2025年政府投資項(xiàng)目謀劃工作指導(dǎo)手冊

2025年政府投資項(xiàng)目謀劃工作指導(dǎo)手冊內(nèi)容目錄：一、政府投資項(xiàng)目謀劃要點(diǎn)二、專項(xiàng)債申報要點(diǎn)三、超長期特別國債申報要點(diǎn)四、中央預(yù)算內(nèi)投資申報要點(diǎn)五、PPP新機(jī)制項(xiàng)目入庫要點(diǎn)六、“央地合作+OEPC”創(chuàng)新機(jī)制一、政府投資項(xiàng)目謀劃要點(diǎn)（一）存在問題在長期發(fā)展實(shí)踐中，不少地方的項(xiàng)目謀劃工作仍然存在比較突出的問題：一是不愿謀。一方面是思想上沒有引起足夠的重視；另一方面出于緩解工作壓力等方面考慮而影響項(xiàng)目謀劃積極性。二是不會謀。項(xiàng)目謀劃工作具有專業(yè)性和綜合性的復(fù)合型特點(diǎn)，對于從業(yè)人員綜合能力有較高要求。各部門具體謀劃項(xiàng)目的同志基本都專精于本部門業(yè)務(wù)工作，一般比較擅長業(yè)務(wù)技術(shù)，宏觀思維不夠，對經(jīng)濟(jì)、政策與投資管理方面的理解和把握方面略顯不足，謀劃出的項(xiàng)目往往存在定位不清楚、方向不合適、內(nèi)容不規(guī)范、考慮不全面等問題，難以形成有效成果。三是謀不好。主要表現(xiàn)在謀劃出的項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量不高、土地或資金要素難保障、難以獲得上級政府資金支持等，從而影響爭資立項(xiàng)效果。（二）謀劃項(xiàng)目特征《政府投資條例》明確規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。從地方政府的角度出發(fā)，政府投資項(xiàng)目在謀劃之初往往都會優(yōu)先考慮到爭取上級政府資金支持。而要成功爭取上級資金支持，所謀劃的政府投資項(xiàng)目一般至少要符合類型與方向合適、規(guī)范性好、規(guī)模較大、成熟度高的特征。類型與方向合適是指，所謀劃的政府投資項(xiàng)目要符合相關(guān)政府投資資金支持的方向和領(lǐng)域。規(guī)范性好是指，項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、投資估算等符合相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，特別是杜絕負(fù)面清單。所謂的規(guī)模較大：一方面是指項(xiàng)目投資規(guī)模應(yīng)達(dá)到一定的額度，特別是中央預(yù)算內(nèi)投資，往往要求項(xiàng)目投資規(guī)模要達(dá)到一定額度才符合支持條件。另一方面是指項(xiàng)目投資規(guī)模要相對較大，上級政府以有限的資金在面臨眾多項(xiàng)目時，出于集約和效率的考慮，往往會擇優(yōu)進(jìn)行支持，而其他條件相對一致時，投資規(guī)模就是很重要的一個指標(biāo)。成熟度高主要是指，項(xiàng)目的要素保障比較到位，特別是用地和配套資金等，要能夠順利具備開工條件。上級資金支持項(xiàng)目的目的是為了能夠加快項(xiàng)目落地，盡快形成實(shí)務(wù)工作量而帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)踐中，上級資金優(yōu)先支持的一般都是在建項(xiàng)目或者已經(jīng)具備開工條件的項(xiàng)目。（三）項(xiàng)目謀劃原則1、杠桿效應(yīng)原則政府資金的投入代表政府的支持鼓勵，應(yīng)對社會資本和金融市場產(chǎn)生顯著的帶動和示范作用。杠桿效應(yīng)：一方面體現(xiàn)在帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；一方面體現(xiàn)在有效吸引多元投資主體，充分調(diào)動民間投資積極性，發(fā)揮好財政資金的“四兩撥千斤”作用。2、前瞻性原則政府投資不僅僅要看到目前對于拉動經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，還要考慮中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)，全面高水平滿足人民美好生活需求，支持現(xiàn)代城市布局、產(chǎn)業(yè)布局和技術(shù)進(jìn)步的需要，以及對政策導(dǎo)向、發(fā)展趨勢的預(yù)判，因此項(xiàng)目選擇必須有整體性和前瞻性。3、時效性原則不管是市場消費(fèi)熱點(diǎn)的變化、科學(xué)技術(shù)的變化還是宏觀政策環(huán)境的變化，均具有明顯的時效性，“機(jī)不可失、失不再來”就準(zhǔn)確描述了項(xiàng)目策劃時效性的特點(diǎn)。項(xiàng)目策劃須結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行，策劃過程中應(yīng)迎合政策導(dǎo)向、追隨市場發(fā)展趨勢，并及時、有效的進(jìn)行反饋，確保策劃工作的時效性和可操作性。4、自求平衡原則資金短缺對于工程項(xiàng)目的順利推進(jìn)是致命的，項(xiàng)目策劃時應(yīng)考慮利用資金調(diào)控手段增加項(xiàng)目的資金轉(zhuǎn)化能力。自求平衡：一方面指項(xiàng)目建設(shè)資金的足額、及時到位，有效防范支付風(fēng)險；一方面指由于可能涉及有息負(fù)債，在項(xiàng)目全生命周期中通過自身收益能覆蓋本息。因此，項(xiàng)目策劃時應(yīng)通盤考慮項(xiàng)目能否有充足的資金支持，強(qiáng)化投融資創(chuàng)新，并通過后期運(yùn)營能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡。5、系統(tǒng)化原則為保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目策劃的核心作用，確保項(xiàng)目全方位、全過程的資源有效配置、整合和管理，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動、密切配合，做到總觀全局，統(tǒng)籌兼顧。（四）項(xiàng)目謀劃重點(diǎn)及難點(diǎn)一、肥瘦搭配，合理收益。面對地方政府項(xiàng)目建設(shè)需要與資金不足之間的矛盾，應(yīng)對當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行整合，實(shí)行相關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的整體包裝，肥瘦搭配，提升項(xiàng)目潛在市場和經(jīng)營價值，挖掘收益來源，確保其有一定的收益性和可融資性，做到項(xiàng)目資金收支綜合平衡。二、市場為先，運(yùn)營為王。目前，地方政府投資項(xiàng)目策劃缺失項(xiàng)目機(jī)會研究，沒有正確把握項(xiàng)目市場及風(fēng)險，且存在重建設(shè)、輕運(yùn)營的問題。項(xiàng)目的規(guī)模是通過市場分析而確定，如果說市場風(fēng)險分析是項(xiàng)目是否可行的前提條件，那運(yùn)營管理便是項(xiàng)目能否持續(xù)的核心關(guān)鍵，這就要求強(qiáng)調(diào)并發(fā)揮設(shè)計在工程建設(shè)全過程中的主導(dǎo)作用，以及設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接，體現(xiàn)運(yùn)營前置思維。三、量力而行，創(chuàng)新與差異化。由于片面追求GDP和政績工程等原因，地方政府大都存在盲目超前和重復(fù)建設(shè)等問題。