旅游學(xué)概論（第二版）課件：旅游公共管理

旅游公共管理本章要點(diǎn)

了解旅游產(chǎn)品的公共性、旅游公共組織與旅游危機(jī)管理了解旅游立法與政府管理、旅游政策的概念和作用了解公共資源管理與旅游發(fā)展規(guī)劃了解旅游公共環(huán)境問題和旅游公共生態(tài)保障措施12.1旅游公共組織關(guān)于公共組織公共組織是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)，向社會(huì)提供公共物品和服務(wù)，按照一定法律程序而建立起來的組織實(shí)體。公共管理領(lǐng)域包括國(guó)家機(jī)關(guān)的公共行政（廣義）管理與非政府公共部門的中間事務(wù)管理公共組織包括政府和非政府組織兩種類型最基本特征——公共性具體表現(xiàn)：滿足全體社會(huì)需要（社會(huì)性）得到法律支持和保護(hù)（合法性）為大眾提供無私的服務(wù)（服務(wù)性）不以商業(yè)贏利為目標(biāo)（非營(yíng)利性）歡迎并依賴廣大民眾的參與（公眾參與性）事務(wù)對(duì)社會(huì)完全公開以確保透明公正（公開性）

公共組織的功能可分為兩大系統(tǒng)以管理內(nèi)容為目標(biāo)的任務(wù)系統(tǒng)以管理過程為對(duì)象的程序功能系統(tǒng)

旅游與游憩產(chǎn)品公共性旅游公共管理首先源于旅游產(chǎn)品或城市游憩產(chǎn)品的公共性國(guó)家公園一類的公共資源一些表面上表現(xiàn)為商業(yè)開發(fā)的私營(yíng)產(chǎn)品同樣具有明顯的公共屬性馬梅對(duì)國(guó)家公園一類的公共資源的旅游利用分別用新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和當(dāng)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論做了分析。國(guó)家公園公共產(chǎn)品的生產(chǎn)并不存在單一的純公共產(chǎn)品現(xiàn)象，而是在不同的部分具有不同的產(chǎn)品屬性。城市公共游憩空間是處于城市或者城市近郊的，游憩者可進(jìn)入的，具有休息、交往、鍛煉、娛樂、購(gòu)物、觀光、旅游等游憩功能的開放空間、建筑物及設(shè)施旅游公共標(biāo)識(shí)旅游公共組織

旅游公共組織（tourismpublicorganization）是指為了不斷增長(zhǎng)的旅游活動(dòng)引起的人類移動(dòng)、資源保護(hù)與利用、旅游產(chǎn)品開發(fā)、目的地營(yíng)銷、公共節(jié)事組織管理、公共危機(jī)預(yù)防與控制等社會(huì)現(xiàn)象而提供的立法、執(zhí)法、大眾服務(wù)供給與保障的系統(tǒng)化設(shè)置。旅游公共組織中的非政府機(jī)構(gòu)，主要形式表現(xiàn)為各行業(yè)的協(xié)會(huì)組織，普遍帶有非營(yíng)利特性。非營(yíng)利組織應(yīng)該是具有法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營(yíng)利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨(dú)立性質(zhì)的組織。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是一種會(huì)員制組織形式的非營(yíng)利組織，其功能是為會(huì)員提供服務(wù)，也具備非營(yíng)利組織的基本特征旅游公共組織可以通過以下工作來促進(jìn)旅游活動(dòng)的發(fā)展：城市旅游管理部門通過完善市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮宏觀職能公共組織通過刺激旅游消費(fèi)城市旅游管理體制通過對(duì)旅游大環(huán)境的改善專業(yè)性的政府或非政府旅游公共組織不斷涌現(xiàn)或日趨完善。

與全球性的公共組織發(fā)展趨勢(shì)強(qiáng)勁潮流相反的一個(gè)現(xiàn)象，就是公共組織的私營(yíng)化趨勢(shì)。

旅游危機(jī)管理世界旅游組織把危機(jī)定義為：“影響旅游者對(duì)一個(gè)目的地的信心和擾亂繼續(xù)正常經(jīng)營(yíng)的非預(yù)期性事件?！?/p>

從危機(jī)產(chǎn)生的根源，可以將旅游危機(jī)劃分為旅游業(yè)受波及引起的危機(jī)、旅游業(yè)內(nèi)部的危機(jī)兩大類。突發(fā)性旅游危機(jī)對(duì)旅游系統(tǒng)的沖擊影響最大影響表現(xiàn)：對(duì)旅游者的影響、對(duì)旅游企業(yè)的影響和對(duì)旅游目的地的影響三個(gè)方面。旅游危機(jī)對(duì)旅游者的影響：旅游需求下降和旅游信心受損。旅游危機(jī)對(duì)旅游目的地的影響：旅游目的地形象受到負(fù)面影響，進(jìn)而導(dǎo)致旅游吸引力下降。危機(jī)管理分為三個(gè)不同階段危機(jī)前危機(jī)中危機(jī)后12.2旅游法規(guī)與政府管理旅游法規(guī)

