社會資本參與城市更新的困境與對策研究

社會資本參與城市更新的困境與對策研究摘要：城市更新是實現(xiàn)城市土地資源要素集約化利用、助力城市轉(zhuǎn)換新舊動能高質(zhì)量發(fā)展的路徑之一，國家鼓勵社會資本通過合法渠道合理途徑促進(jìn)城市優(yōu)化資源配置能力，實現(xiàn)城市發(fā)展提質(zhì)增效。但是社會資本參與城市更新存在細(xì)分市場跨度大、資源保障待健全、盈利模式待論證等實踐性難題。本文對社會資本參與城市更新的問題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)對策。關(guān)鍵詞：城市更新；社會資本；困境與對策Abstract：Urbanrenewalisoneofthewaystorealizetheintensiveuseofurbanlandresourcesandhelpcitiestransformfromoldtonewgrowthdriversforhigh-qualitydevelopment.Thestateencouragessocialcapitaltopromotecities'abilitytooptimizeresourceallocationthroughlegalchannelsandreasonableways,soastoimprovethequalityandefficiencyofurbandevelopment.However,socialcapitalparticipationinurbanrenewalhasmanypracticalproblems,suchaslargemarketsegmentspan,resourcesecuritytobeimproved,andprofitmodeltobedemonstrated.Thispaperanalyzestheparticipationofsocialcapitalinurbanrenewal,andputsforwardthecorrespondingcountermeasures.KeyWords:Urbanrenewal;Socialcapital;Dilemmaandcountermeasures廣義的城市更新，包含在城市這個地理屬性概念內(nèi)進(jìn)行的一系列改造升級活動。狹義的城市更新是一種城市發(fā)展模式：一是基于城市可供出讓土地資源日益稀缺，原有的土地財政模式難以支撐可持續(xù)發(fā)展；二是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，亟需將低效土地資源生產(chǎn)要素盤活再利用；三是大拆大建攤大餅式的粗放式增長，割裂了城市歷史文脈，引發(fā)了人情冷漠等“城市病”。2021年，國家《十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確指出，要“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)等存量片區(qū)功能，順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。具體而言，就是通過“留、改、拆”并舉，推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡、文化傳承和協(xié)調(diào)發(fā)展。一、社會資本參與城市更新主要問題從既有新聞報道來看，作為城市開發(fā)主體的房地產(chǎn)開發(fā)商均對城市更新工作有巨大興趣，但在具體實施層面，社會資本參與城市更新仍存在一些問題：一是內(nèi)涵豐富，細(xì)分市場跨度大。根據(jù)改造力度和工作量大小，城市更新主要包含綜合整治、改建加建、拆除重建即“留、改、拆”三大類[2]。其中，“綜合整治類”主要聚焦于環(huán)境治理、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施改造等內(nèi)容，是在城市既有建筑空間基礎(chǔ)上的微改造，如同“螺獅殼里做道場”，合同標(biāo)的額不大，設(shè)計要求不低，又極具個性化，難以采用“集采”方式降本增效，主要隸屬于配套設(shè)施建設(shè)和裝飾裝修類細(xì)分市場；“改建加建類”主要側(cè)重于加裝電梯改造、增設(shè)社區(qū)配套設(shè)施等內(nèi)容，是對社區(qū)或建筑物的局部改建、功能置換、修繕翻新，涉及改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，技術(shù)支撐要求更高，覆蓋居民眾口難調(diào)，所需資金量不小，推進(jìn)難度較大而盈利模式待論證，主要隸屬于特種設(shè)備供給和社區(qū)運營專業(yè)細(xì)分市場；“拆除重建類”是在原有土地上對建筑物進(jìn)行拆除重建，涉及用地指標(biāo)調(diào)整和規(guī)劃指標(biāo)重設(shè)，是傳統(tǒng)“招拍掛”一級土地市場的有益補充，豐富了土地獲取路徑，延伸了房地產(chǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，但是涉及拆遷滅籍、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運作模式涉地方政府隱形債務(wù)及資產(chǎn)評估等多學(xué)科內(nèi)容，機會成本高、溝通成本高、涉及專業(yè)廣、交易模式多，風(fēng)控難度大，是房地產(chǎn)開發(fā)商關(guān)注的重點，但有實力的社會資本方供給不足。