《關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制大綱的說明》

附件3

關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制大綱的說明

一、編寫投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制大綱的主要目的

黨的二十大報(bào)告提出，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健

全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，增強(qiáng)投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。為堅(jiān)

持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，提升我國投資項(xiàng)目前期論證的

水平和質(zhì)量，促進(jìn)投資高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于

深化投融資體制改革的意見》《政府投資條例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核

準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》等規(guī)定，我們?cè)趶V泛總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、開展調(diào)查研究

的基礎(chǔ)上，制定了《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制通用大綱》

和《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制參考大綱》（以下統(tǒng)稱《投

資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制大綱》），供有關(guān)方面借鑒和參考。

《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制大綱》對(duì)投資項(xiàng)目可行性研究

報(bào)告編寫的內(nèi)容和深度，提出了基本要求，項(xiàng)目單位、工程咨詢機(jī)

構(gòu)等主體在編寫具體項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告時(shí)，可結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際

情況，對(duì)編制大綱所要求的內(nèi)容予以適當(dāng)調(diào)整。比如，若論證的項(xiàng)

目不涉及編制大綱中的有關(guān)內(nèi)容，可以在說明情況后不再予以詳細(xì)

論證。同時(shí)，為更好適應(yīng)不同行業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和具體要求，相關(guān)管

理部門或機(jī)構(gòu)可參照本編制大綱，在充分反映行業(yè)特殊性、根據(jù)實(shí)

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際需要對(duì)本編制大綱內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整的基礎(chǔ)上，制定適用具體行

業(yè)領(lǐng)域的可行性研究報(bào)告編制大綱。

二、編寫投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的主要原則

（一）堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，充分體現(xiàn)新時(shí)代對(duì)投資

高質(zhì)量發(fā)展的要求，立足我國投資管理實(shí)踐需要，更加注重發(fā)揮宏

觀戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用。同時(shí)，研究借鑒可持續(xù)

發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的相關(guān)要求，汲取有關(guān)環(huán)境社會(huì)影響評(píng)價(jià)（ESIA）

分析框架，以及環(huán)境-社會(huì)-治理（ESG）責(zé)任投資理念，強(qiáng)調(diào)新理念

新方法的應(yīng)用，將綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、安全風(fēng)險(xiǎn)等理

念以及投資建設(shè)數(shù)字化等要求融入可行性研究，建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)

展要求的投資項(xiàng)目可行性研究結(jié)構(gòu)框架。

（二）堅(jiān)持以“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”為核心內(nèi)容。

圍繞項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)開展

系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證。開展項(xiàng)目論證時(shí)，需要重點(diǎn)把握“七個(gè)維

度”，其中，項(xiàng)目建設(shè)必要性應(yīng)從需求可靠性維度研究得出結(jié)論，

項(xiàng)目方案可行性應(yīng)從要素保障性、工程可行性、運(yùn)營有效性、財(cái)務(wù)

合理性和影響持續(xù)性等五個(gè)維度進(jìn)行研究論證，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性應(yīng)

通過各類風(fēng)險(xiǎn)管控方案維度研究得出結(jié)論。

（三）堅(jiān)持政府和企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究分類管理。

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，

根據(jù)現(xiàn)行區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行管理的要求，可行

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性研究需要分類明確政府和企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究的重點(diǎn)，系統(tǒng)

反映其特殊要求。其中，政府投資項(xiàng)目要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和

財(cái)政可負(fù)擔(dān)性，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，規(guī)避

可能產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)；企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)聚焦企

業(yè)自主投資決策所關(guān)注的投資收益、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等內(nèi)容，提高投

資決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

三、投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的主要內(nèi)容和編制要求

（一）項(xiàng)目概況的編寫說明。

擬建項(xiàng)目和項(xiàng)目單位基本情況是投資決策機(jī)構(gòu)掌握項(xiàng)目全貌、

決定是否批準(zhǔn)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。因此，對(duì)擬建項(xiàng)目和項(xiàng)目單位基

本情況的介紹，在投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編寫中具有重要地位。

“項(xiàng)目概況”是對(duì)擬建項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、

主要產(chǎn)出和主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等內(nèi)容的闡述，為項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)對(duì)擬

