嚴禁在沒有窮盡強制執(zhí)行、財產(chǎn)調(diào)查和執(zhí)行制裁三個措施前裁定“終本”

嚴禁在沒有窮盡強制執(zhí)行、財產(chǎn)調(diào)查和執(zhí)行制裁三個措施前裁定“終本”《最高人民法院關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》的理解與適用

《最高人民法院關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2016年12月1日起正式施行，為了更準確地理解《規(guī)定》的主要內(nèi)容，統(tǒng)一把握《規(guī)定》的適用原則，現(xiàn)將《規(guī)定》的起草背景、主要內(nèi)容等相關(guān)情況作一介紹和說明。一、《規(guī)定》的出臺背景（一）無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的成因根據(jù)被執(zhí)行人的履行能力，金錢債權(quán)執(zhí)行案件大致可以分為無財產(chǎn)可供執(zhí)行和有財產(chǎn)可供執(zhí)行兩類。無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，具體是指經(jīng)過人民法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施及相應(yīng)的強制執(zhí)行措施后，沒有發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，或者僅發(fā)現(xiàn)部分財產(chǎn)并執(zhí)行完畢后，申請執(zhí)行人的全部或部分債權(quán)不能得到實現(xiàn)的案件類型。造成被執(zhí)行人無可供執(zhí)行財產(chǎn)的原因紛繁復(fù)雜，大致可歸納為以下幾方面：1.社會經(jīng)濟發(fā)展水平。這是影響執(zhí)行案件是否有財產(chǎn)可供執(zhí)行的一個重要原因。“一個案件能否執(zhí)行或執(zhí)行多少,主要取決于被執(zhí)行人的財產(chǎn)能力狀態(tài),法院的強制執(zhí)行力度只能起相對的輔助作用。”[1]社會的經(jīng)濟發(fā)展水平直接決定被執(zhí)行人的財產(chǎn)能力狀態(tài)。經(jīng)過長期高速發(fā)展，我國的社會物質(zhì)財富不斷積累，人民群眾生活水平不斷提高，但無可否認的是，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差別明顯。舉例而言，2016年，位于中部省份的河南法院，其執(zhí)行到位金額是582億元，而沿海發(fā)達省份如廣東、江蘇等，全省法院執(zhí)行到位金額則分別達到了1854億元和1800億元，這也從一個側(cè)面反映出經(jīng)濟發(fā)展水平對執(zhí)行工作的影響。2.當(dāng)事人必然承擔(dān)的風(fēng)險。無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件是任何國家、任何時期都無法避免的客觀存在，本質(zhì)上屬于當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自己承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險、交易風(fēng)險和法律風(fēng)險。市場經(jīng)濟中存在交易風(fēng)險是客觀經(jīng)濟規(guī)律，當(dāng)事人在訂立合同之初就應(yīng)當(dāng)能夠預(yù)見到，交易風(fēng)險是隨時可能發(fā)生的不利后果，永遠不可能完全規(guī)避和杜絕。而法院的強制執(zhí)行程序只是對債權(quán)人合法權(quán)益的一種事后救濟手段,執(zhí)行程序的基本職能是盡力實現(xiàn)權(quán)利人經(jīng)生效法律文書確認的權(quán)利，但執(zhí)行程序不可能承擔(dān)、也不可能完全避免客觀發(fā)生的全部風(fēng)險。3.執(zhí)行手段的局限性。執(zhí)行實踐中,法院的財產(chǎn)查控手段雖然日趨完善，但仍有局限。一方面由于我國的社會信用體系建設(shè)仍有待加強，沒有對被執(zhí)行人在全社會形成更加有效的威懾；另一方面被執(zhí)行人逃避執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行的手段日趨多樣化和隱蔽化,執(zhí)行措施因其自身局限性，不能完全杜絕和打擊被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、逃避執(zhí)行的行為。被執(zhí)行人無可供執(zhí)行財產(chǎn)、案件客觀執(zhí)行不能已成為一種普遍現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計，在目前的未執(zhí)結(jié)案件中，無財產(chǎn)可供執(zhí)行的大約占到40%左右，且這一類案件逐年積累遞增，已經(jīng)成為法院無法承受之重。去年年初，周強院長提出兩到三年基本解決執(zhí)行難問題的目標(biāo)，首當(dāng)其沖應(yīng)該解決的，就是厘清執(zhí)行不能和執(zhí)行難的界限、劃清法院執(zhí)行職責(zé)與當(dāng)事人自負風(fēng)險的界限。我們必須明確這樣一點，即無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，屬于客觀執(zhí)行不能，是人民法院在窮盡執(zhí)行措施之后依然無法執(zhí)行到位的客觀存在，不屬于執(zhí)行難的范疇。（二）出臺《規(guī)定》的必要性1.嚴格規(guī)范現(xiàn)有制度適用的需要終結(jié)本次執(zhí)行程序制度的制度設(shè)計，早在2009年已被中央政法委下發(fā)的清理積案活動通知正式確認，此后各地法院逐漸廣泛適用此項制度。