公共政策分析 課件 第2章政策與政策系統(tǒng)；第3章政策活動(dòng)者

第二章政策活動(dòng)者本章要點(diǎn)：●政策活動(dòng)者的分類(lèi)●立法、司法和行政機(jī)關(guān)的政策角色●政黨尤其是執(zhí)政黨的政策角色●利益團(tuán)體、大眾傳媒的公民的政策角色●中西方政策主體的差異●思想庫(kù)在政策過(guò)程中的特殊地位與作用●中國(guó)政策研究組織的發(fā)展與完善§1.官方的政策活動(dòng)者

一、立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)在西方指國(guó)會(huì)、議會(huì)、代表會(huì)議一類(lèi)的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)；在我國(guó)則是指全國(guó)及地方各級(jí)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。立法機(jī)關(guān)是政策主體的一個(gè)最重要的構(gòu)成因素，它的主要任務(wù)是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)。在西方尤其是美國(guó)，立法機(jī)關(guān)通常能夠在獨(dú)立決策的意義上行使立法權(quán)。例如，在國(guó)會(huì)中，常設(shè)委員會(huì)對(duì)提交的法案常常擁有生殺大權(quán)，它們甚至可以不顧所在議會(huì)的大多數(shù)成員的反對(duì)而行事。通常，關(guān)于稅收、人權(quán)、福利和勞動(dòng)關(guān)系等方面的政策在很大程度上是由國(guó)會(huì)加以制定的。然而我們卻不能因此認(rèn)為立法機(jī)關(guān)具有真正完全獨(dú)立的決策功能。例如，在國(guó)防和外交政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國(guó)會(huì)更大的權(quán)力，國(guó)會(huì)要從總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國(guó)，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，它是我國(guó)的政策制定及立法的主要機(jī)關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機(jī)構(gòu)。就其法律地位來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)的地位是至高無(wú)上的，它決定著我國(guó)社會(huì)發(fā)展的方向。人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，有著兩個(gè)重要的職能：一是把執(zhí)政黨即中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以國(guó)家法律的形式體現(xiàn)出來(lái)，使其成為國(guó)家的意志——國(guó)家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系——國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。就全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，它享有最高的立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決策權(quán)，最高監(jiān)督權(quán)。西方公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特征及模式。他們指出，政治家或立法者在政策過(guò)程中是以經(jīng)濟(jì)人的面目出現(xiàn)的——即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現(xiàn)為在選舉中當(dāng)選或再次當(dāng)選。所以政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或支持率。而為了獲得選民的支持就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來(lái)利益的政策或提供更多的公共服務(wù)。

二、行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)及其官員是政策主體的一個(gè)重要組成部分，尤其是在當(dāng)代，行政權(quán)力擴(kuò)張，出現(xiàn)了“行政國(guó)家”或“以行政為中心”的時(shí)代，行政機(jī)關(guān)在政策過(guò)程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方特別是美國(guó)，無(wú)論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說(shuō)取決于行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)在進(jìn)行立法和政策領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)威大大加強(qiáng)，國(guó)會(huì)的立法往往將重大的決策權(quán)授予總統(tǒng)。特別在決策權(quán)難以分散的國(guó)防和外交領(lǐng)域，總統(tǒng)擁有的合法權(quán)力和行動(dòng)自由比在內(nèi)政方面所擁有的權(quán)力和自由要大得多。在英美等西方國(guó)家，行政部門(mén)還是立法或政策建議的重要來(lái)源。在我國(guó)，政府作為管理機(jī)關(guān)，是政策主體的一個(gè)重要因素。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，而地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及全國(guó)人大及其常委會(huì)所授予的其他方面的職權(quán)。政府機(jī)關(guān)不僅是政策執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)，而且它有權(quán)根據(jù)基本國(guó)策制定出具體的政策法規(guī)。

關(guān)于行政官員在政策過(guò)程中的行為，公共選擇學(xué)者也做出了分析。他們認(rèn)為，盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機(jī)關(guān)任命的，但是這些官員同樣按照經(jīng)濟(jì)人行事，即追求自己利益的最大化，他們?cè)诠残袨榈膭?dòng)機(jī)中包含了自利的動(dòng)機(jī)。其結(jié)果則是公共物品及服務(wù)超過(guò)社會(huì)的需求，導(dǎo)致政府?dāng)U張(機(jī)構(gòu)膨脹)、財(cái)政赤字嚴(yán)重。