建項(xiàng)目的相關(guān)事項(xiàng)開展分析評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)?！绊?xiàng)目單位概況”是對(duì)

既有項(xiàng)目法人或新設(shè)項(xiàng)目法人的基本信息的闡述，為項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)

分析判斷項(xiàng)目單位是否具備承擔(dān)擬建項(xiàng)目的能力、是否聚焦主責(zé)主

業(yè)等提供依據(jù)；此外，就政府投資項(xiàng)目中的資本金注入項(xiàng)目，還需

簡述項(xiàng)目公司基本信息、投資人（或者股東）構(gòu)成及政府出資人代

表等情況。“編制依據(jù)”主要說明擬建項(xiàng)目取得相關(guān)前置性審批要

件和專題研究成果等情況，為相關(guān)觀點(diǎn)和數(shù)據(jù)提供來源和支撐。

（二）項(xiàng)目建設(shè)必要性和產(chǎn)出方案的編寫說明。

“項(xiàng)目建設(shè)背景”主要簡述項(xiàng)目提出背景、前期工作進(jìn)展等情

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況，便于項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)掌握項(xiàng)目來源、工作基礎(chǔ)和需要解決的重要

問題等。

“項(xiàng)目建設(shè)必要性”主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，

研究項(xiàng)目建設(shè)的理由和依據(jù)?！耙?guī)劃政策符合性分析”應(yīng)體現(xiàn)宏觀

戰(zhàn)略和規(guī)劃，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共同富裕、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興、

國家安全、基本公共服務(wù)保障等政策層面，研究提出項(xiàng)目建設(shè)的必

要性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資與戰(zhàn)略目標(biāo)、政策要求的一致性。

對(duì)于主要滿足社會(huì)公共需求的公益性項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行社會(huì)需求研

究，通過對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會(huì)容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和

數(shù)量等進(jìn)行分析，為確定項(xiàng)目的目標(biāo)受益群體、建設(shè)規(guī)模和服務(wù)方

案提供依據(jù)。對(duì)于以滿足市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)在戰(zhàn)略

規(guī)劃、區(qū)域及行業(yè)發(fā)展、企業(yè)戰(zhàn)略需求等研究的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目產(chǎn)

品的市場(chǎng)需求角度研究項(xiàng)目建設(shè)的必要性。“需求分析”應(yīng)立足于構(gòu)

建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，

特別是重大投資項(xiàng)目需求方案，更要強(qiáng)調(diào)宏觀戰(zhàn)略視野，研究兩個(gè)

市場(chǎng)、兩種資源，促進(jìn)暢通循環(huán)，論證產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全

性。

“產(chǎn)出方案”主要從宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)需求、市場(chǎng)預(yù)

測(cè)和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進(jìn)行論證分析，從而確定項(xiàng)目戰(zhàn)略、目標(biāo)和功

能定位等事項(xiàng)，進(jìn)而提出擬建項(xiàng)目的主要內(nèi)容及其規(guī)模。需要說明

的是，對(duì)于政府投資項(xiàng)目，產(chǎn)出方案還要研究提出項(xiàng)目的實(shí)施模式，

明確項(xiàng)目是由政府自建自營還是由第三方投資建設(shè)或管理，是否采

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用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，并說明其主要理由。

（三）項(xiàng)目選址與要素保障的編寫說明。

“項(xiàng)目選址”是根據(jù)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)

劃等要求，結(jié)合擬建項(xiàng)目功能和建設(shè)條件，研究選擇項(xiàng)目建設(shè)場(chǎng)址

地點(diǎn)。選址方案研究應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與，充分考慮不同影響和風(fēng)險(xiǎn)因

素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結(jié)合利益相關(guān)方的訴求或建

議反饋，完善和優(yōu)化選址方案。

“要素保障”是項(xiàng)目建設(shè)的必要條件，包括建設(shè)條件、用地或

用海條件、規(guī)劃條件、技術(shù)條件，以及當(dāng)?shù)氐乃Y源、能耗、碳排

放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求及保障能力等。投資項(xiàng)目可行性研

究應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)化配置資源、環(huán)境、用海、碳排放等要素；根據(jù)“要

