政府和社會資本合作新機(jī)制政策問答（五至七）

政府和社會資本合作新機(jī)制政策問答（五至七）為了便于社會各界準(zhǔn)確理解《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》），規(guī)范實施政府和社會資本合作（PPP）項目，清華大學(xué)投融資政策研究中心開設(shè)了政府和社會資本合作新機(jī)制政策問答專欄，針對各方關(guān)注度較高的共性問題，邀請權(quán)威人士予以解答。五

一、《指導(dǎo)意見》提到，要定期開展項目運(yùn)營評價。運(yùn)營評價和之前按照有關(guān)規(guī)定開展績效評價的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容主要有哪些區(qū)別？特許經(jīng)營項目中的運(yùn)營評價主要基于特許經(jīng)營協(xié)議的約定，對項目的實際建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行分析，評價項目是否滿足特許經(jīng)營協(xié)議要求，是否按要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?？冃гu價是指對財政支出的績效評價，如項目使用了財政資金，則應(yīng)“按照有關(guān)規(guī)定開展績效評價”，績效評價為運(yùn)營評價的一部分。如項目未使用財政資金，則可以不開展績效評價。從概念范疇來看，運(yùn)營評價內(nèi)涵更豐富，范圍更廣，角度及側(cè)重與績效評價存在差異。

二、特許經(jīng)營期限屆滿，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，可以直接指定原特許經(jīng)營者嗎？不能直接指定原特許經(jīng)營者。如特許經(jīng)營期限屆滿，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新編制并審核特許經(jīng)營方案，選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。

三、特許經(jīng)營期限內(nèi)，擬提前終止特許經(jīng)營協(xié)議或更換特許經(jīng)營者的，可以由項目實施機(jī)構(gòu)直接指定新的特許經(jīng)營者嗎？不能直接指定新的特許經(jīng)營者。如該項目仍需采取特許經(jīng)營模式，應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》明確的特許經(jīng)營項目實施流程重新推進(jìn)。

四、改擴(kuò)建項目是否必須重新通過公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者？如果協(xié)議已對改擴(kuò)建工作明確約定，是否依照協(xié)議約定即可？《指導(dǎo)意見》明確，“特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者”。如果此前簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議已對改擴(kuò)建工作實施主體作了明確約定，無需重新選擇特許經(jīng)營者，可按照協(xié)議約定執(zhí)行。但特許經(jīng)營方案審核、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、投資管理程序履行等仍應(yīng)嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》明確的工作要求執(zhí)行。

五、《指導(dǎo)意見》提到“特許經(jīng)營者應(yīng)將項目每季度運(yùn)營情況、經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息，通過適當(dāng)方式向社會公開”，特許經(jīng)營項目年度審計和信息公開是強(qiáng)制的嗎？是的。將經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息公開，是為了加強(qiáng)社會監(jiān)督，推動特許經(jīng)營者切實加強(qiáng)項目運(yùn)營管理，認(rèn)真履行特許經(jīng)營協(xié)議。

六、特許經(jīng)營協(xié)議范本和特許經(jīng)營方案編寫大綱預(yù)計何時印發(fā)？印發(fā)前是否可按照《指導(dǎo)意見》精神推動項目？特許經(jīng)營協(xié)議范本、特許經(jīng)營方案編寫大綱是貫徹落實好政府和社會資本新機(jī)制的兩項重要配套文件，目前國家發(fā)展改革委投資司正在組織力量抓緊研究起草。在特許經(jīng)營協(xié)議范本、特許經(jīng)營方案編寫大綱正式頒布前，各地方可按照《指導(dǎo)意見》文件精神、工作要求和工作流程，謀劃推動項目前期工作。為穩(wěn)妥起見，避免與《指導(dǎo)意見》有關(guān)要求不一致，項目前期工作基本成熟后，可通過各省級發(fā)展改革委與國家發(fā)展改革委投資司先期溝通，再正式開展特許經(jīng)營方案審核、特許經(jīng)營者選擇等工作。

七、一些省和直轄市此前已有特許經(jīng)營管理條例或管理辦法，是否可按照這些文件執(zhí)行？要以《指導(dǎo)意見》為準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》是規(guī)范推進(jìn)政府和社會資本合作新機(jī)制的綱領(lǐng)性文件，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，都必須嚴(yán)格遵循。在此之前的涉及政府和社會資本合作工作的各類文件，應(yīng)僅適用于2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購程序的項目。六

一、如何理解“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有”？明確“加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新”等產(chǎn)生的“額外收益”主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，能夠?qū)μ卦S經(jīng)營者形成良好激勵氛圍，既有利于提高特許經(jīng)營者的積極性，也有利于提升項目運(yùn)營質(zhì)效，形成“雙贏”局面。