二是新興領(lǐng)域，資源保障待健全。從政策支持力度來看，改建加建類涉及建筑物功能或結(jié)構(gòu)變化，需重新履行結(jié)構(gòu)安全、消防、環(huán)評等審批手續(xù)；拆除重建類涉及拆遷安置、滅籍收儲、土地變性、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等一級土地整理、土地重新劃撥出讓或收并購、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及房地產(chǎn)開發(fā)等內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)鏈條長，目前還處于先行先試階段，許多細(xì)致性地方政策還處于探索期，缺乏統(tǒng)一范式。從資金來源看，綜合整治、改建加建和拆除重建類的一級土地整理階段，居民自籌收款難度大，社會資本盈利模式待探索——資本金投入大、融資支持政策和渠道匱乏、資金試算平衡難通過，導(dǎo)致項目前期主要通過自有資金投入實現(xiàn)滾動，投入產(chǎn)出比低，社會資本參與動力不足，當(dāng)前仍依托政府財政資金帶動。從實施路徑看，項目從立項到實施完畢，涉及法務(wù)、財務(wù)、規(guī)劃、投資、設(shè)計、建筑、裝修裝飾等多學(xué)科領(lǐng)域，涉及自然資源局、規(guī)劃局、稅務(wù)局甚至人大等多個行政決策議事部門，是一個資源整合型的業(yè)務(wù)，相關(guān)專業(yè)化、復(fù)合型人才隊伍仍待充實。三是典型項目少，盈利模式待論證。目前，城市更新典型案例主要聚焦于依托財政資金供給而形成的改造更新成果，例如上海市、廣州、重慶、湖北等地的零星成功案例。作為被寄予“新舊動能轉(zhuǎn)換”、“實現(xiàn)歷史文脈延續(xù)”、“構(gòu)建新型和諧社區(qū)”厚望的城市更新模式，仍需亟需提升項目自身造血能力，豐富資金來源，探索更多可落地的典型項目，在敢闖敢試中積累實踐經(jīng)驗，打通堵點難點，實現(xiàn)項目自平衡，構(gòu)建可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的盈利模式。二、社會資本參與城市更新對策建議一是深研細(xì)分市場，建立多層次立體供給體系。強化頂層設(shè)計、建立政府引導(dǎo)機制。由政府相關(guān)行政部門牽頭，擬定年度城市更新計劃，協(xié)同行業(yè)協(xié)會，針對綜合整治類、改建加建類、拆除重建類不同類別的細(xì)分市場，篩選具有履約實力的裝修裝飾、專業(yè)機構(gòu)、開發(fā)商等領(lǐng)域典型企業(yè)，建立并完善相關(guān)專業(yè)政府采購清單，對納入清單管理的公司，給予相關(guān)的資源傾斜和稅收等政策支持。強化產(chǎn)學(xué)研互動，推進(jìn)一體化運作機制。發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理體察民情優(yōu)勢、高校專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和企業(yè)實施主體靈活性優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)管理等現(xiàn)代化手段，以最小成本察民情解民憂，綜合運用科研院所專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、學(xué)生群體創(chuàng)造力優(yōu)勢，有的放矢對擬改造社區(qū)進(jìn)行個性化設(shè)計，調(diào)動全民參與積極性，通過社區(qū)互動打造“特色街區(qū)”，豐富微鄰里內(nèi)涵，同時引導(dǎo)社區(qū)居民在實踐的過程中，增強體驗感，營建和諧社區(qū)。二是加強政策支持，健全全方位資源保障機制。對于“微改造”類，綜合運用財政資金引領(lǐng)，明確歷史文化特色街區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，將老舊小區(qū)外立面改造與樹新風(fēng)或廣告宣傳相結(jié)合、社區(qū)園林景觀優(yōu)化治理與產(chǎn)學(xué)研基地結(jié)合、基礎(chǔ)管網(wǎng)設(shè)施提質(zhì)升級與參與實施者署名權(quán)和業(yè)績管理相結(jié)合、歷史文物保護(hù)和改造升級相結(jié)合，強化品控管理，增強旅游觀光等產(chǎn)業(yè)作用，活化利用空間使用功能，提升社會資本和社區(qū)管理互動興趣，打造特色街區(qū)，實現(xiàn)微鄰里打造規(guī)?