三、司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家或政府組成部分的司法機(jī)關(guān)，在公共決策過(guò)程中也占有重要的一席之地，它也是政策主體的構(gòu)成因素之一。在美國(guó)，司法機(jī)關(guān)(法院)能通過(guò)司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)而對(duì)公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過(guò)判例對(duì)經(jīng)濟(jì)政策(財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、合同、企業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系等)和社會(huì)政策(如福利政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)該采取何種行動(dòng)以符合憲法和法律的要求。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)也在政策過(guò)程中起到某些類(lèi)似的功能，它也是我國(guó)政策主體的一個(gè)有機(jī)組成部分。

四、政黨政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策?，F(xiàn)代國(guó)家的政治統(tǒng)治大都通過(guò)政黨政治的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。西方國(guó)家一般都采用兩黨制或多黨制，而在我國(guó)則采用中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因而中西方的政黨在政策過(guò)程中的地位和作用是相當(dāng)不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系。也就是說(shuō)，政黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家或政府的公共政策是靠選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)的，只有在大選中獲勝、取得政權(quán)的政黨才能成為直接的政策制定者，把它的綱領(lǐng)、主張轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺?/p>

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用。作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。盡管黨和政府在政策過(guò)程中指導(dǎo)思想和工作相一致，但是，它們的職能和起作用的方式是不同的。中國(guó)共產(chǎn)黨在政策過(guò)程中的主要作用是政治領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是政府部門(mén)推薦重要干部。政策方面的領(lǐng)導(dǎo)是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨制定出具有綜合指導(dǎo)性和根本性的總政策。在我國(guó)實(shí)行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度下，各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應(yīng)，我國(guó)實(shí)行政治協(xié)商的政治制度，人民政協(xié)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

政黨在政策過(guò)程中的行為類(lèi)似于政治家的行為，實(shí)際上，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨在選舉中通過(guò)某些政策承諾來(lái)獲得更多選民的支持，以確保本政黨的當(dāng)選。在許多情況下，這種迎合(部分)選民需要的政策傾向?qū)е铝顺霈F(xiàn)“短視效應(yīng)”，即追求近期目標(biāo)而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

§2.非官方的政策活動(dòng)者

一、利益團(tuán)體利益團(tuán)體是非官方政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過(guò)程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團(tuán)體之間的互動(dòng)、爭(zhēng)斗和妥協(xié)的過(guò)程。由于各國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的具體情況的不同，利益團(tuán)體的數(shù)量、成熟程度、合法化、組成方式、對(duì)政府決策的影響力是有區(qū)別的。在西方，利益團(tuán)體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說(shuō)、宣傳、捐款、抗議等等。游說(shuō)是一種很重要的方式。所謂游說(shuō)(lobbying)也就是代表利益團(tuán)體的說(shuō)客向立法者(政治家)、政府官員進(jìn)言，希望他們支持利益團(tuán)體所希望的政策。利益團(tuán)體通過(guò)制造輿論，進(jìn)行民主調(diào)查，或向政府提供有關(guān)的信息來(lái)影響政府的決策。

公共選擇理論認(rèn)為，利益團(tuán)體的行為動(dòng)機(jī)及原則也是按“經(jīng)濟(jì)人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團(tuán)體、政治家和行政官員在公共決策過(guò)程中相互勾結(jié)，構(gòu)成一個(gè)“鐵三角”，一起追求預(yù)算的最大化，其結(jié)果總是有損于公共利益，浪費(fèi)社會(huì)資源。也有學(xué)者認(rèn)為，利益團(tuán)體的存在及活動(dòng)是西方民主社會(huì)的一個(gè)基本前提，它促進(jìn)社會(huì)的多元化、決策的民主化和合理化。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團(tuán)體也將進(jìn)一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會(huì)力量，并將對(duì)政府的公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團(tuán)體的積極作用，盡量限制其消極作用，將是我國(guó)公共決策過(guò)程中面臨和必須加以認(rèn)真處理的新問(wèn)題。

二、公民(選民)

