《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度探析綜述》8500字_第1頁(yè)
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生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u16972生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度分析綜述 116332(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念與法律性質(zhì) 1295921.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念的厘清 175492.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì) 412641(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的功能 7237241.有利于構(gòu)建多元解紛機(jī)制,節(jié)省司法資源 748242.有利于提高生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效率 716733(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性與必要性分析 859201.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性分析 8134592.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的必要性分析 10(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念與法律性質(zhì)1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商概念的厘清為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之問題,需要先厘清“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”之概念。其中應(yīng)當(dāng)先明確“生態(tài)環(huán)境損害”的本質(zhì)與特征,將其與其相近似的概念進(jìn)行區(qū)分。結(jié)合賠償磋商之目的,探討如何完善磋商制度。對(duì)于“生態(tài)環(huán)境損害”之概念的厘清,在實(shí)務(wù)界與理論界有著較為一致的看法。通說認(rèn)為其與污染生態(tài)環(huán)境所造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害不同,前者僅指污染環(huán)境造成環(huán)境本身的生態(tài)功能下降,生態(tài)環(huán)境本身所遭受的損害。劉倩劉倩:《環(huán)境法中的生態(tài)損害:識(shí)別、本質(zhì)及其特征》,載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年第4期,第138頁(yè)。首先,可明確理論界對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”的概念界定的觀點(diǎn),其認(rèn)為該種損害與人身、財(cái)產(chǎn)損害無(wú)隸屬關(guān)系,實(shí)為平行概念。有學(xué)者首先將“人身?yè)p害”與“財(cái)產(chǎn)損害”排除在外,提出生態(tài)環(huán)境損害即環(huán)境本身自愈功能退化以及環(huán)境包含要素作出不利改變這一觀點(diǎn)。呂忠梅:《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期,第6頁(yè)。而“環(huán)境侵權(quán)”行為造成的損害實(shí)則可分為“人身財(cái)產(chǎn)損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”,因此后兩者從屬于“環(huán)境損害”這一概念。換言之,“環(huán)境損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”屬于上下位概念,前者作為后者的上位概念,其包含了人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害。胡衛(wèi):《我國(guó)環(huán)境修復(fù)司法適用的特色分析》,載《環(huán)境保護(hù)》2015年第19期,第58頁(yè)。而“生態(tài)環(huán)境損害”作為下位概念,并不包含人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害等私益屬性,僅指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害。何燕、李愛年:《生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)之民事責(zé)任認(rèn)定》,載《河北法學(xué)》呂忠梅:《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期,第6頁(yè)。胡衛(wèi):《我國(guó)環(huán)境修復(fù)司法適用的特色分析》,載《環(huán)境保護(hù)》2015年第19期,第58頁(yè)。何燕、李愛年:《生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)之民事責(zé)任認(rèn)定》,載《河北法學(xué)》2019年第1期,第173頁(yè)。竺效:《生態(tài)損害事實(shí)及其可填補(bǔ)之類型研究》,載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期,第8頁(yè)。實(shí)務(wù)中,我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害案件多依據(jù)我國(guó)相關(guān)文件進(jìn)行賠償磋商。2017年出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”進(jìn)行概念界定,其指出生態(tài)環(huán)境損害即環(huán)境本身所所受侵害,環(huán)境本身包含了生態(tài)環(huán)境的眾多構(gòu)成要素,而就是這些要素受影響被動(dòng)作出的不利改變導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)環(huán)境遭受侵害,進(jìn)而使得生態(tài)系統(tǒng)的整體功能衰退?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害,是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。同時(shí),依據(jù)該文件相關(guān)規(guī)定,其適用范圍也將人身、財(cái)產(chǎn)損害排除在外?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》三、適用范圍(二)以下情形不適用本方案:1.涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定;2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?,適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害,是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》三、適用范圍(二)以下情形不適用本方案:1.涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)?,適用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定;2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?,適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定。