旅游立法（tourismlegislation）是國(guó)家和地方政府對(duì)旅游活動(dòng)進(jìn)行公共管理的重要手段。我國(guó)國(guó)家層面的旅游立法進(jìn)展較慢1980年代初期“旅游法”開始制定1982年成立了《中華人民共和國(guó)旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組1985年年底提交了第一稿，此后進(jìn)行了10多次的修改1991年完成《中華人民共和國(guó)旅游法》及《中華人民共和國(guó)旅游法實(shí)施細(xì)則》送審稿，上報(bào)國(guó)務(wù)院等有關(guān)部門審議2013年4月25日,十二屆全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)旅游法》,該法涉及旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。我國(guó)省級(jí)地方綜合性旅游法規(guī)立法進(jìn)展迅速截至2011年1月,《天津旅游條例》出臺(tái),標(biāo)志著中國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)已全部由省級(jí)人民代表大會(huì)通過《旅游管理?xiàng)l例》或《旅游條例》,中國(guó)地方綜合性旅游法規(guī)體系的構(gòu)建已初步完成。2.旅游公共政策旅游公共政策（tourismpublicpolicy）主要是指旅游產(chǎn)業(yè)政策，是政府根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展趨勢(shì)、市場(chǎng)形勢(shì)和發(fā)展目標(biāo)等，研究制定的規(guī)劃、干預(yù)、促進(jìn)、保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體框架和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

（1）政治博弈旅游資源保護(hù)與利用，消費(fèi)者利益的保護(hù)與投訴處置，旅游企業(yè)的利益與沖突，各級(jí)政府和政府內(nèi)機(jī)構(gòu)之間的價(jià)值與協(xié)調(diào)，所有這些關(guān)系都涉及復(fù)雜的政治設(shè)計(jì)和政治利益博弈。

產(chǎn)業(yè)政策將旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中一些行之有效的做法加以歸納和提煉，成為國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針、原則和理論。按照產(chǎn)業(yè)政策適用范圍，可以分為國(guó)家政策和地方政策國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)政策（TourismIndustryPolicy）的制定常常包括以下問題：籌劃一定時(shí)期內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域布局、發(fā)展導(dǎo)向，明確旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則和方向明確國(guó)家支持發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的思路和政策制定與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的相關(guān)保障政策和措施

地方旅游產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容一般包括：確立地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標(biāo)確定地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向和重點(diǎn)確定支持和促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策制定組織保障的具體措施政府管理政府旅游管理是將旅游立法和公共政策予以有效實(shí)施的重要的主體橋梁旅游行政管理組織是隨著一個(gè)國(guó)家和地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的需要從公共行政組織中派生出來的交叉型的專業(yè)行政組織。旅游行政管理

（tourismadministration）從中央到地方各級(jí)政府的旅游職能管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律、方針、政策，遵循旅游發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家或地區(qū)的旅游行業(yè)進(jìn)行宏觀的、間接的、總體的管理、控制、協(xié)調(diào)和服務(wù)的一系列活動(dòng)過程

三種旅游行政管理組織模式：規(guī)制型、情感型和后規(guī)制型一般將政府管理分為國(guó)家旅游組織（NTO）和地方旅游組織。國(guó)家旅游組織是指在中央政府層次上承擔(dān)旅游行業(yè)行政管理職能的政府機(jī)構(gòu)，或有權(quán)干預(yù)旅游部門的中央政府機(jī)構(gòu)地方旅游組織，是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）及縣等各級(jí)旅游行政管理部門，一般也是稱為旅游局，它們是代表同級(jí)政府承擔(dān)該行政區(qū)內(nèi)的旅游行政管理工作國(guó)家旅游組織的旅游行政管理的基本職能計(jì)劃組織協(xié)調(diào)監(jiān)督?jīng)Q策服務(wù)體制改革旅游行政管理的固有模式受到了挑戰(zhàn)現(xiàn)行的管理體制行政條塊分割特征比較明顯，缺乏全局觀念市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的某些缺陷和外部機(jī)制的某種限制，無法把資源有效配置到最佳狀態(tài)12.3資源管理與旅游規(guī)劃

政府部門間如何使旅游資源保護(hù)和規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效溝通、進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)、達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)?公共資源管理旅游資源和環(huán)境具有較強(qiáng)的公共性

旅游資源廣泛的公共性和多部門參與管理，導(dǎo)致了一系列保護(hù)與利用的管理矛盾資源管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)