公民或選民是政策主體的一個(gè)重要的組成部分，或者說(shuō)是一種最廣泛的非官方政策主體。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公民通過(guò)各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。公民不僅是政策主體的構(gòu)成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對(duì)象即政策客體。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：一是以國(guó)家主人或主權(quán)者的身份，對(duì)某些重大政策問(wèn)題直接行使主權(quán)，如對(duì)憲法修訂、領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、基本國(guó)策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式來(lái)加以決定；二是用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改并執(zhí)行公共政策；三是使用各種威脅性方式(如請(qǐng)?jiān)?、示威游行、罷工、罷課等)去反對(duì)某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達(dá)制訂新的政策的要求，迫使政府將問(wèn)題提上議事日程；四是通過(guò)參加利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量去影響政策；或通過(guò)制定輿論或游說(shuō)的方式去影響政策；五是對(duì)政府通過(guò)并實(shí)施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果等。

在西方，公民的確有時(shí)可以通過(guò)上述的途徑去影響政府的決策。但是，在西方代議民主制度下，公民的政治參與及對(duì)公共政策的影響是有限的，甚至是微不足道的。調(diào)查也表明，當(dāng)選民對(duì)競(jìng)選公職的候選人投票時(shí)，他們很少受政策考慮的影響。公共選擇理論家們從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為政治領(lǐng)域中的選民和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的消費(fèi)者的動(dòng)機(jī)是一樣的，即出于利已主義的最大化原則，他們?cè)谡晤I(lǐng)域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費(fèi)用之此。選民所期待的收益取決于他們對(duì)自己所希望的政策得到實(shí)施的期望值，即只有自己所支持的候選人當(dāng)選時(shí)才能使所希望的政策得到實(shí)施。在我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度下，人民群眾是國(guó)家的主人，他們?cè)谡哌^(guò)程中起著重大作用。黨和政府通過(guò)各種渠道尤其是通過(guò)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務(wù)的管理以及公共決策活動(dòng)，參與政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控。黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。

三、大眾傳播媒介現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報(bào)紙、雜志、書(shū)籍、電子信息網(wǎng)絡(luò)等)是政策主體的一個(gè)組成部分，是政府與社會(huì)之間的另一個(gè)主要中介。在當(dāng)代信息社會(huì)，大眾傳媒對(duì)政府的公共決策有著重要的影響，有時(shí)甚至是決定性的影響。它們的主要作用是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識(shí)，是政府、政黨和其他利益團(tuán)體的宣傳工具。

無(wú)論在西方，還是在我國(guó)，政策主體同樣具有多元化和多層次性的特點(diǎn)，但由于社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有某些質(zhì)的區(qū)別。主要區(qū)別之點(diǎn)在于：在我國(guó)無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨，還是國(guó)家機(jī)關(guān)都是廣大人民群眾的根本利益的真實(shí)代表；而西方的國(guó)家機(jī)器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級(jí)利益以及利益集團(tuán)利益的代言人。

中西方政黨在政策過(guò)程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨直接對(duì)政策過(guò)程起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，其他民主黨派也積極參與政策過(guò)程之中；而在西方，政黨必須通過(guò)競(jìng)選執(zhí)政之后才能對(duì)國(guó)家或政府政策產(chǎn)生決定性的影響。還有，公民在政策過(guò)程中的地位和作用也是有區(qū)別的，與西方相比，在我國(guó)，人民群眾作為政策主體，更加真實(shí)、廣泛和協(xié)調(diào)。

§3.現(xiàn)代政策研究組織

一、現(xiàn)代政策研究組織的形成、特征和類(lèi)型可以一般地將現(xiàn)代政策研究組織看作是由各種專(zhuān)家、學(xué)者組成的跨學(xué)科的綜合性政策研究和政策咨詢(xún)組織,其主要的工作是進(jìn)行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、政策分析、政策評(píng)估等，幫助政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，以提高公共政策質(zhì)量。

1.現(xiàn)代政策研究組織的形成現(xiàn)代政策研究組織是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，它是一戰(zhàn)后在美國(guó)首先出現(xiàn)的?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫(kù)）的大量涌現(xiàn)是二戰(zhàn)后的事。當(dāng)代思想庫(kù)具有獨(dú)特而合理的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式；它們開(kāi)發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學(xué)科綜合性研究，推動(dòng)人類(lèi)的政策研究從個(gè)體走向群體，從偶然走向必然。思想庫(kù)是現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物。首先，是人類(lèi)處理日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題的需要。其次，是政府決策科學(xué)化需要。第三，是資產(chǎn)階級(jí)維護(hù)政治統(tǒng)治和社會(huì)秩序的需要。第四，是信息化社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。第五，科技進(jìn)步的推動(dòng)。

