公共政策分析 教案 3 公共決策體制

PAGEPAGE1第三章公共決策體制公共決策體制是決策權(quán)力分配的制度和決策程序、規(guī)則、方式等的總稱。公共決策體制不是自然而然地生成的，而是人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。人們?cè)O(shè)計(jì)決策體制的目的，是為了使決策活動(dòng)更加規(guī)范、決策成本更加低廉、決策方案更加可行、決策成效更令人滿意。由于決策體制深深烙印上了人類行為的標(biāo)記，公共決策體制因社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史條件的差異以及決策主體、決策組織的差異而不同。各種不同的公共決策體制，其權(quán)力的分配總是以維護(hù)一定的政治統(tǒng)治為核心的，其決策程序、原則也總是采取最有利于統(tǒng)治的方式。人類的政治－行政行為，實(shí)際上也是公共決策行為。正如著名的行政學(xué)家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：決策是行政的心臟。因此，在一定意義上說，公共決策體制就是政治－行政體制。第一節(jié)公共決策體制概述要深入了解決策體制，必須先解剖決策體制的各個(gè)組成部分及其聯(lián)系方式。在這一節(jié)中，我們將介紹公共決策體制的構(gòu)成和類型，分析理解決策體制的“鑰匙”——決策權(quán)力，并介紹中西方公共決策權(quán)力的分配和運(yùn)作方式。一、公共決策體制的構(gòu)成 公共決策體制是公共決策組織的核心部分。因此，要了解公共決策體制必須先從什么是組織談起。組織在人類社會(huì)的發(fā)展歷史中起著決定性的作用。在現(xiàn)代社會(huì)中，人們更是以“組織人”的面貌參與社會(huì)生活。何謂組織？我們認(rèn)為，組織是指一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。決策組織就是具備決策權(quán)力，從事決策活動(dòng)的組織。因此，公共組織的一般構(gòu)成因素有：（1）人。人員是決策組織的核心；（2）財(cái)。包括維持組織存在所需的經(jīng)費(fèi)、決策活動(dòng)的開支等；（3）物。包括組織賴以存在的物質(zhì)載體，如場(chǎng)地、房屋、辦公用品，通訊器材等；（4）機(jī)構(gòu)設(shè)置。指承載決策權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定；（5）職位設(shè)置。指一定機(jī)構(gòu)內(nèi)職位、職級(jí)、職數(shù)、職責(zé)的確定；（6）權(quán)力與職權(quán)。權(quán)力指影響他人的能力，通常來自于個(gè)人本身的綜合條件，職權(quán)則指被組織承認(rèn)的權(quán)力，它主要來自于組織的確認(rèn)，與職位緊密相連；（7）權(quán)責(zé)劃分。指決策組織中各個(gè)部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)；（8）團(tuán)體意識(shí)。指組織成員共同擁有的統(tǒng)一的思想意志及心理認(rèn)識(shí)；（9）組織目標(biāo)。指組織成員認(rèn)為可以追求達(dá)到的某種未實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)或條件。組織往往都是為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)而建立起來的；（10）規(guī)章制度。包括控制組織構(gòu)建、運(yùn)行程序的各種法律規(guī)范、規(guī)章、各項(xiàng)工作制度；（11）技術(shù)。不僅指決策過程中所采用的科學(xué)和技藝，也指所謂包括決策原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”；（12）信息。信息傳遞是各決策組織及組織內(nèi)部相互協(xié)調(diào)的途徑和方式，決策過程本身也是一個(gè)信息收集、整理、制造、傳遞、反饋的過程；（13）組織設(shè)計(jì)。這里的設(shè)計(jì)主要指構(gòu)造、創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)過程中的分化與整合工作，而不是指這一過程的結(jié)果，即組織的現(xiàn)有形式。組織設(shè)計(jì)在公共決策體制構(gòu)成諸因素中是最為復(fù)雜的部分。公共決策體制是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和，其主要的構(gòu)成因素有：（1）決策權(quán)力。權(quán)力指影響他人的能力，通常體制在兩個(gè)方面的不同對(duì)分享和行使權(quán)力尤為關(guān)鍵，一是選舉（的范圍），二是反對(duì)的自由（即“那些最接近政府實(shí)際決策過程的人必須在無操縱的選舉中競(jìng)爭(zhēng)選票的程度，在這個(gè)過程中，那些反對(duì)政府行為的人也能按平等的條件競(jìng)爭(zhēng)”）；羅伯特·A·達(dá)爾著.現(xiàn)代政治分析.上海：上海譯文出版社.（2）決策程序。指由前后相繼的步驟、環(huán)節(jié)與活動(dòng)所構(gòu)成的決策形成過程；（3）決策規(guī)則和方式。韋伯斯特說，規(guī)則是“羅伯特·A·達(dá)爾著.現(xiàn)代政治分析.上海：上海譯文出版社.[澳]休·史卓頓、萊昂內(nèi)爾·奧查德著.公共物品、公共企業(yè)和公共選擇.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000：9頁.不同的公共決策體制所遵循的決策規(guī)則和方式具有一定的共性如理性和科學(xué)，但總的說來，公共決策體制是與政治體制密切相連的，尤其表現(xiàn)在其決策權(quán)力的分配制度上。科學(xué)合理的公共決策體制為公共決策職能的實(shí)現(xiàn)提供有力的組織保證和制度保證，在決策中規(guī)范決策活動(dòng)，降低決策成本，使決策方案科學(xué)、可行。因此，公共決策體制在公共政策研究中具有重要的作用。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列。魯品越編譯.社會(huì)組織學(xué).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1989：10－11頁. 對(duì)公共決策體制的結(jié)構(gòu)劃分，自古至今具有不同的標(biāo)準(zhǔn)及不同的劃分類型。如韋伯（MaxWeber）的科層式結(jié)構(gòu)，泰勒（F.Tylor）“功能性工頭制”發(fā)展起來的功能化結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)等，同時(shí)還有學(xué)者從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)來劃分組織結(jié)構(gòu)。這里，我們把結(jié)構(gòu)理解為各種構(gòu)成因素的聯(lián)系方式，因此我們根據(jù)管理層次和管理幅度的不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。1．縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個(gè)排列組合方式即為決策體制的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)的層次視不同的體制需要而定，如我國(guó)行政決策體系的縱向結(jié)構(gòu)就有國(guó)務(wù)院－直轄市政府－區(qū)政府與國(guó)務(wù)院－省政府－市政府－縣政府－鄉(xiāng)政府等不同層次的劃分。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級(jí)越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)。在這種尖型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)中，權(quán)力集中，控制有力，便于決策的統(tǒng)一執(zhí)行，但不利于發(fā)揮下級(jí)決策組織的創(chuàng)造性；而管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。在這種扁型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)便于下級(jí)決策組織因地制宜，發(fā)揮創(chuàng)造性，但是由于分權(quán)過大，則可能政令不行，削弱最高決策的權(quán)威性。2．橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式即為決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。它們?cè)诠矝Q策體制中在履行各自獨(dú)立的職能時(shí)，既互相獨(dú)立又互相協(xié)調(diào)，既相互制約又相互作用。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來劃分，如可分為決策指揮部門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。我國(guó)國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)的外交部、國(guó)防部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部、教育部、鐵道部等部門劃分就是一種橫向結(jié)構(gòu)劃分。橫向結(jié)構(gòu)設(shè)置有利于決策的全面化、科學(xué)化，但同時(shí)也可能因各決策組織之間相互配合失調(diào)而出現(xiàn)決策混亂、互相扯皮。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展，政治體制改革下我國(guó)的公共決策體制在其結(jié)構(gòu)上也進(jìn)行了一定的調(diào)整，其變化及趨勢(shì)主要表現(xiàn)在：（1）在橫向結(jié)構(gòu)上，一方面越來越趨向于決策與執(zhí)行的相對(duì)分離。執(zhí)行部門對(duì)于政策的執(zhí)行具有了一定的自主性和靈活性，提高了工作效率和質(zhì)量，能更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境；而決策部門則可以從日常事務(wù)中解脫出來，著重于全局性、宏觀性的政策制定，并對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行有效的評(píng)估和監(jiān)控。另一方面，在“謀”與“斷”的分工中，作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門越來越受到重視。