但在實踐中，各地法院存在適用標(biāo)準過寬、程序過于簡化等不規(guī)范問題，一些本不該進入該程序的執(zhí)行案件被當(dāng)作無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件處理，加之缺乏相應(yīng)規(guī)范，案件管理缺位，嚴重損害了債權(quán)人的合法權(quán)益，破壞了司法公信力。2015年2月，最高人民法院在制定民事訴訟法司法解釋時，對終結(jié)本次執(zhí)行程序制度予以正式規(guī)定。因篇幅限制，民事訴訟法司法解釋對終結(jié)本次執(zhí)行程序的具體標(biāo)準、程序及其后續(xù)管理等系列問題都沒有規(guī)定，為更好解決上述問題，嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序，有效防止為片面追求結(jié)案率而濫用終結(jié)本次執(zhí)行程序，嚴把進口，草擬關(guān)于終結(jié)本次執(zhí)行程序規(guī)范性文件的工作提上日程。經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、醞釀，向部分高院、專家學(xué)者、最高人民法院其他審判部門等廣泛征求了意見，幾經(jīng)修改，最終出臺了《規(guī)定》。2.合理配置司法資源的需要通過上述分析可以得出這樣的結(jié)論，即經(jīng)濟發(fā)展水平和市場交易風(fēng)險等因素的客觀存在決定了無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件不以權(quán)利人的主觀意愿及執(zhí)行法院的價值追求為轉(zhuǎn)移。依據(jù)司法資源合理配置理論，鑒于中國現(xiàn)有司法資源相對于社會訴求而言明顯不足，因此在其配置管理上更應(yīng)謹慎精細，最大限度地實現(xiàn)司法公正。[2]建立終結(jié)本次執(zhí)行程序制度，對此類案件更加科學(xué)有效的規(guī)范管理，正是合理配置有限司法資源的必要手段和措施。二、規(guī)范性文件的主要內(nèi)容規(guī)范性文件共19條，主要涉及以下三個方面問題：（一）嚴格規(guī)定終結(jié)本次執(zhí)行程序的要件；（二）暢通終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的恢復(fù)機制；（三）完善終結(jié)本次執(zhí)行程序后的救濟管理。下面，結(jié)合具體的條文，從五個方面入手，逐一說明。（一）規(guī)范性文件的制定目的和制定依據(jù)序言部分明確了《規(guī)定》的制定目的和制定依據(jù)。制定目的有兩個：一是為了規(guī)范人民法院終結(jié)本次執(zhí)行程序，防止程序濫用；二是為了維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。制定《規(guī)定》的法律依據(jù)主要是現(xiàn)行《民事訴訟法》第二百五十七條第（六）項，即“有下列情形之一的，人民法院裁定終結(jié)執(zhí)行：……（六）人民法院認為應(yīng)當(dāng)終結(jié)執(zhí)行的其他情形”。該項授權(quán)人民法院可以在前五項情形之外，根據(jù)法律的原則精神及司法實踐的需要，決定可以終結(jié)執(zhí)行的其他情形。終結(jié)本次執(zhí)行程序即是被執(zhí)行人無可供執(zhí)行財產(chǎn)情形下，人民法院依法對本次執(zhí)行程序終結(jié)執(zhí)行的一種特殊形式。此外，《民事訴訟法解釋》第五百一十九條對終結(jié)本次執(zhí)行的程序和標(biāo)準亦做了規(guī)定，本《規(guī)定》是對終結(jié)本次執(zhí)行程序的具體條件、標(biāo)準、程序等問題的進一步細化和完善。（二）終結(jié)本次執(zhí)行的程序標(biāo)準和實質(zhì)標(biāo)準《規(guī)定》第一條至第四條，對終結(jié)本次執(zhí)行的程序標(biāo)準和實質(zhì)標(biāo)準予以了明確。這是《規(guī)定》中最重要的核心條款。由于終結(jié)本次執(zhí)行程序的條件和標(biāo)準比較復(fù)雜，無法全部囊括在一個條文中，故采取了概括規(guī)定加具體細化的形式。第一條概括性地對終結(jié)本次執(zhí)行程序的條件作出了規(guī)定，第二條到第四條對第一條中的有關(guān)內(nèi)容作具體細化的規(guī)定。第一條中的一至五項作為終結(jié)本次執(zhí)行程序的條件應(yīng)當(dāng)同時滿足，缺一不可。其中一至四項是一般情形下的條件，第五項是特殊情形下需要滿足的要件?！兑?guī)定》第一條第一項是對進入執(zhí)行程序后中人民法院需要采取的常規(guī)的執(zhí)行措施的規(guī)定，即：應(yīng)當(dāng)發(fā)出執(zhí)行通知，責(zé)令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)。而責(zé)令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)達到的標(biāo)準和完成的事項，在第二條中做了明確要求，即應(yīng)當(dāng)完成下列四方面的工作：一是發(fā)出報告財產(chǎn)令；二是對報告的財產(chǎn)情況予以核查，三是對逾期報告拒絕報告或者虛假報告的被執(zhí)行人或者相關(guān)人員，依法采取強制措施直至啟動刑事責(zé)任追究程序。四是對上述財產(chǎn)報告核實及處罰情況必須記錄入卷。本條內(nèi)容與《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中財產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》進行了銜接，關(guān)于財產(chǎn)報告中的報告程序、核實程序以及處罰情形，在該司法解釋中作出了詳細規(guī)定，《規(guī)定》中的關(guān)于財產(chǎn)報告制度的實施應(yīng)當(dāng)遵照該司法解釋進行?！