公共旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)是指某一組織通過合法授權(quán)擁有的對(duì)公共旅游資源進(jìn)行的具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的權(quán)利，其內(nèi)容主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分的支配權(quán)旅游區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離要以產(chǎn)權(quán)制度完善為前提，以資源價(jià)值評(píng)估為基礎(chǔ)，以相關(guān)法律法規(guī)為保障由于旅游資源開發(fā)投資巨大，許多地方政府本身不具備足夠資金能力，進(jìn)行旅游資源的獨(dú)立開發(fā)，在此情形下將旅游資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給私營(yíng)部門，成為中外常見的發(fā)展模式我國(guó)旅游景區(qū)大多由單一主體投資應(yīng)根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，區(qū)分不同消費(fèi)特點(diǎn)和性質(zhì)的產(chǎn)品，并結(jié)合投資主體的偏好和能力，確定不同的投資主體旅游發(fā)展規(guī)劃旅游發(fā)展規(guī)劃（tourismdevelopmentplanning）是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場(chǎng)要素的變化所制定的目標(biāo)體系，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)體系在特定的發(fā)展條件下對(duì)旅游發(fā)展的要素所做的安排旅游業(yè)實(shí)際上由商業(yè)部門、非營(yíng)利部門和政府部門三種利益主體組成旅游規(guī)劃必然需要全面了解并協(xié)調(diào)這三方面的行為和利益關(guān)系旅游規(guī)劃的目標(biāo)：提高旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；提升游客滿意度；進(jìn)行部門、行業(yè)和社區(qū)的整合；保護(hù)旅游資源規(guī)劃編制

1970年代末成立旅游局，同時(shí)在建設(shè)部門出現(xiàn)了風(fēng)景旅游城市規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，林業(yè)部門出現(xiàn)了森林公園規(guī)劃1986年將旅游業(yè)確立為正式的產(chǎn)業(yè)部門1990年代后各級(jí)政府紛紛將旅游作為龍頭（或支柱）產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，各類主題公園、旅游度假區(qū)、步行街區(qū)等涌現(xiàn)1997年國(guó)家旅游局編輯出版了《旅游規(guī)劃工作綱要》1999年四川省邀請(qǐng)世界旅游組織旅游規(guī)劃專家編制全省旅游發(fā)展總體規(guī)劃2003年頒布了《旅游規(guī)劃通則》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃研究1978年改革開放后旅游資源開發(fā)研究1980年代初出現(xiàn)了最早的《旅游資源的開發(fā)與觀賞》著作在1990年代旅游規(guī)劃工作在中國(guó)普遍開展，其中保繼剛對(duì)其主持的城市與區(qū)域旅游規(guī)劃案例做了總結(jié)，也出現(xiàn)了吳必虎《區(qū)域旅游規(guī)劃原理》等研究專著，魏小安對(duì)目的地發(fā)展規(guī)劃的研究，也做出了貢獻(xiàn)旅游規(guī)劃擁有科學(xué)、藝術(shù)、政策三個(gè)方面特征旅游規(guī)劃研究有必要建立相應(yīng)的多視角考慮問題的觀念和方法，注意游憩活動(dòng)的連續(xù)性、旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、旅游研究的多學(xué)科性，用旅游系統(tǒng)的理論指導(dǎo)自己的規(guī)劃編制實(shí)踐和基礎(chǔ)理論研究工作12.4公共環(huán)境與生態(tài)保障可持續(xù)發(fā)展思想的興起對(duì)于旅游消費(fèi)行為具有重要影響。順應(yīng)旅游消費(fèi)的綠色潮流,同時(shí)也是因?yàn)楦雨P(guān)注企業(yè)的社會(huì)責(zé)任,綠色生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也成為旅游企業(yè)的發(fā)展方向。在進(jìn)行旅游發(fā)展項(xiàng)目可行性分析時(shí),必須將環(huán)境代價(jià)等隱性成本納入成本收益分析當(dāng)中。對(duì)于政府來說,也更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展思想在旅游公共管理中的貫徹。1.目的地營(yíng)銷組織（DMO）環(huán)境影響評(píng)價(jià)是強(qiáng)化環(huán)境管理的重要手段,它是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成的不良影響,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前,關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)形成了系統(tǒng)的理論和方法。

旅游生態(tài)保障旅游資源是旅游地發(fā)展的基礎(chǔ),是旅游產(chǎn)業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展的首要條件。因此,旅游開發(fā)與資源保護(hù)之間理論上并不存在矛盾和沖突。旅游資源受到損害和破壞的原因,歸納起來可以分為自然損毀和人為破壞兩種。本章小結(jié)

旅游與游憩產(chǎn)品具有顯著的公共性,因此旅游公共組織、旅游公共管理成為影響旅游活動(dòng)水平、影響旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)旅游危機(jī)管理的重要條件。全國(guó)性和地方性的旅游立法是各級(jí)政府及政府主管部門進(jìn)行旅游行業(yè)管理、協(xié)調(diào)多利益主體關(guān)系的重要法律保障;在制定旅游發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政