；涞亍τ凇案慕咏ā鳖?，強化消防、環(huán)評、維修基金及公積金提取與使用等方面的支持力度，鼓勵有條件的小區(qū)調(diào)整社區(qū)配套型商住比指標(biāo)，增加“社區(qū)醫(yī)療”、“社區(qū)養(yǎng)老”、“鄰里托幼”、“體育設(shè)施”、“物業(yè)服務(wù)”等功能性產(chǎn)品或建筑空間改造，引入專業(yè)運營機構(gòu)，盤活架空層等公攤面積，通過使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)剝離，依托15分鐘社區(qū)生活圈，打造資產(chǎn)運營長效機制，賦能社會資本參與強度；同時，對于提供加裝電梯改造等民生類改造的社會資本服務(wù)商，給予資質(zhì)管理、稅收優(yōu)惠等方面的政策支持。對于“拆遷復(fù)建”類，在符合城市總體控規(guī)的前提下，結(jié)合高精特新產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入強度，綜合論證調(diào)整單個項目的規(guī)劃指標(biāo)和土地長周期產(chǎn)出效益——在土地變性、綠化率、容積率、商住比、建筑密度、配建比例等規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整方面予以傾斜；降低土地出讓金設(shè)置和繳納期限門檻，通過設(shè)條件掛牌中明確資金投入強度和稅收實現(xiàn)強度等長效指標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控，積極探索共有產(chǎn)權(quán)等合作模式，建立地方政府和社會資本合作共贏的長效機制。三是打造標(biāo)桿項目，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益雙豐收。強化模式研究，打造標(biāo)桿項目。社會資本參與城市更新，其實不是一個新的議題。例如，以上海天地、武漢天地為代表的“瑞安模式”，在深研老舊小區(qū)地理稟賦的基礎(chǔ)上，通過保留城市原有老建筑外立面、依據(jù)現(xiàn)有古樹生長狀況就地進(jìn)行個性化設(shè)計，尊重城市肌理，“修舊如舊”，不僅打造了地標(biāo)型特色項目，社會資本也實現(xiàn)了住宅銷售溢價、商業(yè)人流導(dǎo)入持續(xù)收益、活力社區(qū)建設(shè)和品牌美譽提升，政府不僅獲取了標(biāo)桿項目土地出讓金短期收益，也通過寫字樓、商業(yè)運營充實了長期規(guī)費來源，區(qū)域價值提升帶動相鄰地塊出讓收益，強化了土地利用效能，實現(xiàn)了多贏局面。通過更新改造，近年來，部分開發(fā)商將學(xué)校、產(chǎn)業(yè)園、街區(qū)商業(yè)、集中商業(yè)配套導(dǎo)入住宅社區(qū)，實現(xiàn)職住平衡、人流與產(chǎn)業(yè)互動，完善提升城市功能，打造活力城市，也都積累了較豐富的經(jīng)驗。在海外，鑒于土地私有制，可供成片開發(fā)用地極其稀缺，城市更新也早已被列為法律條款之一作為開發(fā)項目報規(guī)必須滿足的前置條件，例如國內(nèi)某知名開發(fā)商在悉尼核心地段獲取的一個城市更新項目，擬建地標(biāo)性超高層建筑，由于文化差異，對當(dāng)?shù)匦枰３衷ㄖ饬⒚嫱暾囊?guī)劃設(shè)計剛性管理要求理解不夠透徹，導(dǎo)致項目推進(jìn)進(jìn)度不及預(yù)期。因此，保持城市歷史文脈、尊重城市肌理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地資源要素使用價值提質(zhì)增效已是世界共識，不僅是立足當(dāng)下的城市更新實施路徑研究需要，也是建設(shè)世界一流企業(yè)的內(nèi)生要求，亟需加快推進(jìn)模式研究和經(jīng)驗總結(jié)，在前期既有成果的基礎(chǔ)上提煉總結(jié)行之有效的適應(yīng)新形勢要求的新模式、新方法。借舊瓶裝新酒，實現(xiàn)城市內(nèi)涵式增長。推進(jìn)城市更新，核心是“新”。因此，需要將新科技革命的智能化、裝配式、綠建雙碳等新科技成果納入城市更新標(biāo)準(zhǔn)和改造內(nèi)容，賦能項目建設(shè)，在改造中強化適老、適兒化改造等全齡社區(qū)功能屬性，注重坡道、盲道、消防轉(zhuǎn)彎半徑、輪椅轉(zhuǎn)彎半徑等人性關(guān)懷細(xì)節(jié)設(shè)置，通過滿足“人”的需求，激發(fā)并盤活社區(qū)全齡人口紅利，促進(jìn)全齡段人口各盡所能，提升生產(chǎn)力、消費力，打造外向型經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好、