中央銀行效益審計探析

1【內(nèi)容摘要】中央銀行作為國家金融管理部門具有維護(hù)金融穩(wěn)定、推進(jìn)金融改革、改進(jìn)金融服務(wù)的職責(zé)只有積極探索開展效益審計才能不斷提高工作質(zhì)量和效率筆者結(jié)合人民銀行內(nèi)部審計發(fā)展的現(xiàn)狀對今后中央銀行開展效益審計的內(nèi)【關(guān)鍵詞】效益審計中央銀行經(jīng)濟(jì)性效率性效果性李金華審計長在今年的全國審計工作會議上的講話中對于今后審計業(yè)務(wù)工作提出了兩個要關(guān)注的重點之一就是積極探索效益審計注意揭露由于決策失誤、管理不善造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費等問題促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量和效益中央銀行內(nèi)審部門要順應(yīng)形勢發(fā)展變化的要求積極探索開展形式多樣的效益審計促進(jìn)中央銀行內(nèi)部監(jiān)督工作的開展全面提高中央2當(dāng)前理論界對效益審計的概念有許多提法效益審計的實踐也各有特點比較代表性的觀點認(rèn)為“效益審計關(guān)注的主要是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計”施青軍（2005）所謂經(jīng)濟(jì)性是指“從事一項活動并使其達(dá)到合格質(zhì)量的條件下和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關(guān)系”效益審計是傳統(tǒng)審計和管理咨詢二者的混合物它吸收了審計人員的獨立性、客觀性和報告技術(shù)之類的優(yōu)點同時又從管理咨詢中攝取了專業(yè)分析系統(tǒng)和專業(yè)分析技能的養(yǎng)分其報告不應(yīng)提供詳細(xì)的解決方案只應(yīng)喚起人們對存在問題的注意總的來說只要圍繞著經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行就可以認(rèn)為是抓住了綱要因此筆者認(rèn)為對于中央銀行來說效益審計就是指內(nèi)審人員運用現(xiàn)代技術(shù)方法、經(jīng)濟(jì)管理理論客觀、系統(tǒng)地對各行或職能部門的項目、活動、功能以及人財物管理和使用并就其實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的程度進(jìn)行獨3(一)開展經(jīng)濟(jì)效益審計可全面發(fā)揮中央銀多年來中央銀行內(nèi)部審計職能定位主要體現(xiàn)在監(jiān)督職能上基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的以真實性、合規(guī)性檢查為重點確實發(fā)揮了不可或缺的作用隨著內(nèi)部管理的不斷加強(qiáng)內(nèi)控制度日趨完善業(yè)務(wù)操作日趨規(guī)范違規(guī)現(xiàn)象日趨審計延伸在審計的職能作用上開展效益審計除繼續(xù)體現(xiàn)出監(jiān)督這一基本職能外,將更加突出建設(shè)性職能既要保證內(nèi)部審計活動的真實性又要保證內(nèi)部審計活動對組織經(jīng)營增殖還要主動為領(lǐng)導(dǎo)層提供解決管理難題的咨詢信息充分發(fā)揮內(nèi)審咨詢保證作用；在審計的目標(biāo)和重點上開展效益審計將從評價內(nèi)控執(zhí)行是否具有合法性、合規(guī)性層面上擴(kuò)大到主要評價、反映被審計對象的工作績效幫助被審計對象尋找管理漏洞防止損失浪費挖掘工作潛力改進(jìn)管理等方面充分發(fā)揮內(nèi)部審計（二）開展效益審計可有效促進(jìn)中央銀行職能依法高效4提供金融服務(wù)的職能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化金融改革、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面的任務(wù)非常艱巨通過開展績效審計對中央銀行各項管理活動的有效性、機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、管理人員素質(zhì)及管理效率等方面的檢查與評價一方面揭示各行各部門在履行職責(zé)中存在的問題和潛在的隱患促進(jìn)各行各部門及其工作人員嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和政策從而有效地控制和防范風(fēng)險；另一方面為各行各部門出謀劃策有助于被審計對象不斷挖掘工作潛力改進(jìn)管理,完善制度規(guī)范行為從而提高工作目前央行領(lǐng)導(dǎo)干部管理基本上是實行民主測評、筆試、面試為主的選拔任用機(jī)制缺少對競聘