隨著信息社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)問題的日益復(fù)雜化，作為決策的上層部門越來越需要并依賴信息咨詢部門和政策分析部門為其提供各種信息資料及分析數(shù)據(jù)和各種意見方案，這是現(xiàn)代決策高效率、科學(xué)化的必然要求和趨勢(shì)。同時(shí)，這種作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門將越來越獨(dú)立于“斷”的決策部門而將更大地發(fā)揮其作用。（2）在縱向結(jié)構(gòu)上，分權(quán)成為體制改革的又一重要趨向。在市場(chǎng)化條件下，中央將在一定權(quán)限內(nèi)給予地方更多的自主權(quán)，以使地方因地制宜對(duì)本地區(qū)進(jìn)行管理。中央將加強(qiáng)宏觀政策的制定以提高宏觀調(diào)控能力，在此基礎(chǔ)上，地方獲得更多的決策權(quán)。值得一提的是，在這一過程中，針對(duì)我國(guó)的改革現(xiàn)實(shí)，中央的權(quán)威不應(yīng)削弱而應(yīng)加強(qiáng)。分權(quán)的趨勢(shì)使得上級(jí)部門的管理層次相對(duì)減小而管理幅度相對(duì)增大。因此，我國(guó)以往公共決策體制的尖型縱向結(jié)構(gòu)將在一定程度上向扁型的縱向結(jié)構(gòu)發(fā)展。三、決策權(quán)力決策權(quán)力是公共決策體制中的基本因素之一。有人將政策看作是通過人們“彼此行使權(quán)力或影響力的復(fù)雜的過程被制定出來的”。[美]查爾斯·林德布洛姆著.決策過程[美]查爾斯·林德布洛姆著.決策過程.上海：上海譯文出版社，1988:47頁。1．決策權(quán)力及其種類權(quán)力通?？梢员徽J(rèn)為是一個(gè)人將自己的意志施加于他人意志之上，影響他人，獲得他們服從的能力，也就是主體對(duì)他人或客體的一種控制力、制約力和影響力；權(quán)力過程是指“某個(gè)特定行為者使用各種爭(zhēng)論、政策為手段，維持和擴(kuò)張自己的權(quán)力、影響力的過程”。[日]大岳秀夫[日]大岳秀夫.政策過程.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1992:124－125頁。為了保證決策權(quán)力能夠令人滿意地到達(dá)權(quán)力客體，決策者（權(quán)力主體）不得不采用各種手段來控制自己的決策權(quán)力。最常見的手段是：（1）說服：包括欺騙性的說服和基于對(duì)預(yù)期真實(shí)分析之上的說服；（2）威脅：對(duì)權(quán)力作用對(duì)象至少意味著某種利益的凈損失；（3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的方式；（4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對(duì)象對(duì)權(quán)威的認(rèn)可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系?？梢哉f，決策權(quán)力的運(yùn)行和作用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。決策權(quán)力本身需要不斷地充實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)充能量，權(quán)力運(yùn)作才能長(zhǎng)期維持。決策權(quán)力角逐的中心問題是利益，這種利益可能是物質(zhì)的，也可能是非物質(zhì)性的(意識(shí)形態(tài)的)，或者兩者兼而有之。對(duì)權(quán)力的追求實(shí)質(zhì)上就是對(duì)利益的追求，可以說，利益是權(quán)力的原動(dòng)力。利益影響著公共權(quán)力的各個(gè)層次，在決策權(quán)力中表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，公共決策權(quán)力的產(chǎn)生和維護(hù)以利益關(guān)系為基礎(chǔ)。按照政治學(xué)理論的觀點(diǎn)，公共權(quán)力的產(chǎn)生和存在是為了協(xié)調(diào)社會(huì)中各種不同利益之間的關(guān)系，解決各種利益之間的沖突。在現(xiàn)實(shí)中，公共決策權(quán)力與利益之間是互動(dòng)的關(guān)系。利益的維護(hù)和發(fā)展需要借助公共決策權(quán)力的權(quán)威性來實(shí)現(xiàn)，而公共決策權(quán)力的權(quán)威性又來自社會(huì)公眾的認(rèn)可，必須通過增進(jìn)公眾利益，為公眾利益服務(wù)來鞏固和增強(qiáng)權(quán)力的合法性。其次，公共決策權(quán)力的運(yùn)行實(shí)質(zhì)上就是各種利益相互博弈的過程。決策權(quán)力運(yùn)行的過程就是各種利益之間互相討價(jià)還價(jià)的過程，這種情況發(fā)生在體制外利益團(tuán)體與決策者之間、利益團(tuán)體之間，也發(fā)生在體制內(nèi)各決策主體之間。它們都可以歸結(jié)為個(gè)人利益、團(tuán)體利益和公共利益之間相互博弈的過程。因此，最終以正式規(guī)則形式出現(xiàn)的決策并不是最優(yōu)決策，而是在綜合了各種利益要求的基礎(chǔ)上形成的滿意決策。最后，公共決策權(quán)力體制因利益關(guān)系的改變而改變。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)環(huán)境的變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也必然發(fā)生改變。新的矛盾和沖突也隨之而生，要求公共決策權(quán)力體制做出相應(yīng)的反應(yīng)，改變既定的權(quán)力安排，通過權(quán)力體制的重組和創(chuàng)新，解決新問題可能帶來的新的沖突，保持社會(huì)的穩(wěn)定，以維護(hù)自身的合法性。當(dāng)決策權(quán)力無法協(xié)調(diào)這些新情況時(shí)，改變現(xiàn)行決策體制的要求將帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)。根據(jù)公共決策權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作，決策權(quán)力可以分為正式的決策權(quán)力和非正式的決策權(quán)力，或者說是權(quán)威的決策權(quán)力和非權(quán)威的決策權(quán)力。在政策活動(dòng)者中（如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨）擁有一種合法權(quán)力去制定公共政策，這種決策權(quán)力受到國(guó)家強(qiáng)制力的保障，可以合法地使用暴力。因此，他們擁有的決策權(quán)力就稱為是正式的決策權(quán)力或權(quán)威的決策權(quán)力。而利益團(tuán)體、公民、大眾傳播媒介等政策活動(dòng)者，他們?cè)趹椃ㄉ喜粨碛泻戏ǖ臎Q策權(quán)力，但他們又是作為一個(gè)重要的甚至是決定性因素參與到政策活動(dòng)中，對(duì)公共決策產(chǎn)生重要的影響，從這方面可以說，他們擁有一種非正式的決策權(quán)力或非權(quán)威的決策權(quán)力。無論是在西方還是在我國(guó)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們參政意識(shí)的增強(qiáng)，非正式的決策權(quán)力或非權(quán)威的決策權(quán)力在公共決策體制中將越來越受到重視，在公共決策過程中將發(fā)揮越來越重要的作用。2．中西方公共決策權(quán)力的分配及運(yùn)作公共決策權(quán)力的分配制度是公共決策體制中最重要的因素之一。在公共決策體制中，對(duì)決策起決定性影響的因素即為最高決策權(quán)力的歸屬。最高決策權(quán)意味著權(quán)威和服從，而這正構(gòu)成了決策體制的基本框架。公共決策權(quán)力的分配很大程度上反映了相應(yīng)的政治體制的特征。應(yīng)該說，由于各國(guó)的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國(guó)的決策權(quán)力分配制度存在著差異，決策權(quán)力在公共決策活動(dòng)中的運(yùn)作也有所不同。（1）西方公共決策權(quán)力的分配及運(yùn)作美國(guó)學(xué)者安德森在《公共決策》一書中將公共政策主體分為官方的和非官方的兩大類。官方的政策主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)構(gòu)和法院?？梢哉f，他們擁有正式的或權(quán)威的公共決策權(quán)力。非官方的政策主體包括利益團(tuán)體、在野黨和作為個(gè)人的公民，他們擁有非正式的或非權(quán)威的公共決策權(quán)力。在西方，各個(gè)國(guó)家擁有大致相同的公共決策主體，這些決策主體在公共決策活動(dòng)中所起的作用和產(chǎn)生的影響是不同的，而同樣的決策主體在不同體制下所擁有的權(quán)力和影響也不盡相同，西方國(guó)家公共決策權(quán)力的分配及運(yùn)作因其體制差異而形式各異，在有些國(guó)家，議會(huì)處于公共決策體制的中心地位；在有些國(guó)家，政府是公共決策體制的核心，在有些國(guó)家，國(guó)家元首擁有實(shí)權(quán)，在公共決策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作（在另一些國(guó)家，國(guó)家元首僅僅作為國(guó)家的象征，在公共決策中很少起實(shí)質(zhì)性的作用）。以美國(guó)為例，在官方的政策主體中，作為行政機(jī)關(guān)的總統(tǒng)擁有廣泛的實(shí)質(zhì)性的公共決策權(quán)力，其在進(jìn)行立法領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)威已經(jīng)被確立并被人們所認(rèn)可。他所擁有的合法權(quán)力和行動(dòng)自由比他在內(nèi)政方面擁有的權(quán)力和自由要大；而作為立法機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)的作用相對(duì)有限，國(guó)會(huì)的立法往往將重大的決策權(quán)授予總統(tǒng)。美國(guó)的法院所擁有的公共決策權(quán)力比在其它西方國(guó)家要大得多，它“常常能通過司法審查權(quán)和提交給它們的法令解釋對(duì)公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響”。[美]詹姆斯[美]詹姆斯·E·安德森著.