2.現(xiàn)代政策研究組織的特征作為政策主體的一個(gè)重要組成部分，現(xiàn)代政策研究組織（思想庫(kù)）有如下幾個(gè)基本特征：第一，以改進(jìn)政策制定為目標(biāo)；第二，研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性；第三，從事政策研究和咨詢(xún)的相對(duì)獨(dú)立性；第四，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)手段。

3.現(xiàn)代政策研究組織的類(lèi)型（１）官方思想庫(kù)。這類(lèi)思想庫(kù)通常隸屬于不同國(guó)家或地區(qū)的政府及其職能部門(mén)，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場(chǎng)和感興趣的問(wèn)題。（２）半官方思想庫(kù)。西方國(guó)家為了讓專(zhuān)家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門(mén)服務(wù)，通過(guò)各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫(kù)。（３）民間思想庫(kù)。民間思想庫(kù)是由民間發(fā)起，得到基金會(huì)和企業(yè)資助，為國(guó)家機(jī)構(gòu)及其長(zhǎng)官服務(wù)的政策研究機(jī)構(gòu)，它們具有選題自由、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門(mén)之外的特點(diǎn)。（４）跨國(guó)思想庫(kù)。這是由世界各國(guó)科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家、政策科學(xué)家組成的、以研究人類(lèi)全球問(wèn)題為主的思想庫(kù)。

二、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能

1.現(xiàn)代政策研究組織的體制現(xiàn)代思想庫(kù)為了自身的生存和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。思想庫(kù)一般采用理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。大都設(shè)有一個(gè)理事會(huì)或顧問(wèn)委員會(huì)，由政界要人、學(xué)術(shù)專(zhuān)家、著名律師以及對(duì)政治問(wèn)題感興趣的大公司經(jīng)理組成。各個(gè)思想庫(kù)各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專(zhuān)業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運(yùn)行模式。具體運(yùn)行模式的選擇還必須根據(jù)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、研究任務(wù)的性質(zhì)等方面加以確定，機(jī)構(gòu)服從專(zhuān)題，經(jīng)常變化。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項(xiàng)目組”制。2.政策研究組織的地位美國(guó)的國(guó)家政策、法律由一個(gè)雙層政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組成。一個(gè)是幕后的權(quán)勢(shì)集團(tuán)，它們代表了社會(huì)利益的主導(dǎo)，從它們當(dāng)中產(chǎn)生政策意向，決定政策目標(biāo)，政策和法律本質(zhì)上只是其利益的表達(dá)形式。另一個(gè)是臺(tái)前的“直接決策者”，它們負(fù)責(zé)最終選擇和確定最能夠反映社會(huì)主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是思想庫(kù)，它把權(quán)勢(shì)集團(tuán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制轉(zhuǎn)化為對(duì)公共政策的影響。

3.政策研究組織的功能思想庫(kù)在政治運(yùn)行過(guò)程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務(wù)，一方面是直接填補(bǔ)掌權(quán)者的職責(zé)與實(shí)際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行服務(wù)。這主要表現(xiàn)在：（１）提供政策建議，充當(dāng)咨詢(xún)參政機(jī)構(gòu)；（２）提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)；（３）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)；（４）向政府輸送官員和專(zhuān)家，充當(dāng)人才交流、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；（５）制造輿論、傳播觀點(diǎn)，充當(dāng)宣傳機(jī)構(gòu)。