二、如何理解《指導(dǎo)意見》關(guān)于要素保障有關(guān)表述？充分理解《指導(dǎo)意見》關(guān)于要素保障的有關(guān)規(guī)定，對于提升特許經(jīng)營項目的投資回報率將大有裨益，核心在于更好地利用土地資源，發(fā)揮土地利用效率。一是支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，提高土地使用效率。這句話的核心在于“利用地下空間”。二是支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度，通過特許經(jīng)營模式推動原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)利用效率。這句話的核心在于“調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度”。三是探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。這句話的核心在于“分層設(shè)立”。如果用好這三句話，可以極大程度挖掘項目收益來源，提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平。

三、《指導(dǎo)意見》提出，“鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)”。地方本級國有企業(yè)是否可以參與此項工作？可以參與，但必須按照《指導(dǎo)意見》精神執(zhí)行，不得因采取特許經(jīng)營模式盤活存量資產(chǎn)新增地方政府隱性債務(wù)。

四、2023年2月以來簽約的政府和社會資本合作項目應(yīng)如何處理？《指導(dǎo)意見》發(fā)布實施后，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的所有政府和社會資本項目均應(yīng)按照新機(jī)制要求推進(jìn)。2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查工作啟動，新的PPP項目推進(jìn)全面暫停。從嚴(yán)格意義上講，今年2月以來至《指導(dǎo)意見》發(fā)布之時，不應(yīng)該有任何新的以PPP、特許經(jīng)營、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各種名義實施的政府和社會資本合作項目。對這類未按照新機(jī)制要求執(zhí)行的項目，有關(guān)方面應(yīng)立刻暫停，嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》要求，修改特許經(jīng)營方案，調(diào)整特許經(jīng)營協(xié)議，規(guī)范推進(jìn)實施。

五、如采取聚焦使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營模式，是否還有足夠大的市場規(guī)模和項目數(shù)量？如何推動這一市場穩(wěn)健發(fā)展？規(guī)范實施政府和社會資本合作（PPP）新機(jī)制，關(guān)鍵是要規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，不應(yīng)片面追求項目數(shù)量和市場規(guī)模。另外，如果能夠全面準(zhǔn)確理解《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，真正把握文件精髓，則未來使用者付費(fèi)的PPP項目數(shù)量和規(guī)模很可能比想象中的要多。可以從以下五方面認(rèn)識這一問題：一是PPP新機(jī)制將項目收益期限延長至40年，有利于降低特許經(jīng)營期限內(nèi)項目年度回報率要求，從而讓更多項目能夠按照新機(jī)制采用特許經(jīng)營模式推進(jìn)。二是PPP新機(jī)制明確了政府和社會資本合作適用邊界，包含了所有特許經(jīng)營項目，原來未入財政部PPP項目庫的一些使用者付費(fèi)項目也囊括其中，這必將增加項目數(shù)量和市場規(guī)模。三是PPP新機(jī)制健全了約束機(jī)制，嚴(yán)格禁止額外新增地方政府未來支出責(zé)任，這將引導(dǎo)特許經(jīng)營者對投資成本加強(qiáng)控制，促使那些原本可采取使用者付費(fèi)推進(jìn)的PPP項目回歸本源、有序推進(jìn)，不必為了獲取財政補(bǔ)貼而把項目包裝成可行性缺口補(bǔ)助項目。四是PPP新機(jī)制允許符合條件的項目依法依規(guī)申請政府投資支出或享受運(yùn)營補(bǔ)貼，從而保證社會資本的收益，這樣也能夠幫助一些項目能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)測算自平衡。五是PPP新機(jī)制明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、積極創(chuàng)新獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，這將激勵社會資本方充分挖掘項目商業(yè)價值，從而提升采取使用者付費(fèi)推動特許經(jīng)營項目的可行性。七