公共決策.北京：華夏出版社，1990:50頁.西方公共決策權(quán)力的分配突出體現(xiàn)在擁有非正式的或非權(quán)威的決策權(quán)力的政黨上。通常來說，西方國(guó)家的憲法沒有賦予政黨甚至執(zhí)政黨做出具有強(qiáng)制力的政策決定的合法權(quán)力，在公共決策過程中，“政黨更多的是作為各種特定利益的經(jīng)紀(jì)人而非倡導(dǎo)者存在”。“政黨常常履行著某種‘利益聚合’的功能，即政黨努力將利益團(tuán)體特定的要求變?yōu)橐话愕目晒┻x擇的政策方案”。[美]詹姆斯[美]詹姆斯·E·安德森著.公共決策.北京：華夏出版社，1990:55頁.（2）我國(guó)公共決策權(quán)力的分配及運(yùn)作對(duì)我國(guó)正式的或權(quán)威的公共決策權(quán)力的分配與運(yùn)作，國(guó)內(nèi)學(xué)者多有論述。如我國(guó)學(xué)者李景鵬提出了中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙軌制的概念：一個(gè)是傳統(tǒng)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行軌道，一個(gè)是人民代表大會(huì)制的權(quán)力運(yùn)行軌道，還有一個(gè)雙軌制則指由于黨組織不適當(dāng)?shù)卮婧桶k了政府的職能所產(chǎn)生的雙軌制。但是，由于執(zhí)政黨在國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位，使得中國(guó)政治權(quán)力的源泉實(shí)際上是在黨，黨處于國(guó)家權(quán)力體系的最高層次，掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。這樣，中國(guó)政府體制內(nèi)實(shí)際的權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)是：在黨的最高領(lǐng)導(dǎo)之下，行政機(jī)關(guān)遵從黨的意志去管理人民群眾；立法機(jī)關(guān)遵從黨的意志，聯(lián)系人民群眾，制定法律和監(jiān)督政府；司法機(jī)關(guān)遵從黨的意志，一方面監(jiān)督人民，另一方面監(jiān)督政府。《走向卓越的中國(guó)公共行政》一書則提出了中國(guó)公共政策決策與執(zhí)行的憲政結(jié)構(gòu)、黨政結(jié)構(gòu)說。作者認(rèn)為，從憲政結(jié)構(gòu)看，中國(guó)公共決策的決策機(jī)構(gòu)是各級(jí)人大及其常委會(huì)，而執(zhí)行結(jié)構(gòu)則是各級(jí)人民政府。但憲政結(jié)構(gòu)并非中國(guó)公共政策決策與執(zhí)行結(jié)構(gòu)的全部，也不是中國(guó)公共政策的核心部分。中國(guó)公共政策決策的核心結(jié)構(gòu)是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨委。為了與憲政結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)，作者把中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的公共政策決策和執(zhí)行結(jié)構(gòu)稱為“黨政結(jié)構(gòu)”。兩種結(jié)構(gòu)具有的基本類似的動(dòng)靜態(tài)結(jié)構(gòu)和決策、執(zhí)行的核心原則及其本身的契合點(diǎn)使得它們?cè)趯?shí)際運(yùn)行過程中能緊密連結(jié)；而兩種結(jié)構(gòu)決策與執(zhí)行方式的差異則保證了實(shí)際結(jié)構(gòu)中黨政結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位。所以，作者得出結(jié)論：黨政結(jié)構(gòu)基本上是決策性質(zhì)的結(jié)構(gòu)，而憲政結(jié)構(gòu)則是執(zhí)行性質(zhì)的結(jié)構(gòu)。由此可見，不管是權(quán)力運(yùn)行的雙軌制還是憲政、黨政結(jié)構(gòu)，都保證了執(zhí)政黨在我國(guó)公共決策權(quán)力分配中的特殊地位。不同于西方的政黨發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)特殊的政黨，其宗旨、路線、方針和政策都代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)了中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)步要求，在各個(gè)歷史時(shí)期主導(dǎo)著中國(guó)政治的走向，具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨，黨在國(guó)家決策體制中起著政治領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)作用。這就決定了我國(guó)公共決策權(quán)力分配制度中不同于西方其它國(guó)家的最大特征。同時(shí)，我國(guó)其他的八個(gè)民主黨派作為參政黨，而不是在野黨，對(duì)我國(guó)的公共決策也產(chǎn)生重要的影響，是決策權(quán)力分配制度中一個(gè)不可或缺的部分。在我國(guó)，利益團(tuán)體和作為個(gè)人的公民擁有非正式的或非權(quán)威的公共決策權(quán)力。各利益團(tuán)體在其所聯(lián)系的領(lǐng)域?qū)舱呤┘佑绊?，作為個(gè)人的公民通過參加利益團(tuán)體或直接參與決策過程，表達(dá)自己的意愿。與西方相比，我國(guó)人民群眾所擁有的非正式?jīng)Q策權(quán)力，在實(shí)質(zhì)上更加真實(shí)、廣泛和協(xié)調(diào)。由于傳統(tǒng)的全能政治的影響，中國(guó)利益團(tuán)體所擁有的決策權(quán)力可以說未能發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，利益團(tuán)體的壯大和發(fā)展，以及在公共決策中充分發(fā)揮其決策權(quán)力，將成為必然的趨勢(shì)。第二節(jié)公共決策體制的類型在本節(jié)中，我們將先介紹公共決策體制的幾種分類，然后介紹當(dāng)今國(guó)外的兩種主要的公共決策體制（議會(huì)制和獨(dú)裁制），最后介紹我國(guó)的公共決策體制，即人民代表大會(huì)制，目的在于在相互比較中加深對(duì)各種決策體制的理解和認(rèn)識(shí)。一、公共決策體制的分類可以從不同的角度對(duì)公共決策體制加以分類，各種劃分方法大都是圍繞決策權(quán)力進(jìn)行的。按照掌握最高決策權(quán)的人數(shù)可以劃分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制；按照決策權(quán)力使用的特點(diǎn)可以劃分為集權(quán)制和分權(quán)制；如果以歷史為線索，以最高決策權(quán)力的歸屬不同，可以對(duì)歷史上出現(xiàn)的公共決策體制作一個(gè)總概括性的分類。1．首長(zhǎng)制和委員會(huì)制首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指最高決策權(quán)歸某個(gè)人單獨(dú)掌握的一種決策體制。首長(zhǎng)制的歷史悠久，從古代的神權(quán)制、君主制到二戰(zhàn)時(shí)期的法西斯獨(dú)裁制，都是國(guó)家的各種大權(quán)集中于宗教領(lǐng)袖、君主或國(guó)家元首。在現(xiàn)代總統(tǒng)制國(guó)家，如美國(guó)，行政權(quán)由總統(tǒng)掌握，這也是一種首長(zhǎng)制。委員會(huì)制（又稱合議制），是最高決策權(quán)由委員會(huì)集體行使、集體負(fù)責(zé)的一種決策體制。瑞士是實(shí)行委員會(huì)制的國(guó)家。首長(zhǎng)制和委員會(huì)制各有利弊。首長(zhǎng)制可以做到?jīng)Q策權(quán)集中，決策果斷、迅速、高效，但容易導(dǎo)致個(gè)人專斷，濫用決策權(quán)，以及由于個(gè)人能力問題而出現(xiàn)的重大決策失誤。委員會(huì)制可以集思廣益，考慮周密、分工合作，發(fā)揮群體的力量進(jìn)行決策，增進(jìn)決策的科學(xué)性和民主性，但容易導(dǎo)致決策緩慢，辦事拖拉，無人負(fù)責(zé)，效率不高。2．集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，只能根據(jù)上級(jí)指令行事的決策體制；分權(quán)制是指下級(jí)機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)無權(quán)加以干涉的一種決策體制。集權(quán)制和分權(quán)制也各有利弊。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是制定政策時(shí)，能夠統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，政策執(zhí)行通暢高效；缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)獨(dú)斷專行，不考慮下級(jí)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，決策實(shí)行“一刀切”，束縛下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性，也不利于政策的執(zhí)行。分權(quán)制可以發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性，使下級(jí)機(jī)關(guān)因時(shí)、因地制宜地制定政策；缺點(diǎn)是各政策機(jī)關(guān)之間容易產(chǎn)生沖突，各行其是，協(xié)調(diào)困難。3．歷史上出現(xiàn)的基本決策類型在人類歷史上，最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了由人到神、再到王、再到人的過程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。為了比較方便，我們將古今中外出現(xiàn)過的主要決策類型列表。參見參見伍啟元著.公共政策.香港:商務(wù)印書館,1989:217頁.