政府投資項(xiàng)目策劃：一是應(yīng)根據(jù)自身財政能力，推動資源整合，做到量力而行、盡力而為，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效投資；二是避免盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)，造成資產(chǎn)閑置、資源浪費(fèi)，應(yīng)正確認(rèn)識自身優(yōu)勢和短板，在投資規(guī)模、市場環(huán)境、融資環(huán)境、項(xiàng)目特點(diǎn)等方面因地制宜，體現(xiàn)出創(chuàng)新性與差異化。四、融資可行，避免隱債。好的規(guī)劃設(shè)計本身就是一個好的融資方案，這就要求項(xiàng)目策劃過程中應(yīng)注重項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性、融資渠道選擇的可行性，挖掘項(xiàng)目潛在價值，既考慮投資的節(jié)約，又考慮未來資金的自求平衡，進(jìn)行全生命周期測算，避免政府盲目決策。項(xiàng)目融資策劃時，應(yīng)按照保障合理融資需求的底線是隱債不增的原則，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府融資相關(guān)政策，嚴(yán)守政策紅線。（五）、項(xiàng)目謀劃方向一是圍繞補(bǔ)齊短板謀劃項(xiàng)目。《政府投資條例》所規(guī)定的政府投資資金的范圍就是補(bǔ)短板所要考慮的領(lǐng)域。而補(bǔ)短板要考慮的：一方面是對當(dāng)?shù)卦谡顿Y領(lǐng)域內(nèi)的缺失項(xiàng)目填補(bǔ)空白。例如，當(dāng)?shù)剡€沒有與外部骨干交通網(wǎng)絡(luò)連接的主干道路，就可以謀劃此類項(xiàng)目。另一方面是針對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的政府投資項(xiàng)目服務(wù)能力、功能等進(jìn)行提升。例如，當(dāng)?shù)鼗鶎庸册t(yī)療服務(wù)體系涉及的相關(guān)設(shè)施、設(shè)備需要升級改造等。二是圍繞產(chǎn)業(yè)配套謀劃項(xiàng)目。雖然產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目不屬于政府投資范圍，但是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是孤立。為了更好培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群，必然需要一系列配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的支持。例如當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及服務(wù)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共交通、人才公寓等。特別是重大科技項(xiàng)目的落地和培育，往往需要針對性打造相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、工作環(huán)境和應(yīng)用場景等。三是圍繞發(fā)展規(guī)劃謀劃項(xiàng)目。規(guī)劃是政府對未來發(fā)展的一種前瞻性謀劃和戰(zhàn)略性安排，是要大家共同努力的方向。各地都有自己的五年發(fā)展規(guī)劃綱要和相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃以及配套的重大項(xiàng)目，圍繞這些規(guī)劃的方向、路徑和重大項(xiàng)目，謀劃拆解項(xiàng)目也是一個重要的方法。四是圍繞區(qū)域融合謀劃項(xiàng)目。區(qū)域融合是指跳出當(dāng)?shù)氐男姓ψ?，在更大的區(qū)域范圍的視角下謀劃項(xiàng)目，例如都市圈、城市群，或者更大范圍的某某片區(qū)范圍。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的輻射延伸，例如交通的貫通、物流的中轉(zhuǎn)、流域綜合治理等。另一方面是作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心或者其配套功能區(qū)，圍繞培育打造相關(guān)中心或配套功能而謀劃的公共領(lǐng)域項(xiàng)目。第三是對于區(qū)域性重大項(xiàng)目的謀劃。例如：交通樞紐、碼頭、機(jī)場、電廠等。五是圍繞先進(jìn)典范謀劃項(xiàng)目。區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是我國當(dāng)前面臨的一個客觀現(xiàn)狀。發(fā)達(dá)地區(qū)的今天就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的明天，先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)就是后進(jìn)地區(qū)榜樣，示范地區(qū)的樣板就是其他地區(qū)的參考。在項(xiàng)目謀劃過程中，廣泛借鑒參考同類地區(qū)樣板示范，或者先進(jìn)地區(qū)的是發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對很多地方來說都是很好的方法。六是圍繞資金政策謀劃項(xiàng)目。近年來，國家在積極擴(kuò)大有效投資方面，不是搞“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，而是聚焦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)有序?qū)嵤?。同時不斷擴(kuò)大支持范圍，優(yōu)化調(diào)整投向領(lǐng)域。要向順利爭取到上級資金支持，在謀劃政府投資項(xiàng)目的時候，除了前五個方面內(nèi)容之外，還要重點(diǎn)考慮各類資金支持政策的投向領(lǐng)域以及標(biāo)準(zhǔn)和要求。例如中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債資金、超長期特別國債、特別國債、政策性貸款，以及其他各業(yè)務(wù)口的專項(xiàng)資金等，所支持的領(lǐng)域各有側(cè)重，支持標(biāo)準(zhǔn)和要求更是各不相同。因此，在謀劃政府投資項(xiàng)目，特別是要爭取上級資金支持的時候，應(yīng)該重點(diǎn)對相應(yīng)的資金支持政策進(jìn)行全面、充分的把握。最后，也要圍繞考核的任務(wù)目標(biāo)謀劃項(xiàng)目。政府開展投資項(xiàng)目謀劃工作，既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是工作任務(wù)的要求。各地往往在各領(lǐng)域都會有一些項(xiàng)目要求或任務(wù)，如果當(dāng)?shù)卦谀骋豁?xiàng)任務(wù)方面的項(xiàng)目現(xiàn)狀和上級安排的任務(wù)目標(biāo)還存在一定差距，那么就要圍繞縮小、消除差距，甚至超額完成任務(wù)來謀劃項(xiàng)目。（六）、項(xiàng)目謀劃對策地方政府在日常開展項(xiàng)目謀劃工作的時候，一般有三種常見模式。一種是由發(fā)改部門的個別同志憑借自身的突出能力和多年沉淀的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)謀劃項(xiàng)目。第二種是由發(fā)改部門牽頭組織，由各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)管委會各自謀劃，然后提交至發(fā)改部門匯總整理。第三種是由發(fā)改部門牽頭委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)主導(dǎo)實(shí)施項(xiàng)目謀劃工作。但是無論采用哪種模式，做好以下共性的做法和要求，對于項(xiàng)目謀劃工作來說都是事半功倍的。一是要充分解放思想。