素跟著項(xiàng)目走”原則，應(yīng)優(yōu)先保障重大項(xiàng)目的關(guān)鍵資源要素。

對(duì)于新占用土地的投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)明確擬建項(xiàng)目場(chǎng)址的土地權(quán)

屬類別、占地面積、土地利用狀況、占用耕地情況、取得土地方式

等內(nèi)容。對(duì)于涉及征地補(bǔ)償安置的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、

政策規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，明確征地補(bǔ)償安置的原則、范圍、

方式和相關(guān)實(shí)物量指標(biāo)等，提出移民生產(chǎn)生活安置和搬遷規(guī)劃。

（四）項(xiàng)目建設(shè)方案的編寫說明。

“建設(shè)方案研究”主要從工程技術(shù)方案及工程實(shí)體建設(shè)的角度

研究工程可行性。一方面，對(duì)項(xiàng)目技術(shù)方案、設(shè)備方案和工程方案

的合理性、先進(jìn)性、適用性、可靠性、安全性、經(jīng)濟(jì)性等進(jìn)行多方

案比選，研究工程技術(shù)方案的可行性；另一方面，對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施、

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工期安排、招標(biāo)方案等分析，研究建設(shè)管理方案的可行性。此外，

對(duì)于擬采用PPP模式的投資項(xiàng)目，還要明確社會(huì)資本方的遴選方式、

遴選文件構(gòu)成等內(nèi)容。

（五）項(xiàng)目運(yùn)營方案的編寫說明。

可行性研究要改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的做法，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生

命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證，即既要重視工程建設(shè)方案可行性

研究，也要重視項(xiàng)目建成后的運(yùn)營方案可行性研究。同時(shí)，還要結(jié)

合項(xiàng)目的工程技術(shù)特點(diǎn)，遵循有關(guān)部門頒布的各類運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)（包

括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和參考性標(biāo)準(zhǔn)等），確保產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)

等滿足相關(guān)要求。

“投資項(xiàng)目運(yùn)營方案”要重視研究運(yùn)營模式的創(chuàng)新，鼓勵(lì)通過

綜合性開發(fā)（如TOD或EOD）、數(shù)字化的設(shè)計(jì)交付-施工-運(yùn)維等模

式創(chuàng)新，其中，政府投資項(xiàng)目要評(píng)價(jià)市場(chǎng)化運(yùn)營的可行性和利益相

關(guān)方的可接受性，企業(yè)投資項(xiàng)目要確定運(yùn)營服務(wù)方案或生產(chǎn)經(jīng)營方

案，突出運(yùn)營有效性。同時(shí)，投資項(xiàng)目應(yīng)牢固樹立安全發(fā)展理念，

在可行性研究階段提出系統(tǒng)全面的安全管理和應(yīng)急管理方案，強(qiáng)化

和落實(shí)運(yùn)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任?！斑\(yùn)營管理方案”主要

研究運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，明確項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)要求，闡述項(xiàng)目績效標(biāo)

準(zhǔn)、激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制及績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等要求。

（六）項(xiàng)目融資和財(cái)務(wù)方案的編寫說明。

可行性研究應(yīng)在提高工程技術(shù)方案研究深度的基礎(chǔ)上，提高建

設(shè)投資估算的精度，為項(xiàng)目周期全過程投資控制提供依據(jù)。為了適

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應(yīng)投資項(xiàng)目融資主體多元化、融資渠道多樣化、融資方式復(fù)雜化的

變化，項(xiàng)目投融資方案研究要強(qiáng)化對(duì)融資結(jié)構(gòu)、融資成本和融資風(fēng)

險(xiǎn)等分析。

政府投資項(xiàng)目要從公共財(cái)政角度，分析論證財(cái)政資金介入的必

要性、介入途徑和方式，以及資金籌措替代方案等，關(guān)注如何更好

地發(fā)揮政府作用；企業(yè)投資項(xiàng)目要關(guān)注項(xiàng)目業(yè)主、出資人、股東合

法權(quán)益和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，從財(cái)務(wù)管理的角度設(shè)計(jì)合理的投資模式和融資

