作社自身的經(jīng)營能力欠缺，農(nóng)戶與加工企業(yè)利益聯(lián)結(jié)不緊密，該項(xiàng)目實(shí)施對農(nóng)戶的收益帶動效應(yīng)開始遞減。完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助政策的建議(一)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和資金支持規(guī)模當(dāng)前在我國農(nóng)業(yè)支持政策面臨調(diào)整的關(guān)口，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)從保收入的生產(chǎn)者補(bǔ)貼支持向提能力的服務(wù)性支持轉(zhuǎn)變。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助政策正是服務(wù)性支持政策，屬于WTO綠箱政策范圍，應(yīng)作為重點(diǎn)方向加大支持，盡快從目前20個試點(diǎn)省(區(qū)、市)全面推廣到全國，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求增加補(bǔ)助政策的資金預(yù)算。應(yīng)擴(kuò)展初加工設(shè)施補(bǔ)助的范圍，從目前較為單一的馬鈴薯、果蔬烘干儲藏擴(kuò)展到有相應(yīng)需求的所有農(nóng)產(chǎn)品，從初級的烘干、冷藏延伸到產(chǎn)后凈化、去皮(殼/核）、切片、分等分級、預(yù)冷、包裝等多個環(huán)節(jié)，逐步提高加工的技術(shù)水平和產(chǎn)品的商品化程度，形成全產(chǎn)業(yè)鏈配套的初加工生產(chǎn)體系。在糧食主產(chǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施糧食初加工設(shè)施補(bǔ)助，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶逐步建立烘干、儲藏、脫殼、分級、包裝等糧食初加工能力，引導(dǎo)建設(shè)服務(wù)一定區(qū)域的烘儲一體化綜合服務(wù)中心。(二)加強(qiáng)財政金融聯(lián)動支持以“補(bǔ)助+信貸”的方式強(qiáng)化對專業(yè)農(nóng)戶和合作社的支持力度，完善初加工設(shè)施不動產(chǎn)登記和抵押制度，為自籌資金不足者提供設(shè)施建設(shè)按揭貸款支持，并通過設(shè)施抵押貸款解決長期投入資金的周轉(zhuǎn)問題。以政策性信貸或擔(dān)保的方式支持上規(guī)模的合作社和企業(yè)建設(shè)加工、儲藏設(shè)施，將政策延伸至企業(yè)并擴(kuò)展到高性能、大規(guī)模設(shè)施設(shè)備。針對經(jīng)銷、加工大戶購銷資金短缺的問題，應(yīng)著力支持發(fā)