一方面是要正確認(rèn)識項(xiàng)目謀劃工作對本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性。另一方面要端正工作態(tài)度，堅守使命擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮主觀能動性。第三是要敢于突破、挑戰(zhàn)固有思維和認(rèn)知，跳出當(dāng)下，跳出當(dāng)?shù)?，以高站位、前瞻性的視界籌劃當(dāng)?shù)禺?dāng)下的發(fā)展。二是要精準(zhǔn)把握政策。宏觀形勢和政策是項(xiàng)目謀劃工作的基本前提，特別是想要爭取上級資金的政府投資項(xiàng)目，更應(yīng)該正確判斷當(dāng)下宏觀形勢，精準(zhǔn)理解和把握資金支持政策。錨定擬爭取資金的方向和領(lǐng)域所對應(yīng)的政策內(nèi)容，精準(zhǔn)包裝申報才能提高勝算。三是要全面摸清家底。要全面了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個區(qū)域、各個領(lǐng)域和各個方面，特別是問題和短板，才能從實(shí)際出發(fā)，梳理出迫切性需求、改善性需求和前瞻性需求，集中優(yōu)勢資源和力量，突出重點(diǎn)謀劃包裝和申報。四是要廣泛溝通協(xié)作。成立由相關(guān)部門和專業(yè)人員組成的工作小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的謀劃、申報和對接工作。工作專班加強(qiáng)與政府主管部門、上級部門以及各項(xiàng)目部門單位之間的溝通與協(xié)作，避免同質(zhì)化零碎項(xiàng)目的出現(xiàn)。同時善于借助第三方力量，篩選合格且具備相應(yīng)實(shí)力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，雙方的合作模式不一定非是委托第三方主導(dǎo)項(xiàng)目謀劃工作，也可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采用謀劃前期的政策解讀培訓(xùn)、謀劃過程的技術(shù)咨詢指導(dǎo)，或者是針對政府謀劃出的結(jié)果提供把關(guān)建議等方式，既能針對性解決實(shí)際問題，又能最大限度節(jié)約政府費(fèi)用。五是項(xiàng)目入庫管理。地方政府可以將項(xiàng)目按照生命周期中的不同階段，納入對應(yīng)項(xiàng)目庫進(jìn)行常態(tài)化管理和推進(jìn)，可以在一定程度上緩解以往運(yùn)動式謀劃項(xiàng)目的壓力。例如可以劃分為謀劃庫、儲備庫、前期庫、開工庫、在建庫、竣工庫、投產(chǎn)庫等，根據(jù)最新形勢和政策，實(shí)時謀劃、分批推進(jìn)。六是強(qiáng)化要素保障。建設(shè)資金和用地是影響項(xiàng)目落地的關(guān)鍵影響因素。謀劃和推進(jìn)項(xiàng)目落地是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，解決項(xiàng)目要素保障問題也不應(yīng)該是項(xiàng)目單位自己的事情，當(dāng)?shù)卣⒁乇Ｕ辖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，凝結(jié)當(dāng)?shù)厝ΡＵ享?xiàng)目落地。七是預(yù)留前期經(jīng)費(fèi)。前期工作費(fèi)用影響到項(xiàng)目前期工作的內(nèi)容、質(zhì)量和進(jìn)展。為保障政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批等前期工作順利開展，政府在每年預(yù)算中提前預(yù)估和安排好項(xiàng)目建議書、可行性研究報告等前期工作所需的費(fèi)用。二、專項(xiàng)債申報要點(diǎn)（一）支持領(lǐng)域2024年，更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域納入專項(xiàng)債券支持投向領(lǐng)域，整體保持在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、特殊重大項(xiàng)目十一大領(lǐng)域不變，一些細(xì)項(xiàng)發(fā)生變化。2025年將新增收購存量商品房、盤活存量閑置土地以及前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。（二）申報注意事項(xiàng)必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，融資規(guī)模要與項(xiàng)目收益相平衡，項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債還本付息，覆蓋倍數(shù)1.2倍以上。優(yōu)先支持在建和前期工作充分的成熟項(xiàng)目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務(wù)項(xiàng)目，新建項(xiàng)目已取得相關(guān)主管部門批復(fù)，如立項(xiàng)、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件。項(xiàng)目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例要求，且項(xiàng)目融資沒有違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)。負(fù)面清單：不得用于無收益的公益性項(xiàng)目、市場化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等。（三）申報流程1、項(xiàng)目儲備各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項(xiàng)目，準(zhǔn)備好項(xiàng)目批復(fù)、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在專項(xiàng)債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項(xiàng)目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。專項(xiàng)債申報要求，新開工項(xiàng)目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且當(dāng)年能夠開工建設(shè)，滿足項(xiàng)目收益和風(fēng)險管理要求。2、債券發(fā)行在儲備項(xiàng)目庫經(jīng)過篩選后，進(jìn)入待發(fā)行庫，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲備庫中項(xiàng)目按照當(dāng)年政策重點(diǎn)支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項(xiàng)目納入當(dāng)年財政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。項(xiàng)目單位應(yīng)及時引入第三方機(jī)構(gòu)開展評估，出具項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的項(xiàng)目實(shí)施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計劃、債券或項(xiàng)目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。