兑?guī)定》第一條第二項要求，必須將向被執(zhí)行人發(fā)出限制消費令，符合條件的還應(yīng)當(dāng)納入失信被執(zhí)行人名單，根據(jù)現(xiàn)有司法解釋的規(guī)定，只要被執(zhí)行人不履行生效法律文書確定的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出限制消費令，而納入失信被執(zhí)行人名單還應(yīng)當(dāng)符合《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》列明的條件才可以納入?！兑?guī)定》第一條第三項要求，在窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施后，人民法院未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn),或者發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置。這是執(zhí)行案件能否終結(jié)本次執(zhí)行程序的實質(zhì)標(biāo)準。以下兩點核心要點需要把握，即：1.何謂窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施。《規(guī)定》第三條對窮盡財產(chǎn)措施應(yīng)當(dāng)完成的事項進行了列明。應(yīng)當(dāng)說，人民法院的財產(chǎn)調(diào)查能力和手段，是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，科技手段的不斷進步而不斷發(fā)展的，對于究竟何為窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平、財產(chǎn)查控能力現(xiàn)狀等客觀因素來綜合認定。本條區(qū)分不同情況，規(guī)定了人民法院采取哪些執(zhí)行措施，才算達到了“窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施”的最低標(biāo)準。其中：第一項是對申請執(zhí)行人或他人提供的財產(chǎn)線索的核實。申請執(zhí)行人作為對其自身權(quán)益最為關(guān)注的個體，其查找財產(chǎn)的意愿最為強烈，此外，與案件有利害關(guān)系的第三人、社會公眾都有可能向人民法院提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索，對于上述主體提供的財產(chǎn)線索，人民法院應(yīng)當(dāng)積極予以核實，以增加發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人財產(chǎn)的可能。第二項中的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)既包括由最高人民法院建立的執(zhí)行案件網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，還包含執(zhí)行法院所在地區(qū)已經(jīng)建立的網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)在上述查控系統(tǒng)中對被執(zhí)行人名下的存款、車輛及其他交通運輸工具、不動產(chǎn)、有價證券等財產(chǎn)均進行了調(diào)查，才算是完成了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查事項。第三項的規(guī)定是針對一些地區(qū)或者一些財產(chǎn)形式受網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展及個別地區(qū)及領(lǐng)域信息化科技手段運用水平所限，暫時還不能通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查方式予以查找，對于這部分地區(qū)或形式的財產(chǎn)，仍應(yīng)充分運用傳統(tǒng)的財產(chǎn)調(diào)查方式在被執(zhí)行人住所地，或者可能隱匿轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所在地進行查找。第四項是對搜查措施的規(guī)定。民事訴訟法第二百四十八條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉解釋》第四百九十八條對搜查的適用條件和程序做了明確規(guī)定。搜查必須依照法定程序進行，由院長簽發(fā)搜查令，并做好執(zhí)行預(yù)案。第五項規(guī)定了審計調(diào)查、公告懸賞等措施的運用。需要說明兩個問題：一是采取審計調(diào)查、公告懸賞等調(diào)查措施，須以申請執(zhí)行人申請為前提，法院原則上不依職權(quán)采?。欢鞘欠癫扇徲嬚{(diào)查、公告懸賞等調(diào)查措施，由法院根據(jù)案件實際情況決定。同時，本條內(nèi)容與《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中財產(chǎn)調(diào)查若干問題的規(guī)定》進行了銜接，未盡事宜在該司法解釋中進一步細化和明確。此外，增加一項兜底條款，為未來執(zhí)行工作中可能出現(xiàn)的其他財產(chǎn)調(diào)查措施留出空間。2.必須是未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或者發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置。