表3–1歷史上出現(xiàn)的公共決策體制類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個(gè)人)主要決策方式原始民主制原始社會(huì)時(shí)期，現(xiàn)代神權(quán)制神僧侶、宗教領(lǐng)袖(個(gè)人）古代、現(xiàn)代現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國(guó)家（如伊朗）獨(dú)裁君權(quán)制由宗教或傳統(tǒng)產(chǎn)生的皇帝（個(gè)人）古代、近現(xiàn)代獨(dú)裁議會(huì)制總統(tǒng)－議會(huì)制名義上是“人民”，實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治議會(huì)（集體）總統(tǒng)（個(gè)人）近代、現(xiàn)代美國(guó)等合議，三權(quán)分立制內(nèi)閣－議會(huì)制議會(huì)(集體)英國(guó)等委員會(huì)－議會(huì)制議會(huì)（集體）瑞士等法西斯制法西斯國(guó)家20世紀(jì)20－40年代獨(dú)裁上面幾種劃分方法對(duì)公共決策體制作了一般的劃分，這些分類方法可以使我們了解曾經(jīng)出現(xiàn)過的決策體制類型，比較各種決策體制的優(yōu)缺點(diǎn)?，F(xiàn)今世界中主要存在三種決策體制，即國(guó)外的議會(huì)制、獨(dú)裁制和我國(guó)的人民代表大會(huì)制。下面介紹這三種決策體制。二、議會(huì)制當(dāng)今資本主義國(guó)家普遍實(shí)行議會(huì)制。議會(huì)制在“議會(huì)之母”的英國(guó)首先確立，它否定了君主專制的決策制度，是歷史的一大進(jìn)步。隨著資產(chǎn)階級(jí)革命在歐美的展開，議會(huì)制度相繼在各國(guó)建立，并不斷完善和發(fā)展。議會(huì)制建立在西方的人民主權(quán)論和代議制理論的基礎(chǔ)上，其基本模式是：由人民選舉出他們信任的議員，由議員代表人民做出公共決策，維護(hù)人民的利益。議會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型。如最初法國(guó)的議會(huì)由貴族、教士和平民組成三院，最初瑞典的議會(huì)由貴族、教士、市民和農(nóng)民組成四院。當(dāng)今世界主要只有一院制和兩院制。實(shí)行一院制的國(guó)家主要是一些幅員小的國(guó)家，如丹麥、芬蘭、冰島、以色列、盧森堡、新西蘭、挪威和瑞典等。這些國(guó)家只設(shè)一院而不設(shè)兩院，“因?yàn)檫@些國(guó)家中政治權(quán)力平衡問題的解決，不像大國(guó)那么復(fù)雜，公共決策相對(duì)簡(jiǎn)單?！碧锼肷㈥愌討c主編.各國(guó)議會(huì)制度概況.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，1991:1頁.實(shí)行兩院制的國(guó)家主要有美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。兩院分為上院和下院（或參議院和眾議院），兩院有共同的權(quán)力和各自的特權(quán)，相互制衡，防止權(quán)力被獨(dú)掌。下院制定的政策，往往要經(jīng)過上院的認(rèn)可，以對(duì)下院有時(shí)是草率的決定維持小心的制衡。盡管兩院制可能導(dǎo)致復(fù)雜繁瑣、拖延不決和更高的代價(jià)，但兩院制反應(yīng)了在議會(huì)及其內(nèi)部需要有一種內(nèi)部機(jī)制的愿望，分權(quán)制衡以避免重大決策失誤。所以，大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家采用兩院制。議會(huì)制是普遍存在于資本主義世界的決策體制，但由于各國(guó)國(guó)情不同，歷史文化傳統(tǒng)不同，各國(guó)的議會(huì)制也不完全相同，有如下幾種基本形式。1．總統(tǒng)－議會(huì)制這種體制有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦，對(duì)一切行政事務(wù)有決定權(quán)，不受議會(huì)約束；第二，總統(tǒng)與議會(huì)分別由選民選出，各自對(duì)選民負(fù)責(zé)；第三，政府由總統(tǒng)組織，政府成員不能兼任國(guó)會(huì)議員，不得參與議會(huì)議案表決；第四，議會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但總統(tǒng)無權(quán)解散議會(huì)；第五，總統(tǒng)對(duì)議會(huì)通過得公共政策方案有否決權(quán)，議會(huì)通過的公共政策方案要經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能有效；第六，總統(tǒng)隸屬的政黨未必就是議會(huì)多數(shù)黨；第七，總統(tǒng)的某些決策權(quán)受議會(huì)制約。實(shí)行總統(tǒng)－議會(huì)制的國(guó)家主要有美國(guó)、芬蘭、法國(guó)、墨西哥、阿根廷等國(guó)家，以美國(guó)最為典型。2．內(nèi)閣－議會(huì)制這種決策體制的特點(diǎn)是：第一，國(guó)家行政權(quán)屬于內(nèi)閣，國(guó)家元首是虛設(shè)的；第二，議會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力中心，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督；第三，國(guó)家元首頒布的法令必須經(jīng)內(nèi)閣總理簽署才行；第四，內(nèi)閣所作的重大決策必須取得議會(huì)多數(shù)支持；第五，議會(huì)可以對(duì)內(nèi)閣提出不信任案，內(nèi)閣也可以要求國(guó)家元首解散議會(huì)；第六，內(nèi)閣總理為議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖，內(nèi)閣由多數(shù)黨組建。實(shí)行這種體制的國(guó)家主要有英國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等。3．委員會(huì)－議會(huì)制該決策體制的主要特點(diǎn)是：第一，議會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅具有立法權(quán)，而且具有行政權(quán)；第二，委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)日常行政事務(wù)，但委員會(huì)只是議會(huì)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，委員會(huì)成員可以為議會(huì)的最后決策提供咨詢；第三，委員會(huì)不能解散議會(huì)，議會(huì)也不能解散委員會(huì)；第四，委員會(huì)所作的決策，須經(jīng)委員會(huì)集體討論通過；第五，委員會(huì)主席或副主席的權(quán)限與委員會(huì)其他成員是一致的；第六，委員會(huì)委員的選任不受黨派關(guān)系的約束。實(shí)行這一體制的國(guó)家主要是瑞士聯(lián)邦。議會(huì)制代替封建君主制是一大歷史進(jìn)步，在一定程度上促進(jìn)了資本主義的發(fā)展。它提倡主權(quán)在民、分權(quán)制衡，用制度規(guī)范去避免決策失誤，是最適合于資本主義的決策體制。但它沒有真正實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，因?yàn)樗牧硪换h制民主存在缺陷。西方代議制民主的模式是公民選出議員，由議員代表人民參與政策制定，維護(hù)人民的利益。代議制民主也引進(jìn)了直接民主的某些形式。在特定情況下，公民可以直接選出政治領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)矝Q策進(jìn)行投票。這固然有利于公民對(duì)政府的決策進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)其權(quán)利不受侵犯。但“直接民主要求盡可能的人盡可能高度的參與，而參加得人越多，每個(gè)人的作用就越少，多數(shù)人比少數(shù)人易操縱?！眲④妼?、王焱主編劉軍寧、王焱主編.直接民主與間接民主.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998:41頁.間接民主模式“大大擴(kuò)展了公民參與政治生活的空間，成功地解決了民主在現(xiàn)代社會(huì)和大國(guó)所面臨的難題?！眲④妼?、王焱主編.直接民主與間接民主.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998:46頁.劉軍寧、王焱主編.直接民主與間接民主.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998:46頁.[法]盧梭.社會(huì)契約論.北京，商務(wù)印書館，1980:125頁.列寧選集(第3卷).北京:人民出版社，1995:150頁.三、獨(dú)裁制在民主有了高度發(fā)展的今天，世界上還有一些國(guó)家實(shí)行獨(dú)裁制，國(guó)家的決策權(quán)由君主、宗教領(lǐng)袖或其他權(quán)威人物掌握。權(quán)威人物不是由人民選出或議會(huì)選出，而是由繼承、政變的方式產(chǎn)生。獨(dú)裁制在海灣地區(qū)國(guó)家中較常見。獨(dú)裁制有三種類型：1．宗教領(lǐng)袖型伊朗伊斯蘭共和國(guó)是宗教領(lǐng)袖制的典型。1978－1979年，伊朗宗教領(lǐng)袖阿亞圖拉·霍梅尼領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了在伊朗延續(xù)了近3000年的君主制，建立了伊斯蘭共和國(guó)，實(shí)行教法學(xué)者統(tǒng)治?；裘纺岜环鉃榻K身“法吉赫”。他不是政府的一部分，不擔(dān)任任何職務(wù)。他超然于三權(quán)之上，但卻對(duì)整個(gè)國(guó)家的政教事務(wù)起領(lǐng)導(dǎo)作用?！半m然，伊朗也效法西方資本主義國(guó)家的“三權(quán)分立”原則，規(guī)定立法、行政、司法三權(quán)相互獨(dú)立，但立法權(quán)屬于真主，沒有宗教領(lǐng)袖組成的監(jiān)護(hù)委員會(huì)，議會(huì)沒有合法性，共和國(guó)總統(tǒng)是繼領(lǐng)袖以后的國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人，法官也必須通曉教義和法官業(yè)務(wù)。雖然伊斯蘭憲法規(guī)定總統(tǒng)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三權(quán)的國(guó)家元首，但伊朗并不是一個(gè)總統(tǒng)制的國(guó)家，而是一個(gè)宗教領(lǐng)袖制國(guó)家。”劉竟、安維華著.現(xiàn)代海灣國(guó)家政治體制研究.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994:276頁.