（四）審核要點(diǎn)1、前置條件評審要點(diǎn)前置條件評審，主要對評價項(xiàng)目能不能達(dá)到專項(xiàng)債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項(xiàng)不符合的，即評審不通過（實(shí)行一票否決權(quán)）。評審項(xiàng)目非公益性項(xiàng)目(公益性項(xiàng)目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目)。不屬于中央明確的專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域的重大項(xiàng)目。債券資金用于置換或償還債務(wù)，貨幣化安置等，不形成實(shí)物工作量。打捆項(xiàng)目中公益性項(xiàng)目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項(xiàng)目投資總額。e投向領(lǐng)域選擇不準(zhǔn)確、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模填寫過于簡略或不未提供發(fā)改或主管部門立項(xiàng)文件(含可研批復(fù))、用地、環(huán)未落實(shí)資本金，或資本金來源不合規(guī)，或資收益覆蓋融資本息倍數(shù)不具備發(fā)債條件。收入明顯不屬于項(xiàng)目自身收入，或一般公共預(yù)算收入作為項(xiàng)目收入，或收入測算明顯高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目之間無必然聯(lián)系硬作打包平衡，收入明顯情形。項(xiàng)目申報主體為非常設(shè)機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目單位為企業(yè)。申報當(dāng)年無發(fā)債計劃，或債券發(fā)行后無法形成迅速有效支出(預(yù)計開工時間無法達(dá)到要求);資金需求金額未能聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目(資金需求額度低于1000萬元)。方案內(nèi)容存在投資概算、運(yùn)營成本測算、還款保障措施、風(fēng)險2、項(xiàng)目質(zhì)量評審要點(diǎn)前置條件評審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量評審，按照評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項(xiàng)目不予入庫。評審項(xiàng)目項(xiàng)目成熟度初步設(shè)計和概算審批、國有土地使用證(不動產(chǎn)登記證)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證、中標(biāo)通知書、項(xiàng)目施工合同等。符合規(guī)劃符合城市總體規(guī)劃和項(xiàng)目詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。建設(shè)投資情況編制投資建設(shè)概算，包括投資建設(shè)費(fèi)用明細(xì)和分年度投資進(jìn)度。融資情況分年度發(fā)債規(guī)模不超過項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，不能存在明顯不合理。收入測算情況收入合規(guī)、合理、測算論證依據(jù)充分；編制收入測算表(列明收入類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等);列明測算過程；收入測算合理；項(xiàng)目收入是否含財政運(yùn)營補(bǔ)貼或土地出讓收入。成本測算情況成本合規(guī)、合理、測算依據(jù)充分；編制運(yùn)營成本測算表，包括運(yùn)營成本明細(xì)。收益與融資平衡情況項(xiàng)目收益能保證債券資金按時還本付息。編制資金測算平衡表(含總金額和明細(xì)項(xiàng));償債計劃可行有效。債券期限結(jié)構(gòu)債券期限與項(xiàng)目收入相匹配。建設(shè)運(yùn)營方案項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營方案完備、內(nèi)容明確。資金管理項(xiàng)目資金(含債券資金)流入流出管理方案合理、詳細(xì)。風(fēng)險管理債券還款保障措施明確、完備。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營與資金使用過程中可能存在的問題，制定有針對性的風(fēng)險管理措施。3、審核問題匯總（1）關(guān)于項(xiàng)目手續(xù)1）立項(xiàng)存在問題①立項(xiàng)過期；②報送的立項(xiàng)批復(fù)文件中含有“景觀、綠化、樓堂館所”等禁止類項(xiàng)目清單范圍；③子項(xiàng)目無關(guān)聯(lián)性，不支持通過改變業(yè)主強(qiáng)行打捆申報；④方案建設(shè)內(nèi)容未在立項(xiàng)中體現(xiàn)，或者方案的建設(shè)內(nèi)容數(shù)量指標(biāo)和立項(xiàng)批復(fù)的不一致。2）用地手續(xù)①項(xiàng)目涉及新建內(nèi)容，出具無需預(yù)審和選址的用地文件，不符合用地要件要求；②用地手續(xù)面積與立項(xiàng)批復(fù)用面積不符；③根據(jù)用地預(yù)審占地面積以及容積率計算出來的建筑面積實(shí)與實(shí)施方案所寫的建筑面積不符，設(shè)計不合理；④用地預(yù)審意見函有效期三年，已過期；⑤部分子項(xiàng)目不需要用地?zé)o需提供，但是涉及用地的子項(xiàng)目也未提供用地手續(xù)；⑥用地審批手續(xù)：“僅用于專項(xiàng)債爭取”，表明該項(xiàng)目用地手續(xù)未落實(shí)。3）環(huán)評手續(xù)①項(xiàng)目環(huán)評手續(xù)未簽字蓋章；②項(xiàng)目變更建設(shè)內(nèi)容或業(yè)主后，環(huán)評等手續(xù)沒有同步變更；③立項(xiàng)和環(huán)評手續(xù)金額不一致；④未提供有效環(huán)評手續(xù)：根據(jù)相關(guān)環(huán)評要求，不應(yīng)采用備案登記方式；⑤環(huán)評批復(fù)無明確“同意“意見，環(huán)評文件是環(huán)保局初審，非正式批復(fù)；⑥項(xiàng)目環(huán)評手續(xù)應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)之后；⑦項(xiàng)目整體環(huán)評手續(xù)未辦理齊全：只辦理了其中幾個子項(xiàng)目；⑧立項(xiàng)文件有污水處理、醫(yī)療廢棄物等內(nèi)容，環(huán)評文件未寫入該部分內(nèi)容，不能確定環(huán)評文件準(zhǔn)確性。（2）自有資金說明1）非主管部門或財政出具。2）表述的資金能否落實(shí)具有不確定性。如自有資金通過爭取上級補(bǔ)助解決，或根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況給予支持等。3）無明確的來源、金額、分年落實(shí)計劃等；或來源不合規(guī)，如引入合作伙伴、施工方墊資等。4）已落實(shí)資金未提供相關(guān)憑證。（3）債務(wù)情況說明1）出具不嚴(yán)肅。如非紅頭，白紙蓋章，甚至提供未蓋章的電子文檔。2）主管部門未審核確認(rèn)。3）用整體收入測算平衡的項(xiàng)目，如醫(yī)院、幼兒園、污水廠提標(biāo)等，需說明項(xiàng)目單位整體債務(wù)情況，而非本項(xiàng)目債務(wù)情況。4）無論整體收支測算或獨(dú)立項(xiàng)目測算，之前同一單位已發(fā)行專項(xiàng)債券情況必須說明。5）有些單位存量債務(wù)不需要本單位償還，需提供相關(guān)證明材料。（4）關(guān)于實(shí)施方案1）平衡模式不合理，收入不歸屬于項(xiàng)目主體。2）主管部門不能是企業(yè)。