一、一些PPP項目存在培育期，如不設(shè)置保底車流量或保底水量，恐難實現(xiàn)項目財務(wù)測算平衡。按照政府和社會資本合作新機(jī)制，能否設(shè)置保底量？在規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制時，要打破此前的一些固有思維?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，“政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運(yùn)營成本”。因此，為單一項目設(shè)置保底量的方式與“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”的要求明顯不符。除法律法規(guī)和國家政策有明確規(guī)定外，不得單獨(dú)為某一項目設(shè)定任何保底安排，不得在特許經(jīng)營協(xié)議中對單一項目作出保底約定或承諾。具體可從以下五方面認(rèn)識這一問題：一是需重新考慮項目建設(shè)的必要性和迫切性。如預(yù)期在項目建成后存在很長一段時間培育期，則需論證該項目建設(shè)是否過度超前，是否需要現(xiàn)在就開始建設(shè)該項目，是否需要優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模或者采取分期建設(shè)。二是需論證采取特許經(jīng)營模式可行性。如該項目建設(shè)確有必要且需盡快建設(shè)，但特許經(jīng)營者在項目投入運(yùn)營后相當(dāng)長時間內(nèi)難以實現(xiàn)盈利，則需論證采取特許經(jīng)營模式的可行性。對于無法滿足采取特許經(jīng)營者盈利需求的項目，可考慮通過其他方式依法依規(guī)建設(shè)。三是需研究通過延長特許經(jīng)營期限延長帶來的收入增長彌補(bǔ)特許經(jīng)營者前期經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的可行性。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，PPP新機(jī)制將項目合作期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目還可以根據(jù)實際情況適當(dāng)延長。這就意味著，即使項目存在較長時間的培育期，也能夠因為收益期限延長而抵消項目培育期收入不足的影響甚至可以額外增加項目收入，進(jìn)而增加采取特許經(jīng)營模式的可行性。四是需引導(dǎo)特許經(jīng)營者合理承擔(dān)項目風(fēng)險。參與政府和社會資本合作的特許經(jīng)營者應(yīng)始終承擔(dān)投資行為的商業(yè)風(fēng)險，理性判斷項目可行性和風(fēng)險分配機(jī)制，不能一味要求將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)。政府承諾保底量一方面可能額外新增地方財政未來支出責(zé)任，導(dǎo)致產(chǎn)生飲鴆止渴的副作用，另一方面也不利于發(fā)揮特許經(jīng)營者開展符合商業(yè)邏輯的投資決策、提高運(yùn)營管理的專業(yè)水平，違背了引入社會資本的初衷。五是需充分挖掘特許經(jīng)營項目的收入潛力?！吨笇?dǎo)意見》明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、積極創(chuàng)新獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，這將激勵社會資本方充分挖掘項目市場價值、提高運(yùn)營效率，從而提升特許經(jīng)營項目可行性。特許經(jīng)營者應(yīng)結(jié)合項目實際，研究通過多種方式創(chuàng)新、拓寬收入來源、降本增效，提升項目收益水平。

二、特許經(jīng)營期限是否可以長于法律法規(guī)明確的收費(fèi)期限？例如，收費(fèi)公路特許經(jīng)營項目能否將收費(fèi)期限設(shè)置為25年，但特許經(jīng)營期限設(shè)置為40年？根據(jù)《指導(dǎo)意見》，“特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”?！妒召M(fèi)公路管理條例》明確，“經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年”。特許經(jīng)營期限設(shè)置應(yīng)同經(jīng)營性公路收費(fèi)期限做好銜接，特許經(jīng)營期限到期日不應(yīng)晚于法律法規(guī)明確規(guī)定的收費(fèi)期限到期日。考慮到不排除未來可能出現(xiàn)關(guān)于收費(fèi)期限有關(guān)法律法規(guī)修訂調(diào)整的可能性，特許經(jīng)營協(xié)議中可考慮約定如依法依規(guī)調(diào)整收費(fèi)期限后對應(yīng)調(diào)整特許經(jīng)營期限的有關(guān)表述，但在特許經(jīng)營協(xié)議中，不宜明確約定與法律法規(guī)規(guī)定的收費(fèi)期限到期日相悖的特許經(jīng)營期限到期日。

三、政府投資支持具體金額能否在招標(biāo)階段公開？特許經(jīng)營方案編制和審核階段，即應(yīng)明確是否將在項目建設(shè)期給予政府投資支持，如需提供政府投資支持的，應(yīng)明確政府投資支持的具體方式、預(yù)計確定時間等，也可測算合理的政府投資支持金額上限等，供政府部門進(jìn)行特許經(jīng)營方案內(nèi)部審核時參考。在公開招標(biāo)階段，擬提供政府投資支持的項目，可明確擬提供政府投資支持、相應(yīng)形式以及預(yù)計確定時間，并將投標(biāo)者申請的政府投資支持金額作為重要評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。為形成充分的市場競爭，合理確定政府的投資額度，公開招標(biāo)時應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》等法律法規(guī)依法依規(guī)決定是否公開政府投資支持上限等項目基本情況。

四、BOO是否屬于《指導(dǎo)意見》規(guī)范范圍？《指導(dǎo)意見》明確，政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（B