方案，重點(diǎn)要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性。

“財(cái)務(wù)收入”是構(gòu)成投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)現(xiàn)金流入的主要來源，成本

費(fèi)用是項(xiàng)目產(chǎn)品定價(jià)的基礎(chǔ)?！绊?xiàng)目融資和財(cái)務(wù)方案”是在對(duì)項(xiàng)目

自身盈利能力進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，研究項(xiàng)目的可融資性，以及發(fā)行

產(chǎn)業(yè)基金、權(quán)益型和股轉(zhuǎn)類金融工具、專項(xiàng)債等融資方式的可行性。

負(fù)債融資的投資項(xiàng)目要重點(diǎn)評(píng)價(jià)債務(wù)清償能力；如果項(xiàng)目經(jīng)營期出

現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足，還應(yīng)研究提出資金接續(xù)方案，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)

目財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

非經(jīng)營性項(xiàng)目需要開展項(xiàng)目周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流

措施。如果營業(yè)收入不足以覆蓋項(xiàng)目成本費(fèi)用，應(yīng)研究提出可行性

缺口補(bǔ)助方案?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)需要，研究項(xiàng)目建成后采取不

動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會(huì)資本合作（如TOT）等

方式盤活存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資本金退出的路徑。同時(shí)，還要分析

評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)刎?cái)政可負(fù)擔(dān)性和是否可能引發(fā)隱性債務(wù)等情況。

（七）項(xiàng)目影響效果評(píng)價(jià)的編寫說明。

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投資項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要手段和載體，可行性研

究報(bào)告應(yīng)重視資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部影響效果的評(píng)價(jià)，并

注意與項(xiàng)目節(jié)能評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等專項(xiàng)評(píng)價(jià)的結(jié)果相銜接。

資源利用效率和項(xiàng)目節(jié)能效果分析是從實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略、發(fā)

展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等角度，分析論證各類資源節(jié)約集約利用的合理性和有

效性，提出關(guān)鍵資源保障和供應(yīng)鏈安全等方面的措施，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是

否符合節(jié)能審查要求。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)、碳排放與碳中和分析是從推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)

人與自然和諧共生的角度，分析擬建項(xiàng)目所在地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，

評(píng)價(jià)項(xiàng)目污染物排放、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等影響；通過估算項(xiàng)目周期碳

排放總量和強(qiáng)度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對(duì)

當(dāng)?shù)亍半p碳”目標(biāo)的影響等，提出環(huán)境和生態(tài)影響緩釋及保護(hù)措施。

經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)是從經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置的角度，利用經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效

益分析或經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效果分析等方法，評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資的真實(shí)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，

以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，判斷項(xiàng)目投資的經(jīng)

濟(jì)合理性，從而確保項(xiàng)目取得合理的經(jīng)濟(jì)影響或外部效果。

社會(huì)影響評(píng)價(jià)主要關(guān)注社會(huì)和諧與公平正義，從項(xiàng)目可能產(chǎn)生

的社會(huì)影響、社會(huì)效益和社會(huì)接受度等方面，研究項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生

的各種社會(huì)影響，評(píng)價(jià)項(xiàng)目在促進(jìn)個(gè)人發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展

等方面的社會(huì)責(zé)任，并提出減緩負(fù)面社會(huì)影響的措施和方案。

（八）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控方案的編寫說明。

對(duì)投資項(xiàng)目可行性進(jìn)行深入研究，可以有效規(guī)避項(xiàng)目全生命周

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期風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管控方案通過預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警項(xiàng)目存在的各種潛在

風(fēng)險(xiǎn)因素（包括市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、融資環(huán)境、建設(shè)運(yùn)營、

財(cái)務(wù)盈利性、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域的各類風(fēng)險(xiǎn)），分析風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)生的可能性及其危害程度，提出規(guī)避重大和較大風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策措施

及應(yīng)急預(yù)案，為建立和健全投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制提供依據(jù)。

重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管控方案應(yīng)在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，

通過分析評(píng)價(jià)，提出應(yīng)對(duì)“鄰避效應(yīng)”的措施和風(fēng)險(xiǎn)防范方案，并

論證相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控方案能否將項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)均降低到可接受的狀態(tài)。

四、投資項(xiàng)