3）缺事前績效評估開展情況說明，績效指標(biāo)未按統(tǒng)一模板編制，部分指標(biāo)不可量化。4）在建項(xiàng)目無進(jìn)展情況、投資完成情況、資金到位和支出情況等內(nèi)容。5）資金籌措方案和配套資金來源與提供的資金說明不一致，甚至出現(xiàn)資金不閉環(huán)的情況。6）投資計劃表。①過去年度仍按計劃口徑編制，應(yīng)反映實(shí)際投入。②債券發(fā)行年度未同步安排自有資金或自有資金比重過低。③投資計劃或已完成投資情況與開工時間不匹配。④沒有編制發(fā)債當(dāng)年分月投資計劃表。7）收支測算，常見的有以下問題：①政府定價類項(xiàng)目或有正在執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，卻依據(jù)調(diào)研或參照標(biāo)準(zhǔn)測算。②參照類標(biāo)準(zhǔn)，未提供調(diào)研數(shù)據(jù)，或調(diào)研數(shù)據(jù)不具有參考性。③政府補(bǔ)貼類收入，未提供相關(guān)依據(jù)。④部分收入非本項(xiàng)目直接收益。⑤測算采用的量，無依據(jù)無出處；或脫離實(shí)際需求、起步就滿負(fù)荷；或超過設(shè)計能力。⑥提升類改造類項(xiàng)目，未基于項(xiàng)目單位歷史運(yùn)營數(shù)據(jù)測算。⑦成本測算無依據(jù)、無分析過程。⑧未按應(yīng)納稅種的稅率、稅基分類測算，稅費(fèi)測算簡單粗暴。⑨收支增長無依據(jù)、不合常規(guī)。⑩測算期間任何一年期末現(xiàn)金均不能為負(fù)數(shù)。三、超長期特別國債申報要點(diǎn)（一）支持領(lǐng)域從2024年的超長期特別國債看，主要用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”領(lǐng)域）、大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（“兩新”領(lǐng)域），重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)，項(xiàng)目儲備范圍包括八個方面，17個具體投向。2025年，財政部將會進(jìn)一步加大投資力度著力支持一批基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性的重大項(xiàng)目。八個方面：1.糧食安全；2.能源安全；3.產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全；4.城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施；5.生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)；6.交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施；7.社會事業(yè)（產(chǎn)糧大縣單列）；8.其他重點(diǎn)領(lǐng)域，包含興邊富民行動試點(diǎn)城鎮(zhèn)、邊境口岸擴(kuò)能改造等。細(xì)分領(lǐng)域具體投向包括：科技研發(fā)，綠色智能數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化配套的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等公共保障體系，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，城市地下隱患管線維修、更新和升級改造，綠色產(chǎn)業(yè)體系，能源原材料重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)行業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造等。（二）申報注意事項(xiàng)投向要精準(zhǔn)契合政策要求。建設(shè)項(xiàng)目投向要和具體投向契合，并符合“國債”的特征，既符合國家的戰(zhàn)略，在未來幾年能夠集中力量辦成的強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中的大事難事。項(xiàng)目前期要素準(zhǔn)備充分。新開工項(xiàng)目應(yīng)研究論證充分，具備一定前期工作基礎(chǔ)，原則上應(yīng)當(dāng)已完成項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）或備案手續(xù)（相關(guān)領(lǐng)域有特殊規(guī)定的除外），優(yōu)先支持已辦理完畢項(xiàng)目用地（用海）、環(huán)評、用能等各項(xiàng)前期手續(xù)的項(xiàng)目。對已完成項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）或備案手續(xù)、極需支持但缺少部分手續(xù)的項(xiàng)目，可按權(quán)限由各級人民政府或部門出具能夠在開工前完成相關(guān)手續(xù)辦理的書面承諾函。投資要求。超長期特別國債要與中央預(yù)算內(nèi)投資在大部分支持方向上體現(xiàn)錯位安排，在少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域可以加力支持，與中央預(yù)算內(nèi)投資原則上不得重復(fù)安排同一項(xiàng)目。開工時間要求。支持在建和新開工項(xiàng)目，新建項(xiàng)目原則上2025年底前開工，在建項(xiàng)目已完工或者總投資高于80%不予支持。建設(shè)內(nèi)容不得違規(guī)。項(xiàng)目原則上應(yīng)為單體項(xiàng)目，在建設(shè)內(nèi)容中不得含有房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所、形象工程、政績工程等國家政策禁止的內(nèi)容。關(guān)注項(xiàng)目資金拼盤，確保資金完整閉合。在申報項(xiàng)目中，應(yīng)明確列出項(xiàng)目的資金來源和資金拼盤，確保項(xiàng)目資金完整閉合，避免出現(xiàn)資金缺口。（三）申報流程項(xiàng)目單位根據(jù)申報通知要求，準(zhǔn)備符合申報條件的項(xiàng)目同時從線上（國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫）和線下（項(xiàng)目單行材料）兩條線進(jìn)行申報；由發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門對照專項(xiàng)管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。線上：擬申報項(xiàng)目基本信息，由項(xiàng)目申報單位經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)端口錄入國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫，并推送至屬地發(fā)改部門；由屬地發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門進(jìn)行篩選審核，并將最終通過審核的項(xiàng)目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。線下：項(xiàng)目業(yè)主單位準(zhǔn)備項(xiàng)目申報材料，包括資金申請報告、項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）文件、真實(shí)性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發(fā)改部門。最終由省級發(fā)展改革部門匯總上報國家發(fā)展改革委進(jìn)行項(xiàng)目審核，確定支持項(xiàng)目清單。