者工作業(yè)績和效率方面的考核環(huán)節(jié)目前中央銀行內(nèi)審開展的離任審計、履行職責(zé)審計等都是對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督側(cè)重于工作成果方面的審計雖然已經(jīng)帶有效益審計的色彩但是按效益審計要求還不是很規(guī)范也不夠全面通過開展效益審計在審計內(nèi)容上圍繞經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性對領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績效優(yōu)劣進(jìn)行重點檢查和綜合評價從而為干部隊伍的正確調(diào)配使用提供參考依據(jù)進(jìn)一步完備考察考核干部體系的內(nèi)容有利于提高中央銀行選5計的認(rèn)識不足效益審計對于央行大多數(shù)人來說還是個新鮮的事物沒有經(jīng)歷過即使是內(nèi)審人員也不一定完全了解其次是開展效益審計缺乏相關(guān)法規(guī)制度和科學(xué)可行的評價標(biāo)準(zhǔn)對中央銀行來說需要大力加強(qiáng)效益審計基礎(chǔ)方面的建設(shè)如建立效益審計制度、完善審計評價標(biāo)準(zhǔn)、制定效益審計程序等等為效益審計的開展提供審計依據(jù)和技術(shù)支持況且現(xiàn)行中央銀行內(nèi)審工作尤其在同級監(jiān)督方面存在很多掣肘內(nèi)審的地位更多?。ǘ徲媽ο筇卣鞯牟豢闪炕灾醒脬y行屬于非營貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、外匯管理等等如果開展效益審計涉及的審計對象多是制度建立健全、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)操作、制度執(zhí)行等方面的工作業(yè)務(wù)活動的績效大多是非經(jīng)濟(jì)方面的不論是評價還是指標(biāo)的比較都存在一定的難度對于涉及資金方面的業(yè)務(wù)從風(fēng)險控制的角度來衡量的話很難從數(shù)量上進(jìn)行計算6（三）審計人員素質(zhì)的不適應(yīng)性效益審計的特點是綜合性強(qiáng)審計質(zhì)量的優(yōu)劣直接取決于內(nèi)審人員對客觀現(xiàn)實的分析判斷能力這就對審計人員的綜合素質(zhì)提出了較高的要求它不僅僅是審查財政財務(wù)收支活動還涉及單位或部門經(jīng)濟(jì)管理活動的方方面面需要多樣化的創(chuàng)新方法和多學(xué)科知識的綜合運用才能達(dá)到效益審計的目的目前中央銀行內(nèi)審人員、特別是基層審計人員的知識結(jié)構(gòu)比較單一知識面狹窄且基本上來自業(yè)務(wù)崗位綜合分析、判斷能力不強(qiáng)不能很好地適應(yīng)效益審開展中央銀行效益審計既要借鑒世界各國效益審計的經(jīng)驗又要結(jié)合我國的國情根據(jù)自身的特點和實際探索央行效益審計的新路子在當(dāng)前中央銀行全面開展效益審計的條件尚不完全具備的情況下要堅持循序漸進(jìn)、先易后難、突出重點的原則圍繞促進(jìn)央行依法、高效履行職責(zé)展開從揭露問題入手通過分析原因、提出建議達(dá)到促進(jìn)規(guī)范、提高效益的目的7在效益審計的探索階段我們應(yīng)選擇以貨幣資金為切入點以點帶面逐步推進(jìn)人民銀行貨幣資金主要是指財務(wù)預(yù)算資金管理和基本建設(shè)項目資金管理在目前已開展對貨幣資金收1.預(yù)算資金執(zhí)行的效益審計可重點突出以下三個方面的內(nèi)容一是對各級行預(yù)算編制的科學(xué)性、真實性進(jìn)行審查和評價查看預(yù)算編制是否可靠有無編制虛假預(yù)算、擴(kuò)大開支范圍以及是否存在搞人情預(yù)算的問題；二是對各級行收入的合法性及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查和評價看有無收入不納入預(yù)算、截留挪用預(yù)算外收入、收入不合法等問題；三是對各級行經(jīng)費支出的合理性、及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查和評價看是否按預(yù)算用途合理使用以最低的費用取得一定質(zhì)量的資源達(dá)到預(yù)期目標(biāo)由于中央銀行執(zhí)行的預(yù)算會計制度在一般情況下不存在成本核算和資金周轉(zhuǎn)等問題因而審計中應(yīng)著重分析其費用支出結(jié)構(gòu)如公務(wù)費、業(yè)務(wù)費等支出各占多少其中郵電費、會議費、差旅費、汽車費用分別占多少人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比重怎樣從而判斷是否貫徹節(jié)約原則有無鋪張浪費情況等并通過對各級行經(jīng)費支出與業(yè)務(wù)工作量進(jìn)行比較衡量行政成本的高低和支出效果從中及時發(fā)現(xiàn)問題找出原因提出建議促使各級行提82.