值得一提的是自1989年宗教領(lǐng)袖霍梅尼去世后，伊朗的神權(quán)體制有了一些發(fā)展和變化?？偨y(tǒng)的權(quán)力大大加強(qiáng)，政府逐漸成為國(guó)家的最高權(quán)力中心，宗教對(duì)政治的影響漸小，世俗的政治勢(shì)力相對(duì)上升。這是因?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)家的現(xiàn)代化，不能僅僅依靠神權(quán)的力量，還必須依靠世俗的力量。2．君主親政型君主親政不同于君主立憲制。在前者中君主的權(quán)力不受限制，君主既當(dāng)朝，又執(zhí)政，屬于傳統(tǒng)的君主專制體制；而在后者中，君主的權(quán)力受到憲法或其他機(jī)構(gòu)的制約，君主是“虛位”的，有名無權(quán)。海灣地區(qū)的君主制大多是君主親政型。沙特阿拉伯是海灣地區(qū)最大的君主國(guó)，也是典型的君主親政的國(guó)家。在18世紀(jì)，第一個(gè)沙特國(guó)建立，沙特家族同宗教改革家瓦哈卜及其后裔謝赫家族建立了宗教－政治同盟，遇到難題，同他們商量，征求意見，但決定權(quán)在國(guó)王。如遇統(tǒng)治危機(jī)和王位爭(zhēng)執(zhí)等難題，王族的成員或高級(jí)成員也會(huì)出來干預(yù)，國(guó)王的權(quán)力雖有所限制，但國(guó)家的最高權(quán)力仍集中于國(guó)王一人。國(guó)王是國(guó)家元首、家族族長(zhǎng)、宗教領(lǐng)袖，“國(guó)王通過他的家族牢固地控制著相當(dāng)于內(nèi)閣的王室長(zhǎng)老委員會(huì)，并以政治聯(lián)婚的形式來密切家族語教派首領(lǐng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政教合一，以真主的名義確認(rèn)了統(tǒng)治家族和家族統(tǒng)治的合法性?！鼻橹?當(dāng)代中東政治伊斯蘭：觀察與思考.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001:171頁.海灣地區(qū)的阿曼是君主親政的另一個(gè)典型。阿曼的政治體制同沙特阿拉伯大體相同。國(guó)家的立法、行政大權(quán)均由國(guó)王掌握，王族成員擔(dān)任政府重要職位，國(guó)家的重大決策問題由王族及國(guó)王來決定。3．軍人獨(dú)裁型20世紀(jì)50、60年代以來，在非洲和拉美等地區(qū)，軍事政變此起彼伏。例如，到80年代末為止，非洲共發(fā)生了120多起軍事政變，成功的大約72起，有29個(gè)國(guó)家先后經(jīng)歷了一次或多次政變。軍人獨(dú)裁成為全世界范圍內(nèi)常見的現(xiàn)象。軍隊(duì)首領(lǐng)發(fā)動(dòng)政變，獲得政權(quán)后，有的鎮(zhèn)壓反對(duì)派，加強(qiáng)專制統(tǒng)治；也有的引進(jìn)“民主”政體，實(shí)行大選，結(jié)果多是軍人首領(lǐng)成為總統(tǒng)，在“民主”外衣的掩蓋下，軍人統(tǒng)治的合法性增強(qiáng)。不改變軍人統(tǒng)治方式，增強(qiáng)專制統(tǒng)治的如前尼日利亞參謀長(zhǎng)易卜拉欣·巴班吉達(dá)。“他曾發(fā)動(dòng)或參與發(fā)動(dòng)3次軍事政變，被國(guó)際輿論戲稱為‘國(guó)王的制造者’。1983年12月他輔佐布哈里發(fā)動(dòng)軍事政變，推翻了沙加里文官政府，后巴班吉達(dá)與布哈里兩派意見分歧，矛盾尖銳化。巴班吉達(dá)與1985年8月發(fā)動(dòng)政變，推翻了布哈里政權(quán)，成立以自己為首的軍政權(quán)，自任總統(tǒng)，并兼任武裝部隊(duì)執(zhí)委會(huì)（全國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）、全國(guó)州務(wù)委員會(huì)、全國(guó)委員會(huì)三個(gè)委員會(huì)的主席。他取消原最高司令部總參謀部，其職責(zé)由總參謀長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議兩大機(jī)構(gòu)承擔(dān)，總統(tǒng)擁有調(diào)動(dòng)軍隊(duì)、任命主要官員及采取任何重大的經(jīng)濟(jì)措施的權(quán)力，從而集政治、經(jīng)濟(jì)、人事大權(quán)于一身。他一直統(tǒng)治到1993年。”陸庭恩、劉靜著.非洲民族主義政黨和政黨制度.上海:華東師范大學(xué)出版社，1997:236頁.加納在1966年2月成立軍政權(quán)，于1968年8月宣布還政于民，公布憲法并舉行大選。參見陸庭恩、劉靜著參見陸庭恩、劉靜著.非洲民族主義政黨和政黨制度.上海:華東師范大學(xué)出版社，1997:234頁.從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，考察一種決策體制是否優(yōu)越，首先要看決策成本的高低。決策成本有兩種，即外部成本與決策成本。外部成本是指在決策中由于其他人的行動(dòng)而使單個(gè)參與者預(yù)期個(gè)人所承擔(dān)的成本，也就是一項(xiàng)決策方案的實(shí)施將給那些偏好與之不一致的人所帶來的損害。這種成本是由于集體的內(nèi)部強(qiáng)制性而施加給某個(gè)參與者的。決策成本是指單個(gè)參與者為了使集體決策得到所需的同意人數(shù)而耗費(fèi)的時(shí)間與精力。從決策成本來看，獨(dú)裁制可以做到?jīng)Q策迅速，省時(shí)、省錢，決策成本最低。但從外部成本來看，獨(dú)裁制的決策成本是最高，因?yàn)樗詸?quán)威人物或少數(shù)人的意志代替了全體人民的意志。決策是否科學(xué)、合理，還要取決于獨(dú)裁者個(gè)人的素質(zhì)狀況（獨(dú)裁者個(gè)人素質(zhì)高，則決策的效率相對(duì)也高。例如，阿曼國(guó)王卡布斯蘇丹早年到英國(guó)學(xué)習(xí)，意識(shí)到阿曼與外部世界的差距?！八J(rèn)為父親不會(huì)對(duì)阿曼進(jìn)行改革，也意識(shí)到阿曼人民的不滿情緒在增長(zhǎng)，所以采取果斷措施，罷黜父親。執(zhí)政后，卡布斯蘇丹采取了一系列社會(huì)改革和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的措施,是阿曼成為‘發(fā)展中國(guó)家的典范’?！眲⒕埂簿S華著劉竟、安維華著.現(xiàn)代海灣國(guó)家政治體制研究.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994:194頁.四、人民代表大會(huì)制我國(guó)的人民代表大會(huì)制屬于民主集中制決策體制的一種，它是在“議行合一”原則的基礎(chǔ)上建立起來的一種有中國(guó)特色的決策體制，它屬于代議制民主決策體制的范疇，但又不同于“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會(huì)制。人民代表大會(huì)制主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：第一，各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；第三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；第四，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的積極性；第五，在少數(shù)民主聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，香港、澳門和即將統(tǒng)一的臺(tái)灣實(shí)行高度自治。人民代表大會(huì)制的重要特點(diǎn)就是“議行合一”，即國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院都是由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)；另一個(gè)特點(diǎn)就是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民代表大會(huì)制中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨的決策在中國(guó)公共決策體中具有重要意義。這體現(xiàn)在：（1）國(guó)家的一切重大問題都是由黨首先提出建議，再由人大討論決定；（2）黨向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦干部，并由人大表決。此外，我國(guó)的人民代表大會(huì)制還與民主政治協(xié)商會(huì)議相結(jié)合，發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。作為民主集中制的一種表現(xiàn)形式，人民代表大會(huì)制具有許多優(yōu)點(diǎn)。民主集中制堅(jiān)持群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，反映人民群眾的利益要求，使決策的外部成本降低；決策中堅(jiān)持“少數(shù)服從多數(shù)”原則，克服西方代議制民主中討價(jià)還價(jià)、議而不決的難題，降低決策成本，提高決策效率；人民代表大會(huì)制又考慮到我國(guó)政治制度的實(shí)質(zhì)和社會(huì)主義條件下公共決策的特點(diǎn)，貫徹了馬克思主義思想路線和我黨的群眾路線，是符合我國(guó)國(guó)情的決策體制。鄧小平說，民主集中制是“最合理最便利的制度”。人民代表大會(huì)制較之西方的代議制決策體制有很大的優(yōu)越性。它是在馬克思主義關(guān)于代議制理論的指導(dǎo)下建立的，它旨在摒棄“清談館”式的議會(huì)，把人民代表大會(huì)變成真是的、握有實(shí)際權(quán)力的機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利，所以，它是一種理想的決策體制。但在現(xiàn)實(shí)中，起運(yùn)行又不是完美的。特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益日益分散化，公民政治參與性增強(qiáng)，決策過程更加復(fù)雜化，決策的科學(xué)化和民主化也更為重要。目前，人民代表大會(huì)制還不夠完善，在某些方面還不適應(yīng)這一現(xiàn)狀。首先，黨與人大的關(guān)系尚未理順。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人大的工作。而人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨要在法律范圍內(nèi)辦事，就要受到人大監(jiān)督。