資金申請報告應(yīng)包含以下內(nèi)容：項(xiàng)目單位基本情況。項(xiàng)目基本情況：包括全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺生成的項(xiàng)目代碼、建設(shè)必要性及可行性、建設(shè)內(nèi)容、總投資及資金來源、建設(shè)條件落實(shí)情況、項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境效益等。項(xiàng)目列入政府投資項(xiàng)目庫和三年滾動投資計劃，通過在線平臺，完成審批情況。申請投資支持的主要理由和政策依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)方案：包括項(xiàng)目建設(shè)的必要性、選址、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、工藝方案、產(chǎn)品方案、設(shè)備方案、工程方案等。項(xiàng)目投資估算：包括主要工程量表、主要設(shè)備表、投資估算表等。項(xiàng)目融資方案：包括項(xiàng)目的融資主體、資金來源渠道和方式等。項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度：包括項(xiàng)目總體進(jìn)度安排，以及項(xiàng)目已完成的建設(shè)內(nèi)容的投資。具體管理辦法要求提供的其他內(nèi)容。相關(guān)附件：包括項(xiàng)目城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地審批、節(jié)能審查、環(huán)評等前期手續(xù)復(fù)印件以及資金到位情況。（四）審核要點(diǎn)項(xiàng)目匯總申報單位應(yīng)當(dāng)依托在線平臺（國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫），對申請專項(xiàng)投資的項(xiàng)目開展審核，并對審查結(jié)果和申報材料的真實(shí)性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。審核后將符合條件的項(xiàng)目，推送至年度投資計劃申報區(qū)，上報專項(xiàng)年度投資計劃申請報告、績效目標(biāo)表并附項(xiàng)目資金申請報告。審核要點(diǎn)包括：項(xiàng)目是否納入國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫和三年滾動投資計劃；項(xiàng)目是否符合支持范圍；項(xiàng)目是否具有項(xiàng)目代碼，通過在線平臺核驗(yàn)項(xiàng)目代碼真實(shí)性以及申報材料與在線平臺上的項(xiàng)目信息是否一致；項(xiàng)目是否重復(fù)申報；項(xiàng)目單位是否被列入嚴(yán)重失信主體名單；申報投資是否符合支持標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目是否完成審批、核準(zhǔn)或備案程序；原則上支持計劃新開工、續(xù)建項(xiàng)目，不得用于已完工項(xiàng)目，計劃新開工項(xiàng)目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)是否完備，是否投資計劃一經(jīng)下達(dá)即可開工建設(shè)；地方建設(shè)資金是否落實(shí)；日常監(jiān)管直接責(zé)任單位及監(jiān)管責(zé)任人填報是否規(guī)范等。四、中央預(yù)算內(nèi)投資申報要點(diǎn)（一）支持領(lǐng)域：2025年中央預(yù)算內(nèi)投資將繼續(xù)支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性的項(xiàng)目，加快補(bǔ)齊我國現(xiàn)代化建設(shè)的短板弱項(xiàng)，主要支持糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性安居工程基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)及其他重點(diǎn)領(lǐng)域等八個方面，包括產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食倉儲設(shè)施、支撐性調(diào)節(jié)煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造、新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障供應(yīng)等34個領(lǐng)域。（二）申報注意事項(xiàng)1、中央預(yù)算內(nèi)投資對項(xiàng)目要求（項(xiàng)目重要性、項(xiàng)目所處階段、項(xiàng)目領(lǐng)域）較高，申報時應(yīng)選取相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目；2、中央預(yù)算內(nèi)投資對發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼力度相對較小，因此申報時應(yīng)盡量選擇區(qū)域發(fā)展類的專項(xiàng)資金，如重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)（粵港澳大灣區(qū)建設(shè)方向）；3、各專項(xiàng)申報時間較短，前后一周左右，需提早準(zhǔn)備項(xiàng)目，提前完善項(xiàng)目申報材料、推進(jìn)項(xiàng)目前期工作；4、企業(yè)申報中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助需準(zhǔn)備好自有資金和自籌資金證明；5、中央預(yù)算內(nèi)投資對項(xiàng)目投資計劃績效指標(biāo)有一定要求，項(xiàng)目單位應(yīng)按照相應(yīng)的績效指標(biāo)表認(rèn)真完成，保證中央預(yù)算內(nèi)投資的使用成效；6、中央預(yù)算內(nèi)投資的當(dāng)年使用結(jié)果與次年的投放額度緊密相關(guān)，各項(xiàng)目單位申報時應(yīng)認(rèn)真做好前期研究，保證資金的順利支付，出現(xiàn)投資變動時應(yīng)及時上報。（三）申報流程中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目申報流程可分為線上和線下，與超長期特別國債項(xiàng)目申報流程相同。（四）審核要點(diǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目審核要點(diǎn)與超長期特別國債項(xiàng)目相同，但在項(xiàng)目申報過程中需要注意，根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，統(tǒng)籌安排投資計劃時，會優(yōu)先考慮項(xiàng)目管理良好與計劃執(zhí)行較快的單位。如果項(xiàng)目單位和項(xiàng)目管理單位，有下列行為之一的，則會視情節(jié)采取限期整改、通報批評、停止撥款、撤銷項(xiàng)目、收回投資、停止安排新建項(xiàng)目等措施，對直接負(fù)責(zé)的主要領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人員，依法追究行政或者法律責(zé)任。