基本建設(shè)項目的效益審計人民銀行基本建設(shè)項目的效益審計重點應(yīng)該審查因決策失誤、管理不善造成的嚴(yán)重資金使用三個環(huán)節(jié)進(jìn)行一是對投資決策環(huán)節(jié)進(jìn)行審計和評價項目決策是否遵循科學(xué)化、民主化的原則是否經(jīng)過嚴(yán)密科學(xué)論證項目方案是否進(jìn)行了多方案比較達(dá)到方案的最優(yōu)化立項程序是否合規(guī)有無違反程序擅自立項的情況二是對項目管理環(huán)節(jié)進(jìn)行審計和評價主要對建設(shè)項目管理制度的落實情況進(jìn)行審計看有無因制度不落實、責(zé)任不明確、管理不到位等造成項目質(zhì)量低下、延誤建設(shè)工期、投資增加等問題審計中應(yīng)特別注意檢查對工程項目出包或物資設(shè)備采購等是否按照招投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定履行合法程序?qū)嵭姓型稑?biāo)管理防止暗箱操作三是要對項目資金使用環(huán)節(jié)進(jìn)行審計和評價主要包括資金來源的合規(guī)性、資金的撥付管理、項目竣工決資金是否專戶存儲有無違規(guī)違紀(jì)轉(zhuǎn)移、借占、挪用截留建設(shè)審計從審計內(nèi)容來看已經(jīng)有了一定效益審計的特點但要全面9反映和評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況還要對各項經(jīng)濟(jì)管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行分析和評價用以核實經(jīng)濟(jì)成1.工作效果性評價一是決策評價領(lǐng)導(dǎo)決策的正確與否關(guān)系到一個單位能否有效地配置經(jīng)濟(jì)資源、人力資源還有決策程序的科學(xué)與否重大決策是否有科學(xué)的論證程序是否有適當(dāng)?shù)目刂瞥绦蚨紩母旧嫌绊懙絾挝坏墓ぷ餍屎托б嬉虼祟I(lǐng)導(dǎo)干部履職審計中對決策的審計是必不可少的內(nèi)容通過查看黨組會、行長辦公會、采購委員會等議事研究記錄主要看領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對重大事項的決策的科學(xué)性和可行性是否經(jīng)過充分的調(diào)查和論證是否經(jīng)集體討論研究決定關(guān)鍵要看決策執(zhí)行的結(jié)果如何是否存在決策失誤導(dǎo)致重大損失的事件二是工作目標(biāo)完成情況評價重點是通過對照計劃目標(biāo)和進(jìn)行歷史比較看領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間目標(biāo)管理責(zé)任制所規(guī)定職責(zé)及管理目標(biāo)是否已經(jīng)實現(xiàn)和落實、各項工作成果是否真實準(zhǔn)確、各項業(yè)務(wù)活動是否按照黨和國家的有關(guān)規(guī)定開展三是工作業(yè)績的評價從任期內(nèi)當(dāng)?shù)刂饕慕鹑凇⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的歷史比較、金融生態(tài)環(huán)境狀況和各項業(yè)務(wù)績效考評名次、獲得上級行、地方政府的表彰通報情況等方面評價其在促進(jìn)2.管理效率性評價具體包括人力資源管理是否合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)、管理思想和工作作風(fēng)是否端正、管理方法和手段是否先進(jìn)以及內(nèi)部管理制度是否健全有效職工的精神風(fēng)貌是否積極向上等這里重點關(guān)注人力資源管理的效益審計相同文化結(jié)構(gòu)的單位由于其內(nèi)部人員的安排與調(diào)配及內(nèi)部機(jī)制等多種因素其員工的工作績效也是不一樣的在具體實施上可對以下情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計基層組織結(jié)構(gòu)不合理、效率較低的；組織內(nèi)部人員搭配不合理、工作不協(xié)調(diào)的；人員不適應(yīng)本崗位、工作績效差的；人員專業(yè)知識與工作崗位不對口造成人力資源浪費的任期內(nèi)是否執(zhí)行了干部交流和定期崗位輪換制度是否存在任人唯親、用人失察、失控并造成重大損失或不良后果的情況通過對人力資源管理的效益審計發(fā)現(xiàn)人力資源管理中存在的問題對經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生的影響并對人力資源管理中存在的不合理因素提出審計意見或管理建議書（三）圍繞央行職責(zé)履行情況開展效益審計向多領(lǐng)中央銀行作為國家金融體系的核心在實施宏觀調(diào)控、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有著極為重要的作用圍繞央行履行職責(zé)情況開展效益審計必須從宏觀著眼對經(jīng)濟(jì)管理活動的諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價促進(jìn)央行各1.