三、現(xiàn)代政策研究組織的研究方法和手段現(xiàn)代思想庫(kù)與古代智囊人物的一個(gè)重要區(qū)別是憑借現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)，而不是只憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推理和判斷。它是在群體活動(dòng)中，運(yùn)用反映最新科學(xué)技術(shù)水平的大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備，利用一整套科學(xué)的方法，在獲取并及時(shí)處理大量信息基礎(chǔ)上進(jìn)行研究。這些方法和設(shè)備是政策研究的物質(zhì)基礎(chǔ)。思想庫(kù)向政策制定者提供有足夠情況依據(jù)的政策建議，使決策得到改進(jìn)。為此，它們不斷地探索著各種科學(xué)的研究方法。思想庫(kù)在研究方法上特別注意強(qiáng)調(diào)如下幾個(gè)方面：（１）促使研究人員熟悉“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想；（２）鼓勵(lì)研究人員從整個(gè)社會(huì)的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過(guò)程，拓寬研究思路，拓寬視野和專(zhuān)業(yè)知識(shí)；（３）經(jīng)常對(duì)實(shí)際運(yùn)用中行之有效的方法論加以總結(jié)，鼓勵(lì)優(yōu)秀的研究人員總結(jié)其智慧成果；（４）鼓勵(lì)創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的方法論；（５）仍然肯定經(jīng)驗(yàn)和推理的作用。思想庫(kù)也非常注重運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)、縮微膠片、表盤(pán)和全息圖片、數(shù)據(jù)庫(kù)等強(qiáng)有力的工具。這些工具對(duì)現(xiàn)代思想庫(kù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要是現(xiàn)在：（1）將這些工具用于思想庫(kù)的科學(xué)管理，諸如人事、資金、課題和專(zhuān)家咨詢(xún)系統(tǒng)之中；（2）將這些工具用于思想庫(kù)的研究和咨詢(xún)，諸如大量計(jì)算、建立模擬精型等之中；（3）這些工具本體的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，也是思想庫(kù)的重要研究領(lǐng)域。

四、中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀與改革

1.中國(guó)政策研究組織的類(lèi)型目前，政策研究組織已成為我國(guó)現(xiàn)代決策組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下四種類(lèi)型：（１）隸屬于黨委或政府部門(mén)的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個(gè)人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢(xún)公司、研究會(huì)等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢(xún)小組、委員會(huì)等政策研究組織。2.中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)中國(guó)政策研究組織為我國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。主要表現(xiàn)在：第一，研究長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標(biāo)，為改革和建設(shè)指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對(duì)個(gè)案進(jìn)行論證和分析，提供科學(xué)依據(jù)。但是，由于各種因素的干擾和制約，中國(guó)政策研究組織在組織體系、研究方法、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面和發(fā)達(dá)國(guó)家思想庫(kù)相比，尚有一定距離，政策研究和咨詢(xún)作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下幾方面：第一，研究方法相對(duì)落后；第二，受制于決策者，行政干擾大；第三，各級(jí)政研組織自成體系，缺乏總體設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)；第四，信息網(wǎng)不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，存在上高下低現(xiàn)象。

3.中國(guó)政策研究組織改革與發(fā)展的思考

針對(duì)政策研究組織目前存在的問(wèn)題，以及改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)決策科學(xué)化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對(duì)策，推進(jìn)政策研究組織的改革與發(fā)展:（１）大力發(fā)展民間政研組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢(xún)作用；（２）創(chuàng)造條件，確保政研工作的相對(duì)獨(dú)立性；（3）加強(qiáng)政研機(jī)構(gòu)總體設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)；（4）大膽借鑒國(guó)外先進(jìn)研究方法和手段，提高政策研究人員的素質(zhì)；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關(guān)系，做到多“謀”善“斷”。[思考題]1.簡(jiǎn)述官方政策活動(dòng)者的政策角色及其相互關(guān)系。2.如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過(guò)程中的地位與作用？3.試比較中西方政策活動(dòng)者的政策角色及發(fā)揮作用方式的異同。4.為什么說(shuō)思想庫(kù)是現(xiàn)代化公共決策鏈條中不可缺的一環(huán)？5.聯(lián)系實(shí)際，論述如何發(fā)展與完善我國(guó)的政策研究組織。第三章公共決策體制

本章要點(diǎn)：●公共決策體制的構(gòu)成因素●公共決策體制的基本類(lèi)型●人民代表大會(huì)制的決策體制●議會(huì)制的決策體制●獨(dú)裁制的決策體制●公共決策的方式（投票規(guī)則）的主要形式●過(guò)半數(shù)規(guī)則的變異形式●作為表決方式的民主集中制§1.公共決策體制的構(gòu)成一、公共決策體制的構(gòu)成因素公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。公共決策組織及體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團(tuán)體意識(shí)、組織目標(biāo)、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計(jì)。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列。

１.縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個(gè)排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級(jí)越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。

２.橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來(lái)劃分。如決策組織可分為決策指揮部門(mén)、參謀咨詢(xún)部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、監(jiān)督反饋部門(mén)等。三、決策權(quán)力