1、提供虛假情況騙取項(xiàng)目審批和中央預(yù)算內(nèi)投資的；2、違反國家有關(guān)規(guī)定擅自開工建設(shè)的；3、對年度投資計劃執(zhí)行不力，不履行建設(shè)程序的；4、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或者投資規(guī)模、改變建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)性質(zhì)或者建設(shè)內(nèi)容的；5、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用、截留或者滯留建設(shè)資金或不落實(shí)配套資金的；6、未及時辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)、未經(jīng)竣工驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即交付使用的；7、已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，無正當(dāng)理由未及時實(shí)施或者完成的；8、不按國家規(guī)定履行招標(biāo)程序的。五、PPP新機(jī)制項(xiàng)目入庫要點(diǎn)自2023年11月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委和財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）后，相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布了《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》、《特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（六部委17號令）》等一系列新機(jī)制的配套文件，意味在政府和社會資本合作領(lǐng)域開啟了特許經(jīng)營新機(jī)制的時代。針對項(xiàng)目入庫合規(guī)要點(diǎn)：（一）項(xiàng)目策劃階段特許經(jīng)營新機(jī)制項(xiàng)目在策劃階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目領(lǐng)域符合性、打包項(xiàng)目實(shí)施可行性和項(xiàng)目回報機(jī)制符合性問題。1、領(lǐng)域可行性115號文：交通項(xiàng)目：公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等；市政項(xiàng)目：物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等；環(huán)保項(xiàng)目：城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目；社會項(xiàng)目：具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項(xiàng)目；新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；盤活存量：城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。特許經(jīng)營17號令：交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。上述政策采取的是不完全列舉形式，所列領(lǐng)域以外的有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目如確有必要采取特許經(jīng)營模式，可以納入PPP范圍。2、打包可行性項(xiàng)目類型是否符合要求：認(rèn)真甄別、嚴(yán)格把握采取特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目類型。項(xiàng)目收費(fèi)是否有依據(jù)：不應(yīng)無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)并以此為由向特許經(jīng)營者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。公益與經(jīng)營屬性兩手抓：不應(yīng)將市場化程度很高的純商業(yè)類項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，或?qū)]有任何收益的純公益性項(xiàng)目，通過各種方式包裝成特許經(jīng)營項(xiàng)目，收取特許經(jīng)營費(fèi)。無關(guān)聯(lián)不打捆：不得將以上類型中無關(guān)聯(lián)關(guān)系的項(xiàng)目相互“打捆”，或者與不適合采用特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目“打捆”開展政府和社會資本合作。但是，生活垃圾收運(yùn)處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項(xiàng)目，綜合交通運(yùn)輸多式聯(lián)運(yùn)的公水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等項(xiàng)目，以及依托項(xiàng)目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以綜合平衡項(xiàng)目收益，開展政府和社會資本合作。不看形式看本質(zhì)：項(xiàng)目“打捆”實(shí)施特許經(jīng)營這種形式本身并不是問題，關(guān)鍵在于“打捆”的子項(xiàng)目是否均符合115號文精神，是否適合采取特許經(jīng)營模式。3、回報機(jī)制符合性采用特許經(jīng)營新機(jī)制實(shí)施的PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。所謂的“使用者付費(fèi)”相關(guān)概念可做如下理解：?有明確的收費(fèi)依據(jù)：明確收費(fèi)渠道和方式，是確保實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的根本保障，必須在特許經(jīng)營方案、特許經(jīng)營協(xié)議中予以體現(xiàn)。明確收費(fèi)渠道和方式，大致可以分為兩種做法：一是在國家相關(guān)制度法規(guī)、政策文件中有統(tǒng)一規(guī)定，例如高速公路依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》收費(fèi)；二是針對特定項(xiàng)目，在特許經(jīng)營協(xié)議中依法依規(guī)明確收費(fèi)渠道和方式。?項(xiàng)目自平衡：經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，不額外新增地方財政未來支出責(zé)任。一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財政未來支出責(zé)任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責(zé)任，則不屬于“額外”。二是關(guān)于“未來”。政府在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當(dāng)期發(fā)生的政府支出責(zé)任，符合115號文精神，但這種支持不能持續(xù)到項(xiàng)目運(yùn)營期。三是關(guān)于“責(zé)任”。責(zé)任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會產(chǎn)生未來的實(shí)際支出。例如車流量、水處理量設(shè)置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責(zé)任，是不符合要求的。?建設(shè)期可給予政府投資支持：政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；“政府投資支持”中的“政府投資”，泛指各類政府財政性投資資金。