人大既要監(jiān)督黨，又要受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這導(dǎo)致實(shí)踐中人大權(quán)力得不到充分行使。黨與人大是中國(guó)最重要的官方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，兩者的關(guān)系不理順，決策的科學(xué)、民主化將大受影響。其次，人大代表素質(zhì)和選舉制度不完善，人員結(jié)構(gòu)有待提高和優(yōu)化。選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和保障，選舉制度是否完善直接關(guān)系到公共決策的科學(xué)化和民主化進(jìn)程。近幾年來，我國(guó)對(duì)選舉制度進(jìn)行了改革，將直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，實(shí)行差額選舉，采取無記名投票的方式，縮小了城市代表和農(nóng)村代表所代表的人數(shù)差距。但還存在一些問題，如人大代表素質(zhì)有待提高，一些人大代表把選上代表作為一種榮譽(yù)，認(rèn)識(shí)不到自己的職責(zé)，在公共決策中發(fā)揮作用較??；人大常委會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理，多是前政府官員，缺少懂法律、經(jīng)濟(jì)和管理的專家。這些不利于人大發(fā)揮其作用。剛剛結(jié)束的十屆人大增加部分年富力強(qiáng)、懂法律、經(jīng)濟(jì)和管理的代表作為常委，主要目的就在于改善這種現(xiàn)狀。再次，人大監(jiān)督力度不夠。人大作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督，保證人民意志的實(shí)現(xiàn)。由于種種原因，人大的監(jiān)督一直乏力。近幾年來，特別是九屆人大以來，地方人大在監(jiān)督方面取得了不少成績(jī)。如，2000年1月，廣東省28位省人大代表對(duì)環(huán)保部門處理一宗污染項(xiàng)目不滿，按法律規(guī)定向環(huán)保局正副局長(zhǎng)提出質(zhì)詢。在2001年2月14日閉幕的沈陽市12屆人大四次會(huì)議上，沈陽市中級(jí)人民法院的工作報(bào)告沒有通過。這兩件事情被人們稱為“中國(guó)民主政治的標(biāo)志性事件”?！暗晃徊辉竿嘎┬彰膶W(xué)者認(rèn)為，人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督仍然大多數(shù)停留在形式上。在談及沈陽和廣東的這兩個(gè)案時(shí)，他認(rèn)為這兩起事件帶有一定的偶然性。以沈陽事件為例，人代會(huì)期間，一個(gè)院長(zhǎng)和兩個(gè)副院長(zhǎng)被雙規(guī)，這樣的工作報(bào)告被通過了反而不正常。至于廣東的情況，他認(rèn)為，這和當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及毗鄰港澳，深受其政治文化影響有關(guān)。”“所以，不要高估人大已經(jīng)發(fā)揮的作用?！眳⒁娔戏街苣?2003年2月27日第3版.以上情況表明，人民代表大會(huì)制仍不夠完善，人大在我國(guó)公共決策體制中的地位和作用還不夠。為推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須進(jìn)一步改革和完善人民代表大會(huì)制。第一，理順黨和人大的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨通過人大管理國(guó)家事務(wù)。參見蔡定劍、王晨光主編參見蔡定劍、王晨光主編.人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革.北京:中國(guó)檢察出版社，2001:408頁.黨通過人大管理國(guó)家事務(wù)這種做法，甘肅省白銀市早在20世紀(jì)80年代就進(jìn)行了組織上的探索?！?985年白銀市召開第三屆人民代表大會(huì)。鑒于深化改革的需要和干部隊(duì)伍的實(shí)際狀況，根據(jù)省委的要求，白銀市實(shí)行主要負(fù)責(zé)同志身兼二職，既擔(dān)任市委書記，又被提名為市人大常委會(huì)主任，市委的其他主要負(fù)責(zé)人也都被提名為市人大常委會(huì)組成人員。市委和市人大常委會(huì)在權(quán)能上分開，在職能上獨(dú)立?！眳⒁姴潭▌?、王晨光主編參見蔡定劍、王晨光主編.人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革.北京:中國(guó)檢察出版社，2001:411頁.第二，改革和完善選舉制度，提高人民代表素質(zhì)，優(yōu)化委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)。一是在改革選舉制度過程中，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉的范圍，使公民的權(quán)利得到保障，政府的權(quán)力得到制約，從而優(yōu)化公共決策，避免決策失誤；二是必須逐漸縮小城鄉(xiāng)代表所代表人口數(shù)量的差別，實(shí)現(xiàn)公共決策的公正和公平；三是提高人大代表的素質(zhì)，保證人民代表能真正反應(yīng)人民的呼聲，實(shí)現(xiàn)公共決策增進(jìn)公共利益的目的；四是優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)的組成人員應(yīng)是社會(huì)各界的代表，代表人民的利益，是人民的精英，而不是政治精英。”南方周末.2003年2月27日第3版.第三，加強(qiáng)人大的監(jiān)督工作，發(fā)揮其“鋼印”的作用。人大的工作主要是立法和監(jiān)督，而人們普遍不滿的是監(jiān)督工作。人大監(jiān)督不力主要是因?yàn)閼椃ㄖ灰?guī)定了人大的監(jiān)督權(quán)，而沒有具體的實(shí)施細(xì)則和操作程序。目前，全國(guó)許多地方人大已經(jīng)制定了有關(guān)人大監(jiān)督的政策法律，各界都在期盼全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)督法的出臺(tái)。但我們不能把所有的希望都寄托在一部監(jiān)督法上，因?yàn)?，“憲法已?jīng)賦予人大足夠的權(quán)力，只要善于運(yùn)用聽取報(bào)告、調(diào)查、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等權(quán)力，人大的監(jiān)督工作有廣闊的天地?！辈潭▌?、王晨光主編蔡定劍、王晨光主編.人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革.北京:中國(guó)檢查出版社，2001:276頁.我們已介紹了當(dāng)今世界三種主要的決策體制——議會(huì)制、獨(dú)裁制和人民代表大會(huì)制。議會(huì)制是資本主義國(guó)家普遍實(shí)行的決策體制，其基本原則是“三權(quán)分立”，由于各國(guó)國(guó)情不同，議會(huì)制又可以分為總統(tǒng)－議會(huì)制、內(nèi)閣－議會(huì)制和委員會(huì)－議會(huì)制；獨(dú)裁制也是一種較常見的決策體制，當(dāng)今世界存在三種類型的獨(dú)裁制，即宗教領(lǐng)袖型、君主親政型和軍人獨(dú)裁型，獨(dú)裁制是反民主的，其原則是獨(dú)斷專制；人民代表大會(huì)制是有中國(guó)特色的決策體制，其基本原則是“議行合一”，它真正實(shí)現(xiàn)了主權(quán)在民，是一種優(yōu)越于資本主義議會(huì)制的決策體制。但人民代表大會(huì)制也不是完美無缺的，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制，就必須進(jìn)一步改革和完善人民代表大會(huì)制。第三節(jié)現(xiàn)代公共決策方式公共政策所指向的是一系列的公共問題，這類問題涉及公共利益，無法僅靠市場(chǎng)中個(gè)別人的行為得以解決，因此，公共政策的形成過程就是一個(gè)“公共選擇”（publicchoice）的過程。本節(jié)將討論幾種主要決策方式（投票規(guī)則）。一、投票規(guī)則1．全體一致規(guī)則所謂全體一致規(guī)則（unanimityrule），是指所有投票人都對(duì)某項(xiàng)表決的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)中，我們不難見到全體一致規(guī)則的例子，如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)形成決議時(shí)，一個(gè)基本條件就是要中、美、俄、英、法五國(guó)一致同意。全體一致規(guī)則主要有以下特征：（1）一票否決。決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個(gè)否決行動(dòng)，對(duì)決策方案能否最終通過具有決定性的意義；（2）“帕累托最優(yōu)”。全體一致規(guī)則是肯定導(dǎo)向‘帕累托最優(yōu)’的唯一投票準(zhǔn)則。參見[美]丹尼斯參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:25頁.全體一致規(guī)則的盡管蘊(yùn)含著導(dǎo)向“帕累托最優(yōu)”的誘人之處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，因?yàn)槿w一致規(guī)則具有以下明顯的兩個(gè)缺點(diǎn)：（1）決策成本過高。要求社會(huì)成員尋求共同的滿意選擇，需要耗費(fèi)大量時(shí)間，這在人們的偏好各異的大社會(huì)中尤其如此。參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:25頁.參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:26頁.（2）鼓勵(lì)“策略行為”。在全體一致規(guī)則的條件下，每位決策參與者都享有決策的否決權(quán)，因此，這一規(guī)則會(huì)鼓勵(lì)人們運(yùn)用“策略行為”來爭(zhēng)取自己所偏好的方案的勝出。其中，較為常見的是以下兩種形式：第一，討價(jià)還價(jià)?，F(xiàn)實(shí)中人們的興趣愛好、利益預(yù)期是多種多樣的，人們?yōu)榱诉_(dá)到某一個(gè)大家都滿意、互不損害對(duì)方利益的“最優(yōu)”方案，不得不進(jìn)行再三的討價(jià)還價(jià)，一次性協(xié)商極少能解決問題。我們假定，甲、乙兩人在全體一致條件下通過了A政策，各自獲得收益為M1和M2，此時(shí)M1＝M2，M1、M2皆大于0。