1．決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。自人類(lèi)有組織的決策活動(dòng)開(kāi)始至今，決策活動(dòng)總是表現(xiàn)出這樣的圖景：人們相互作用，彼此施加影響，最后制定出政策。人們很清楚，在決策活動(dòng)中，誰(shuí)擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會(huì)得到通過(guò)和貫徹。因此，有人把決策過(guò)程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐”的過(guò)程。定行為者使用各種爭(zhēng)論、政策為手段，維持和擴(kuò)張自己的權(quán)力、影響力的過(guò)程。

2．決策權(quán)力角逐的中心問(wèn)題是利益。這種利益可能是物質(zhì)的，也可能是非物質(zhì)性的(意識(shí)形態(tài)的)，或二者兼而有之。決策權(quán)力在利益導(dǎo)向下會(huì)沿著一定的軌道運(yùn)行和作用，由于權(quán)力主體與權(quán)力客體之間往往存在許多中間環(huán)節(jié)，并且每一環(huán)節(jié)都會(huì)以“反權(quán)力”來(lái)對(duì)權(quán)力運(yùn)動(dòng)做出能動(dòng)性的反應(yīng)。因此，權(quán)力只能間接地、曲折地作用于客體，權(quán)力在運(yùn)動(dòng)過(guò)程中會(huì)因?yàn)楦鞣N阻力而減弱甚至消亡。在層次過(guò)多的縱向結(jié)構(gòu)中，最高決策權(quán)就可能到達(dá)不了最底層。

3．決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見(jiàn)的手段是：（1）說(shuō)服：包括欺騙性的說(shuō)服和基于對(duì)預(yù)期真實(shí)分析之上的說(shuō)服；（2）威脅：對(duì)權(quán)力作用對(duì)象至少意味著某種利益的凈損失；（3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢(qián)收買(mǎi)等都是交換的方式；（4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對(duì)象對(duì)權(quán)威的認(rèn)可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系。

4．決策權(quán)力的運(yùn)行和作用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。因此，決策權(quán)力本身需要不斷地充實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)充能量，權(quán)力運(yùn)作才能長(zhǎng)期維持。利益團(tuán)體對(duì)決策的干預(yù)這一現(xiàn)代政治生活中常見(jiàn)的現(xiàn)象之所以有不斷增強(qiáng)之勢(shì)，原因就在于利益團(tuán)體充分利用了金錢(qián)與權(quán)力交換這一手段，從而達(dá)到不斷補(bǔ)充權(quán)力能量的目的。

四、公共決策體制的類(lèi)型對(duì)于公共決策體制的類(lèi)型，多年來(lái)人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的劃分，較為常見(jiàn)的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)劃分為首長(zhǎng)制和委員制，以及根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn)劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。

1．首長(zhǎng)制和委員制首長(zhǎng)制又稱(chēng)一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)歸某個(gè)人獨(dú)掌；委員制又稱(chēng)會(huì)議制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)由兩人以上的委員會(huì)議集體執(zhí)掌。2．集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級(jí)決策機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)包攬較多的決策事務(wù)，下級(jí)機(jī)關(guān)只能依上級(jí)指令行事的決策體制；分權(quán)制是指各級(jí)決策機(jī)關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上

3．歷史上出現(xiàn)的基本決策體制類(lèi)型

在人類(lèi)歷史上，最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了從人到神，再到王、再到人的過(guò)程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。古今中外出現(xiàn)過(guò)許許多多種決策體制類(lèi)型，有的產(chǎn)生自遠(yuǎn)古，但在科學(xué)文明發(fā)達(dá)的今天仍有殘余；有的則是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展的結(jié)果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如獨(dú)裁制?！?.中外公共決策體制比較

一、人民代表大會(huì)制

1．作為一種決策體制的人民代表大會(huì)制在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐中，產(chǎn)生了幾種不同特點(diǎn)的民主集中制的具體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會(huì)主義自治民主制、人民代表大會(huì)制等。人民代表大會(huì)制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會(huì)制有本質(zhì)差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來(lái)的“蘇維?！敝?，它是一種具有中國(guó)特色的決策體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個(gè)人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過(guò)“少數(shù)服從多數(shù)”做出最終決策。

2．人民代表大會(huì)制主要內(nèi)容第一，各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；第三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；第四，中央和地方國(guó)家職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則；第五，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。