國家發(fā)展改革委管理的中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、地方政府專項(xiàng)債券中用于投資建設(shè)的資金等。均屬于115號文明確的“政府投資”。政府給予特許經(jīng)營項(xiàng)目投資支持，主要基于兩方面考慮：一是在項(xiàng)目建設(shè)階段給予政府投資支持，可以相應(yīng)提高特許經(jīng)營者的投資回報，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。二是政府投資在建設(shè)期一次性支出，不會新增未來地方財政支出責(zé)任。政府投資支持的額度或比例，由各地根據(jù)相關(guān)政策要求依法依規(guī)、一視同仁予以安排。?運(yùn)營期可以安排一定政府付費(fèi)：政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。一是對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對單個項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼。二是對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼應(yīng)符合“一視同仁”的原則。如某個行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。?不允許：不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。(二)特許經(jīng)營方案編制階段1、關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇?授權(quán)單位：地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目籌備、實(shí)施及監(jiān)管，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。?不允許：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2、關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作方式根據(jù)115號文，PPP新機(jī)制項(xiàng)目全部采取特許經(jīng)營模式，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、設(shè)計-建設(shè)-融資-運(yùn)營-移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。3、關(guān)于項(xiàng)目合作期限原則不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。特許經(jīng)營期限上限調(diào)整至40年，有助于降低特許經(jīng)營期限內(nèi)項(xiàng)目年度回報率要求，提升特許經(jīng)營者收益，使特許經(jīng)營項(xiàng)目更具備可行性。特許經(jīng)營期應(yīng)自特許經(jīng)營協(xié)議簽署日起算，包括協(xié)議簽署后開工前的項(xiàng)目前期和建設(shè)期、試運(yùn)營期、運(yùn)營期等。對于收費(fèi)公路項(xiàng)目，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對收費(fèi)期上限有明確規(guī)定，應(yīng)按照條例規(guī)定執(zhí)行。4、關(guān)于政府方資本金出資股權(quán)比例：出資代表不控股。分紅要求：可以只持股不分紅或少分紅，適當(dāng)提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平，吸引更多社會資本參與。(三)招采特許經(jīng)營者1、特許經(jīng)營者選擇方式《115號文》：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的特許經(jīng)營方案，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯(lián)合體）?！?7號令》：實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、談判等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者?！短卦S經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：應(yīng)明確特許經(jīng)營者選擇方式。鼓勵優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者；如果不采用公開招標(biāo)方式，應(yīng)明確原因和依據(jù)。2、特許經(jīng)營者選擇標(biāo)準(zhǔn)《特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》：明確特許經(jīng)營者應(yīng)具備的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用狀況等，并將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價、特許經(jīng)營期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)。注：TOT模式采用的拍賣方式，不符合新機(jī)制特許經(jīng)營的要求。(四)關(guān)于特許經(jīng)營者身份限制1、民企作為特許經(jīng)營者的要求應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股：市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目。民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%：關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目。應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與：少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目。此外，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項(xiàng)目，也應(yīng)積極鼓勵民營企業(yè)參與。2、關(guān)于民企的認(rèn)定我國法律并未對“民營企業(yè)”進(jìn)行明確定義，但可以通過排除法進(jìn)行認(rèn)定，即除國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認(rèn)定為民營企業(yè)。需要特別說明的是，國有控股上市公司若僅憑其存在上市公司流通股部分也仍不宜認(rèn)定為民營企業(yè)。115號文規(guī)定外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照民營企業(yè)適用清單內(nèi)容?！锻馍掏顿Y法》對于“外商投資企業(yè)”已經(jīng)做出明確規(guī)定，即“外商投資企業(yè)是指全部或者部分由外國投資者投資，依照中國法律在中國境內(nèi)經(jīng)登記注冊設(shè)立的主體”。根據(jù)《外商投資法》，國有控股企業(yè)在境外設(shè)立的公司在中國境內(nèi)進(jìn)行的投資活動，可以認(rèn)定為外商投資。3、35%股權(quán)的認(rèn)定115號文附件《清單》中“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項(xiàng)目，原則上應(yīng)由民營企業(yè)參股