但是，由于甲是一個(gè)理性的自利者，他可能為了使M1>M2>0，從而以否決A（即讓甲、乙皆無所收益）來迫使乙讓步，并對(duì)政策A做出了有利于甲的修改。反之，乙也可能為使M2>M1>0，做出與甲類似的舉動(dòng)。這樣，雙方將會(huì)把精力放在試探對(duì)方虛實(shí)上，不斷進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，最終的選擇結(jié)果就取決于兩人討價(jià)還價(jià)能力的強(qiáng)弱。參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:26頁.第二，棄權(quán)。在這里，需要糾正一個(gè)普遍的錯(cuò)覺——全體一致規(guī)則至少有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，可以避免“白搭車”現(xiàn)象?！鞍状钴嚒币话闶侵覆怀袚?dān)公共活動(dòng)的成本，卻享受公共活動(dòng)收益的行為。有人認(rèn)為，在全體一致條件下，由于每位決策參與者都清楚他人也平等享有對(duì)決策的否決權(quán)，任何“白搭車”行為都可能招致他人反對(duì)而使公共決策方案告吹，因此，每人在為方案討價(jià)還價(jià)時(shí)都會(huì)顧及他人利益。但是，上述分析顯然排斥了這樣一種可能性：即決策者可能根據(jù)自己對(duì)政策結(jié)果的預(yù)期，“冒險(xiǎn)”認(rèn)定政策結(jié)果合乎自己的要求，采取諸如“棄權(quán)”這樣不明顯阻饒決策的行為，從而避免應(yīng)承擔(dān)的公共活動(dòng)成本，而享受公共活動(dòng)收益。這種情況在多人決策中尤為常見。顯然，這也是一種“策略行為”，它表明全體一致規(guī)則并不能真實(shí)反映投票人的意愿。2．過半數(shù)規(guī)則所謂過半數(shù)規(guī)則（majorityrule），是指對(duì)一項(xiàng)表決方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則。過半數(shù)規(guī)則在現(xiàn)代社會(huì)中是應(yīng)用最廣泛的決策方式。既然全體一致規(guī)則因眾人偏好的差異而難于普遍應(yīng)用，那么只能退而求其次，采用多數(shù)票制以最大限度地照顧公眾利益。多數(shù)票制一般可分為簡(jiǎn)單多數(shù)和過半數(shù)兩種方式。簡(jiǎn)單多數(shù)指在多項(xiàng)方案中，哪一個(gè)方案獲取的贊同票多，哪一項(xiàng)就通過。由于簡(jiǎn)單多數(shù)只能反映“小多數(shù)人”的意愿，因此人們?cè)趯?shí)踐中，逐漸選擇能反映“大多數(shù)”人意愿的過半數(shù)方式。過半數(shù)規(guī)則的例子在我們身邊舉不勝舉，在此不加贅言。與全體一致規(guī)則相比，過半數(shù)規(guī)則的特征是：（1）決策效率高。決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過；（2）“少數(shù)服從多數(shù)”。“按過半數(shù)投票規(guī)則進(jìn)行集體選擇過程的本質(zhì)，即少數(shù)投票者被迫參與他們不能阻止也不能對(duì)其所引起的損害要求補(bǔ)償?shù)哪切┗顒?dòng)?！眳⒁奫美]布坎南、塔洛克參見[美]布坎南、塔洛克.同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ).北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000:95頁.過半數(shù)規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)用廣泛，但究竟過半數(shù)的人在全體成員的百分之多少才是最恰當(dāng)?shù)?，?1%還是60%、70%、80%？人們根據(jù)不同實(shí)際需要，制定了多種規(guī)則，如2/3票制、3/5票制等等。標(biāo)準(zhǔn)的多樣化也說明，過半數(shù)規(guī)則本身還存在一些缺陷，須在實(shí)踐中加以修正。（1）“多數(shù)剝削少數(shù)”[美]曼瑟爾奧爾斯.集體行動(dòng)的邏輯.上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版,29頁.。按多數(shù)規(guī)則選擇出的每一項(xiàng)集體行動(dòng)方案都具有內(nèi)在的強(qiáng)制性。因?yàn)樽罱K的集體決策是按多數(shù)人的意愿決定的，而決策的結(jié)果又要求全體成員服從，這就意味著多數(shù)人把自己意愿強(qiáng)加給少數(shù)人。最終集體決策結(jié)果所體現(xiàn)的是多數(shù)人的利益，屬于少數(shù)人的利益被忽略了。這種不公平和對(duì)民主制原則的違反，并不因?yàn)槭芎Φ氖巧贁?shù)，罪惡就少一些。因?yàn)樵谏鐣?huì)上每個(gè)人如不和其他人同等重要就不存在平等的選舉權(quán)。[英[美]曼瑟爾奧爾斯.集體行動(dòng)的邏輯.上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版,29頁.[英]J·S·密爾.代議制政府.北京，商務(wù)印書館，1982:103頁.（2）決策結(jié)果未必可靠。最著名的例子是，烏克蘭在1991年3月的全民公決中，70.2%贊成維持蘇聯(lián)聯(lián)邦體制，不贊成獨(dú)立；同年12月的全民公決，90.3%的人卻轉(zhuǎn)過來支持烏克蘭的獨(dú)立。布坎南分析，“在集體選擇上，個(gè)人可能知道他自己偏好的選擇對(duì)象是什么，但是他不知道其他一些人將怎樣進(jìn)行選擇，從而不知道他們會(huì)怎樣投票的?！盵美]布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家.北京:[美]布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988:239頁.[美]布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988:240頁.（3）投票悖論。在對(duì)過半數(shù)規(guī)則研究的過程中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常重要的現(xiàn)象，即采用過半數(shù)規(guī)則時(shí)，投票過程的次序至關(guān)重要，不同的次序會(huì)產(chǎn)生不同的選擇結(jié)果，各種政策方案，都有可能被通過，這種現(xiàn)象叫做“循環(huán)”（cycling）或投票悖論(theParadoxofVoting)。這表明即使按多數(shù)規(guī)則進(jìn)行投票而選擇出來的集體決策，也可能對(duì)多數(shù)不利。多年來，學(xué)者們一直為投票悖論所困擾，希望能夠?qū)で蟮揭粋€(gè)打破悖論的途徑。然而，成功的可能性被阿羅悖論徹底地消滅了。關(guān)于過半數(shù)規(guī)則的兩大悖論，我們將在下面專門討論。二、投票規(guī)則中的悖論盡管過半數(shù)規(guī)則是現(xiàn)代社會(huì)中應(yīng)用最為廣泛決策方式，但至今仍有兩大悖論人們無法打破。1．投票悖論在只存在兩個(gè)備選方案時(shí)，多數(shù)票規(guī)則是有效的；而當(dāng)面對(duì)三個(gè)或更多個(gè)的備選方案時(shí)，多數(shù)票規(guī)則便會(huì)顯得不那么有效，通常會(huì)出現(xiàn)循環(huán)投票現(xiàn)象。即，在多數(shù)票規(guī)則下，可能沒有穩(wěn)定一致的均衡結(jié)果，而是在各種選擇中循環(huán)。這種現(xiàn)象被稱作投票悖論或孔多塞悖論(Condorcet’sParadox)。我們用下面的例子來說明投票悖論。假定有三個(gè)投票者（甲、乙、丙）在三種備選方案（A、B、C）中進(jìn)行選擇。三人對(duì)方案的偏好如下：甲：A>B>C乙：B>C>A丙：C>A>B(符號(hào)“>”表示“偏好大于”)按照過半數(shù)規(guī)則，三人中只要有兩人以上選擇某方案，該方案就能通過。如果我們確定的投票次序?yàn)橄葟腁、B中選擇出一個(gè)方案，再與C比較，最后再來確定誰通過，那么，就先比較A、B而言，偏好可簡(jiǎn)化為：甲：A>B乙：B>A丙：A>B結(jié)果肯定是A被選中，再將A與C相比，此時(shí)偏好表示為：甲：A>C乙：C>A丙：C>A因而，最終的結(jié)果是C被選中。如果我們改變投票次序，先在A與C中選，再與B進(jìn)行比較，那么，結(jié)果肯定是B被選中。如果先在B和C中選，再與A進(jìn)行比較，那么，結(jié)果是A被選中。三種不同的選擇次序?qū)е铝巳N不同的集體選擇結(jié)果，集體對(duì)三個(gè)方案的偏好最后可表示為：A>B>C>A“對(duì)立的投票能夠?qū)е乱环N無止境的循環(huán)。過半數(shù)規(guī)則在非武斷方式下不能選擇出獲勝一方?！鞭D(zhuǎn)引自[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:轉(zhuǎn)引自[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:40頁.“循環(huán)”能否消除？公共選擇的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)是：當(dāng)投票者的偏好都是“單峰值性偏好”（single-peakedpreference）時(shí)，“循環(huán)”就會(huì)消失。所謂“單峰值”，顧名思義就是偏好只有一個(gè)峰值，在峰頂（最優(yōu)偏好）的兩邊，對(duì)其它備選方案的偏好持續(xù)下降。如果我們將前述的甲、乙、丙三人的偏好用圖形表示出來的，就會(huì)發(fā)現(xiàn)甲、乙的偏好圖形只有一個(gè)“峰頂”，是“單峰值偏好”，而丙有兩個(gè)“峰頂”，就成為“雙峰值偏好”，如圖3-1所示：丙丙乙甲方案CBA偏好圖3-1雙峰值偏好如果丙的偏好也變成“單峰值”，即C>B>A，那么，根據(jù)我們前述的推論邏輯，結(jié)果始終都是Ｂ，“循環(huán)”消失了。人們研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，在投票人偏好皆為“單峰值”的條件下，過半數(shù)規(guī)則會(huì)產(chǎn)生一個(gè)均衡的結(jié)果，像前面的例子中結(jié)果始終是B。此時(shí)，均衡點(diǎn)正是中間投票者的峰值偏好。也就是說，在公共選擇中，中間投票者的偏好是決定因素。我們可以根據(jù)丙為單峰值偏好的條件對(duì)圖3-1進(jìn)行修正，會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)甲，乙而言，B為次好的方案，而對(duì)丙而言是最好的方案，最終結(jié)果是甲、乙、丙都選擇Ｂ，乙就是起關(guān)鍵作用的“中間投票者”。