貫徹執(zhí)行貨幣政策方面的效益審計中央銀行內(nèi)審部門開展貨幣政策執(zhí)行情況審計可針對央行各分支機(jī)構(gòu)這里效益主要是指宏觀效益或社會效益重點是貨幣政策執(zhí)行情況的審計和評價一是被審分支行是否根據(jù)貨幣政策積極對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行窗口指導(dǎo)組織協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)貫徹實施是否積極協(xié)調(diào)銀政、銀企、銀行之間的關(guān)系優(yōu)化信用環(huán)境資金簽約合同率與實際履約率情況是否低下有無貨幣政策傳達(dá)不及時、不全面貫徹措施不落實或偏離貨幣政策方向的情況等等二是比較被審分支行轄區(qū)一定時期貨幣信貸統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)檢查再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具的運用是否體現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和中央銀行貨幣政策的要求是否充分運用支農(nóng)再貸款等貨幣政策工具支持“三農(nóng)”的發(fā)展以上幾點代表性的反映了貨幣政策的貫徹落實所產(chǎn)生的社會效益在審計評價時要將被審分支行轄區(qū)支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)的累計發(fā)放數(shù)、不良貸款率、增長率等連續(xù)幾個年度的有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行橫向、縱向比較檢查被審分支行貨幣政2.提供金融服務(wù)方面的效益審計中央銀行職能的調(diào)整迫切需要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識改進(jìn)服務(wù)手段拓寬服務(wù)領(lǐng)域切實提高服務(wù)效率和水平這里一是要開展支付結(jié)算管理的審計評價主要檢查是否能夠充分運用中央銀行集中核算系統(tǒng)建設(shè)資金匯劃“綠色通道”確保資金清算匯劃高效安全是否開展結(jié)算紀(jì)律檢查、協(xié)調(diào)解決結(jié)算糾紛、查處違規(guī)行為是否存在影響支付渠道暢通造成支付清算秩序混亂的情況二是要對國庫資金管理開展審計評價主要檢查是否嚴(yán)格執(zhí)行國庫各項規(guī)章制度準(zhǔn)確及時地辦理財政預(yù)算收入的收納、劃分、報解以及財政預(yù)算資金的支撥和退庫有效防范國庫資金風(fēng)險保證國庫資金在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用三是要開展外匯管理的審計是否能夠堅持監(jiān)管與服務(wù)并重盡可能的降低企業(yè)經(jīng)營成本為企業(yè)經(jīng)營提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等四是要開展貨幣發(fā)行管理的審計評價檢查是否能夠根據(jù)市場需求做好發(fā)行基金調(diào)撥；查看該轄區(qū)金融詐騙、洗錢等犯罪是否頻發(fā)；通過實地調(diào)查的方法了解流通中人民幣的整潔度以及有損人民幣信譽(yù)3.維護(hù)金融穩(wěn)定方面的效益審計人民銀行與監(jiān)管職能的分離基層人民銀行承擔(dān)著轄區(qū)金融市場協(xié)調(diào)發(fā)展的重要職責(zé)務(wù)必保持地方金融秩序的穩(wěn)定這里可突出以下三個方面的檢查內(nèi)容一是對金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行審計評價不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、人民銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、人民銀行和地方政府之間是否存在未建立協(xié)調(diào)機(jī)制以致監(jiān)管信息資源難以共享存在