這里面包含三種可能的情況，即：一是被執(zhí)行人完全沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)；二是被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)被處置完畢后，未發(fā)現(xiàn)其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)；三是發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置。那么，何謂發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置？規(guī)定第四條對此予以了明確：發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置包括：1.被執(zhí)行人的財產(chǎn)經(jīng)法定程序拍賣、變賣未成交，申請執(zhí)行人不接受抵債或者依法不能交付其抵債，又不能對該財產(chǎn)采取強制管理等其他執(zhí)行措施?！敖?jīng)依法拍賣、變賣未成交”，應(yīng)按照《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產(chǎn)的規(guī)定》第二十七條、第二十八條以及《最高人民法院關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定為標(biāo)準進行判斷和認定。2.執(zhí)行實踐中比較突出的查封了特殊動產(chǎn)的檔案登記，但卻未能實際控制相關(guān)財產(chǎn)的情況，此類情形下，被執(zhí)行人的財產(chǎn)實際上處于無法處置的情況。此外，規(guī)定原稿本來還有被執(zhí)行人的財產(chǎn)屬于依法免于執(zhí)行的規(guī)定，例如被執(zhí)行人生活必需的物品等，但經(jīng)過研究我們認為，民事訴訟法第二百四十三條、第二百四十四條、《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第五條、第六條中規(guī)定的豁免財產(chǎn)，本身就不屬于可供執(zhí)行的財產(chǎn)范圍，其本來就已經(jīng)被排除在了可供執(zhí)行財產(chǎn)范圍之外，因此，從邏輯上看，可供執(zhí)行的財產(chǎn)中已經(jīng)當(dāng)然不包括豁免財產(chǎn)在內(nèi)，因此無需在此處再行規(guī)定。而對于被執(zhí)行人“唯一住房”的執(zhí)行，實際上《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第二十條已經(jīng)規(guī)定了在幾種情形下，被執(zhí)行人本人及所扶養(yǎng)家屬維持生活必需的居住房屋都具備可以執(zhí)行的條件，因此實際上，此類房屋在絕大部分情況下，均已可以作為被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)類型。因此，《規(guī)定》并未再將其作為不能處置的一類財產(chǎn)加以規(guī)定。《規(guī)定》第一條第四項明確，終結(jié)本次執(zhí)行程序的條件之一，還包括期間條件，即必須經(jīng)過一定期間才能終結(jié)本次執(zhí)行程序。該條是考慮到即使已經(jīng)完成了其他各項要求的規(guī)定動作，如果剛剛進入執(zhí)行程序隨即就決定終結(jié)本次執(zhí)行程序，恐怕也很難說服申請執(zhí)行人，人民法院已經(jīng)窮盡了各項執(zhí)行措施，故規(guī)定了從自執(zhí)行案件立案之日起至少已經(jīng)經(jīng)過了三個月之后才能終結(jié)本次執(zhí)行程序，這樣也能更為充分保障申請執(zhí)行人的相關(guān)權(quán)利?！兑?guī)定》第一條第五項是對特殊情形下終結(jié)本次執(zhí)行程序條件的規(guī)定。當(dāng)執(zhí)行案件的被執(zhí)行人下落不明、或者被執(zhí)行人及相關(guān)人員有妨害執(zhí)行的情形時，人民法院還應(yīng)當(dāng)依法查找被執(zhí)行人。對妨害執(zhí)行的被執(zhí)行人依法采取罰款、拘留直至啟動追究刑事責(zé)任程序的措施。查找被執(zhí)行人下落，其本質(zhì)還是通過查人來找物；查找被執(zhí)行人的措施多樣，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)行日志來記錄采取的查找措施，比如根據(jù)申請執(zhí)行人提供的聯(lián)系方式聯(lián)系，根據(jù)審判卷宗中留存的聯(lián)系方式聯(lián)系，如果實在找不到需要公告的，公告也是尋找的一種途徑。目前，一些法院也在積極尋求地方公安或其他部門支持，通過車輛、住宿信息等方式來查找被執(zhí)行人下落。隨著科技手段不斷發(fā)展，人民法院與其他職能部門聯(lián)動機制的不斷深入，被執(zhí)行人的查找問題一定能有所突破，有所發(fā)展。此外，征求意見中，比較集中的意見是，終結(jié)本次執(zhí)行程序的條件應(yīng)當(dāng)增加申請執(zhí)行人同意，以及當(dāng)事人雙方達成執(zhí)行和解協(xié)議不能在法定執(zhí)行期限內(nèi)履行完畢的情形。我們經(jīng)過研究后認為，申請執(zhí)行人同意，以及當(dāng)事人雙方達成和解協(xié)議不能在法定執(zhí)行期限內(nèi)履行完畢的，均不屬于因被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行而導(dǎo)致的執(zhí)行不能案件，因此，不宜規(guī)定在《規(guī)定》中作為可以終結(jié)本次執(zhí)行程序的情形，否則《規(guī)定》設(shè)定的嚴格的標(biāo)準及條件