如圖3-2所示：丙丙乙甲方案CBA偏好圖3-2單峰值偏好因此，當(dāng)選民的偏好存在多峰偏好時(shí)，選民可以通過改變自己的偏好來操縱投票結(jié)果。這也是公共選擇學(xué)者們所關(guān)注的“中位選民（中間投票者）”如果說布萊克的發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致了限制投票者偏好的話，那么阿羅不可能定理無疑給民主決策體制以致命的一擊。2．阿羅悖論既然多數(shù)票規(guī)則往往導(dǎo)致投票悖論，那么，是否存在一種政治機(jī)制或社會(huì)決策規(guī)則，能夠消除這種投票悖論現(xiàn)象呢？美國(guó)斯坦福大學(xué)教授肯尼斯阿羅對(duì)此進(jìn)行了研究，他得出的結(jié)論是：“如果我們排除了人際效用的可比性，而且在一個(gè)相當(dāng)廣的范圍內(nèi)對(duì)任何個(gè)人偏好排序集合都有定義，那么把個(gè)人偏好總合為社會(huì)偏好的最理想的方法，要么是強(qiáng)加的，要么是獨(dú)裁的?！眳⒁奒.J.Arrow,SocialChioceandIndividualValues.NewHaven,CT:YaleUniversityPress.1963,p.59.阿羅的意思是說，不可能存在一種社會(huì)選擇機(jī)制，能夠使個(gè)人偏好通過多數(shù)票規(guī)則轉(zhuǎn)換為成社會(huì)偏好。阿羅的這個(gè)結(jié)論后來被稱為“阿羅不可能定理”（Arrow’simpossibletheorem），又稱作“阿羅悖論”（ArrowParadox）。阿羅的結(jié)論建立在社會(huì)選擇的兩個(gè)公理與民主決策方式所需滿足的五個(gè)條件之上。阿羅提出的社會(huì)選擇的兩個(gè)公理是：公理Ⅰ連貫性（connectedness）對(duì)于任意的備選方案X,Y，必有X≥Y或Y≥X。公理Ⅱ傳遞性（transitivity）對(duì)于任意的備選方案X,Y,Z，如果X≥Y且Y≥Z,則X≥Z。參見[美]肯尼斯·約瑟夫·阿羅.社會(huì)選擇：個(gè)性與多準(zhǔn)則.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2000：25～26頁.阿羅還認(rèn)為，民主決策方式必須滿足下列五個(gè)條件：條件1選擇的非限制性。即在進(jìn)行集體選擇時(shí)，所有可能的個(gè)人偏好的組合都應(yīng)被考慮進(jìn)去。條件2集體選擇的非反常性。即集體選擇一致地、不偏不倚地反映個(gè)人選擇。條件3不相關(guān)方案的獨(dú)立性。即選擇應(yīng)限制在獨(dú)立于其他方案的某一套方案中。條件4公民的至上性。即集體決策不能局限于精英決策。條件5非獨(dú)裁性。即個(gè)人和團(tuán)體都不能將他們的偏好強(qiáng)加于他人，從而決定集體決策的結(jié)果。[美]威廉[美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:303頁.阿羅把他的結(jié)論表述為“一般可能性定理”：“如果存在至少三個(gè)備選方案，社會(huì)成員可以自地按任何方式對(duì)它們進(jìn)行排序，那么滿足條件2和條件3的社會(huì)福利函數(shù)以及由此產(chǎn)生的滿足公理Ⅰ和公理Ⅱ的社會(huì)排序一定是強(qiáng)加的或者是獨(dú)裁的?！币话憧赡苄远ɡ碚f明了，“如果關(guān)于個(gè)人排序的特性事先不作任何假設(shè)，那么沒有一種投票方式能夠解決前一部分所討論的投票悖論。不管是復(fù)數(shù)投票，還是比例代表制投票，也不管投票的方法多么復(fù)雜，同樣都不能解決投票悖論。類似的，市場(chǎng)機(jī)制也不能產(chǎn)生合理的社會(huì)選擇?！眳⒁奒.J.Arrow,SocialChioceandIndividualValues,NewHavenCT:YaleUniversityPress參見K.J.Arrow,SocialChioceandIndividualValues,NewHavenCT:YaleUniversityPress,1963,p.58.為了擺脫投票悖論并使得多數(shù)票規(guī)則在多個(gè)方案的情況下仍然適用，學(xué)者找到的方法就是修改阿羅的假設(shè)條件，不再遵循“無限制區(qū)域”，對(duì)選民的偏好（多峰偏好）進(jìn)行限制。一旦這種對(duì)偏好的限制付諸實(shí)施，投票悖論隱含的意義就暴露無疑：限制投票偏好，運(yùn)用多數(shù)投票規(guī)則，得出一個(gè)均衡的結(jié)果，實(shí)質(zhì)上是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政，是民主的暴政。對(duì)少數(shù)人而言，他們的投票自由受到限制，投票意愿不是為了選擇他們認(rèn)為的最佳方案，投票變成了為了產(chǎn)生一個(gè)投票結(jié)果而進(jìn)行的活動(dòng)。三、過半數(shù)規(guī)則的變異形式過半數(shù)規(guī)則作用應(yīng)用最為廣泛的規(guī)則，受到人們的重視，多年來，人們提出了一些過半數(shù)規(guī)則的變異形式。參見[美]丹尼斯參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:58～65頁.我們先來假定，需要從一張M個(gè)候選人組成的名單中選出一個(gè)人（M>3）。那么，較為簡(jiǎn)單的過半數(shù)規(guī)則及其變異形式的選擇過程為：過半數(shù)規(guī)則：選出得到超過半數(shù)票的第一位候選人。占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的一位候選人?？锥嗳麡?biāo)準(zhǔn)（Conderctcriterion）：選出在運(yùn)用過半數(shù)規(guī)則的成對(duì)比較選擇中擊敗所有人的候選人。博爾達(dá)計(jì)數(shù)(Bordarule)：按照投票者的偏好秩序的排序來給M個(gè)提案中的每一個(gè)打分，分值從１到M,即被投票者列為第一位的提案得到M分,列第二名的提案得M-1分,被投票者地位在最后一位的提案得1分.拔所有投票者的每個(gè)提案的分?jǐn)?shù)分別加起來,宣布得最高分的提案為獲勝者.淘汰投票(exhaustivevoting)：要求每一個(gè)投票者標(biāo)明在M個(gè)候選人組成的名單中他認(rèn)為最差的候選人，把被最多投票者認(rèn)為最差的候選人從名單上刪掉,再要求每個(gè)投票者標(biāo)明在剩下的候選人組成的名單中他認(rèn)為最差的候選人，從名單中刪掉.重復(fù)這個(gè)過程直至只剩下一個(gè)候選人,這個(gè)候選人便是獲勝者。贊成投票(approvalvoting)：在由M組成的候選人名單中，每個(gè)投票者的對(duì)所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。過半數(shù)規(guī)則的變異形式還有一些較為復(fù)雜的形式,我們?cè)谙旅婕右杂懻?四、決策方式的改進(jìn)現(xiàn)有的決策方式或投票方式是有缺陷的，如何改進(jìn)這些政治或民主的技術(shù)？西方學(xué)者就這一問題做了不少探討。在這里，我們先介紹公共選擇學(xué)者提出的建議，再探討我國(guó)的民主集中制這種決策方式的改進(jìn)。1．公共選擇學(xué)者論投票方式的改進(jìn)布坎南與另一位著名公共選擇理論家塔洛克(R.D.Tullock)在他們1962年合著的《同意的計(jì)算》（TheCalculusofConsent）中認(rèn)為，在公共選擇中，由于他人的行為而使選擇結(jié)果偏離了單個(gè)投票者的預(yù)期，而集體選擇的內(nèi)在強(qiáng)制性又迫使投票者接受這個(gè)結(jié)果，結(jié)果與預(yù)期的差就是這投票者必須承擔(dān)的外部成本。對(duì)單個(gè)投票者而言，如果他認(rèn)為某項(xiàng)方案合乎自己利益，他可能會(huì)為了這項(xiàng)方案最終使得可以通過而去說服他人，直至得到所需的同意人數(shù)規(guī)模，那么他在這當(dāng)中所耗費(fèi)的時(shí)間、精力等，就構(gòu)成他的決策成本。因此，當(dāng)人們選擇投票方式和規(guī)則是，它就會(huì)選擇那種給自己帶來的外部成本與決策成本都最小的方式和規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。圍繞個(gè)人效用最大化這個(gè)主題，公共選擇學(xué)者們的設(shè)計(jì)、多種決策方式，這些模式被認(rèn)為更能準(zhǔn)確顯示投票者的偏好，有利于克服“策略行為”造成的外部成本與決策成本過高的缺點(diǎn)，這里著重介紹需求顯示法和投否決票兩種。（1）需求顯示過程(demand-revealingprocess)。需求顯示過程的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)個(gè)人征收某種稅收的方法來促使個(gè)人真實(shí)顯示他對(duì)公共物品的需求，從而確定給投票者帶來好處最多的方案。這一方案的從20世紀(jì)70年代中期起，引起了人們濃厚的興趣。我們用一個(gè)例子來說明需求顯示過程是如何進(jìn)行的。參見[美]丹尼斯·繆勒.公共選擇.北京:商務(wù)印書館，1992:70～81頁.假定現(xiàn)在有A、B、C三人要對(duì)兩個(gè)方案進(jìn)行選擇。首先，要求三位投票者將他們預(yù)期從偏好的方案中得到好處用貨幣量表示出來。假設(shè)A偏好P，并將從P中獲取30美元的收益；C也偏好P，他可以得到20美元的收益；B偏好S，并且S獲勝他將獲得40美元的收益，見下表。表3-2：需求顯示法例證表方案投票者PS稅收A3020B400C2010總額504030列出收益表后，再將這些量化的收益相加，看哪一個(gè)方案代表的價(jià)值量最多，哪個(gè)方案就通過。P因?yàn)榭們r(jià)值最多（為50美元）而被選中。但是，這樣做我們尚不能保證A、B、C三人所公布的預(yù)期值是真實(shí)的，還必須加以稅收的約束。計(jì)算稅收的方法是：先算出只有其他人參與時(shí)各方案的價(jià)值總額，找出當(dāng)選的方案，然后再加進(jìn)投票者自己表示的貨幣量，看集體選擇結(jié)構(gòu)是否因此發(fā)生變化。如果不會(huì)，他就不用交稅；如果會(huì)，他就相當(dāng)于沒有他參與投票時(shí)另一個(gè)方案獲勝的預(yù)期凈收益的稅額。例如，假設(shè)Ａ沒參加投票，那么S的總額是40美元，P是20美元，S當(dāng)選。A應(yīng)繳納的稅額就為S獲勝時(shí)凈收益40－20＝20美元。B的投票行為不影響結(jié)果，因而不用交稅。C的投票行為也會(huì)改變選擇結(jié)果，C的稅額為40－30＝10美元。實(shí)行稅收制度后，Ａ所表示的從P中得到了收益值等于或大21美元時(shí)，將使集體選擇結(jié)果為P，那么他的稅收值不變。如果他表示的收益小于20美元，S將當(dāng)選，A此時(shí)可以不付稅。但他預(yù)期從中得到的30美元收益也將同時(shí)化為烏有。在這種機(jī)制下，投票者產(chǎn)生了真實(shí)