3．人民代表大會(huì)制的優(yōu)越性我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也是一種代議民主決策體制，但它充分吸收了現(xiàn)代民主決策體制的各種優(yōu)點(diǎn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基本精神，并且，它更考慮到我國(guó)政治制度的實(shí)質(zhì)及社會(huì)主義條件下的公共決策特點(diǎn)，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點(diǎn)。因此，人民代表大會(huì)制優(yōu)于一般的民主決策體制。

二、議會(huì)制

1．議會(huì)制的決策模式議會(huì)制普遍存在于當(dāng)代發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家?，F(xiàn)代議會(huì)制起源于英國(guó)的“等級(jí)代表會(huì)議”。隨著資產(chǎn)階級(jí)民主革命的進(jìn)展，議會(huì)制在歐美國(guó)家得到了普及。議會(huì)制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的“代議士”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護(hù)自己的利益。

2．議會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)在歷史上曾出現(xiàn)過(guò)一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類(lèi)型，當(dāng)今世界則主要只有一院制與兩院制?，F(xiàn)代西方國(guó)家的議會(huì)制度大多按三權(quán)分立的組織原則進(jìn)行設(shè)置，美國(guó)的議會(huì)制度在這一方面表面尤為突出。

3．議會(huì)制的幾種基本形式

(１)總統(tǒng)—議會(huì)制。這種體制以美國(guó)最為典型,實(shí)行總統(tǒng)——議會(huì)制決策體制的還有芬蘭、法國(guó)、墨西哥、阿根廷等國(guó)家。

(２)內(nèi)閣——議會(huì)制。實(shí)行內(nèi)閣——議會(huì)制決策體制的國(guó)家主要是英國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等；

(３)委員會(huì)——議會(huì)制。實(shí)行這一體制的國(guó)家主要是瑞士聯(lián)邦。

三、獨(dú)裁制

1．現(xiàn)代世界中獨(dú)裁制的殘存在當(dāng)代世界，我們?nèi)钥稍谝恍﹪?guó)家中看到獨(dú)裁制的痕跡，國(guó)家的決策權(quán)由君主或地位相當(dāng)于君主甚至超過(guò)君主的權(quán)威人物掌握，象海灣地區(qū)的君主制國(guó)家以及非洲的軍人專(zhuān)政國(guó)家就是這樣。

2．獨(dú)裁制的特點(diǎn)它是權(quán)威人物（君主、總統(tǒng)、宗教領(lǐng)袖、軍隊(duì)首腦）并不首先由議會(huì)產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過(guò)傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。國(guó)家就算設(shè)有議會(huì)，也對(duì)權(quán)威人物沒(méi)有制約作用。權(quán)威人物就是最高決策者，國(guó)家一切大政方針政策皆需他的認(rèn)可。在獨(dú)裁制中，有時(shí)最高決策者可能不是個(gè)人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意志的支配。

3．獨(dú)裁制決策體制的主要類(lèi)型

(１)宗教領(lǐng)袖型。伊朗伊斯蘭共和國(guó)是這種類(lèi)型的典型；

(2)君主親政型。海灣地區(qū)的君主制國(guó)家的決策體制大都是君主親政型；

(３)軍人獨(dú)裁型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨(dú)裁政府成為司空見(jiàn)慣的政治現(xiàn)象?！?.現(xiàn)代公共決策方式一、全體一致規(guī)則

1．內(nèi)涵.。謂全體一致規(guī)則(unanimityrule),是指所有投票人都對(duì)某項(xiàng)公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)形成決議時(shí)，一個(gè)基本條件就是要中、美、俄、英、法五國(guó)一致同意。

2．特征。全體一致規(guī)則主要有以下特征：(１)決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個(gè)否決行動(dòng)都對(duì)決策方案能否最終通過(guò)具有決定性的意義；(２)全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說(shuō)，決策人中至少?zèng)]有人因此而利益受損。

3．優(yōu)劣。全體一致規(guī)則盡管蘊(yùn)含著導(dǎo)向“帕累托最優(yōu)”的誘人之處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，主要是因?yàn)樵谌w一致條件下會(huì)產(chǎn)生“討價(jià)還價(jià)難題”。人們?yōu)檫_(dá)到某一方案在時(shí)間、精力、甚至金錢(qián)上的損失也許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們從該方案中所