代杰、徐建宇:《<民法典>環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任:原因行為導(dǎo)向與公私益救濟(jì)銜接——以206份裁判文書為樣本的實(shí)證研究》,載《法律適用》2020年第23期,第103頁(yè)。此外,“生態(tài)環(huán)境損害”與“自然資源損害”也是易被混淆的一對(duì)概念,二者實(shí)則有著本質(zhì)之不同。自然資源意指具有天然屬性和使用價(jià)值的,在時(shí)間跨度中能夠延續(xù)現(xiàn)在及未來且不斷增加效益的自然因素的總括。《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》規(guī)定,自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。這一概念直觀的體現(xiàn)了自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性即自然資源的可利用價(jià)值。方大春:《自然資源價(jià)值理論與理性利用》,載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期,第22頁(yè)。而基于環(huán)境科學(xué)視角,生態(tài)環(huán)境概念較之自然資源更為廣義,其不僅涵蓋了在自然資源法律規(guī)定中的水資源、礦物資源、大氣資源等自然資源要素,也涵蓋了自然資源相關(guān)法律規(guī)定之外的其他生態(tài)環(huán)境組成部分。此外,“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”本質(zhì)的不同還體現(xiàn)于:后者可成為物權(quán)客體,其所具有的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)可以為特定人所利用,與特定人發(fā)生物權(quán)關(guān)系;前者卻為不特定人所享有,其所提供的是生存利益,即人類享有干凈的土壤、清新的空氣、美麗的環(huán)境等。呂忠梅:《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期,第7頁(yè)。其次,“生態(tài)環(huán)境損害”這一概念更能概括生態(tài)環(huán)境受損的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害多表現(xiàn)為人為因素所導(dǎo)致的環(huán)境損害超出了環(huán)境本身所具有的自行修復(fù)能力,造成環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)功能的下降。生態(tài)環(huán)境損害這一概念偏向系統(tǒng)性論述,其側(cè)重于表現(xiàn)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值即環(huán)境的生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)功能。以目的為導(dǎo)向,我國(guó)提出磋商的初衷是為了修復(fù)受污染的生態(tài)環(huán)境,使其程序發(fā)揮其最大價(jià)值作用,使受損的生態(tài)功能回到最初狀態(tài)?!蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》規(guī)定,自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。方大春:《自然資源價(jià)值理論與理性利用》,載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期,第22頁(yè)。呂忠梅:《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期,第7頁(yè)。生態(tài)環(huán)境損害的特征有三。其一為受損主體即環(huán)境要素的多樣性,在生態(tài)環(huán)境損害案件中,水、大氣、土壤、空氣等都可能成為受損主體,且在同一事件中受損的環(huán)境要素可能為多種,進(jìn)而導(dǎo)致修復(fù)受損環(huán)境的復(fù)雜性;其二累積性、滯后性是環(huán)境要素受損最為明顯的兩個(gè)特征。在生態(tài)環(huán)境損害案件中,水、土壤、大氣等環(huán)境要素受損需要一個(gè)過程積累,具有長(zhǎng)期性。在一些案件中,環(huán)境要素的受損在初始階段還不易被察覺,隨著時(shí)間的積累環(huán)境要素的受損情況才會(huì)被發(fā)現(xiàn),所以,生態(tài)環(huán)境損害案件具有一定的滯后性,而其滯后性導(dǎo)致在修復(fù)受損環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)具有緊迫性。其三為生態(tài)環(huán)境損害的后果具有廣泛性,一個(gè)人為因素導(dǎo)致的環(huán)境損害可能涉及水、大氣、土壤等多個(gè)環(huán)境要素,而生態(tài)環(huán)境又具有較強(qiáng)系統(tǒng)性。因此,修復(fù)受損環(huán)境極具復(fù)雜性,應(yīng)當(dāng)顧及與環(huán)境受損利害相關(guān)的主體。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之概念,學(xué)界并未形成統(tǒng)一說法,且在各地方的磋商辦法中對(duì)于磋商概念也并未形成統(tǒng)一規(guī)定?!按枭獭币辉~最初運(yùn)用于商事領(lǐng)域。現(xiàn)今其被運(yùn)用于環(huán)境領(lǐng)域,實(shí)則為一創(chuàng)新之舉。而對(duì)于“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”這一概念的具體闡述和界定,可參考各省市相關(guān)文件對(duì)其概念的界定進(jìn)行總結(jié)。山東省相關(guān)文件中對(duì)該概念的規(guī)定較為概括《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》規(guī)定,本法所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商,是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,由省政府、設(shè)區(qū)的市政府指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)事宜開展的磋商活動(dòng)。,而貴州省相關(guān)文件中對(duì)該概念的規(guī)定最為具體《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人或其代表在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、治理能力、第三方監(jiān)督可行性等情況,與賠償義務(wù)人就損害事實(shí)與程度、修復(fù)方式、啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等進(jìn)行平等協(xié)商,達(dá)成賠償協(xié)議,促使賠償義務(wù)人落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任,及時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。。但對(duì)比各省市相關(guān)文件,其中對(duì)于賠償權(quán)利人《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》規(guī)定,本法所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商,是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,由省政府、設(shè)區(qū)的市政府指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)事宜開展的磋商活動(dòng)?!顿F州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人或其代表在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、治理能力、第三方監(jiān)督可行性等情況,與賠償義務(wù)人就損害事實(shí)與程度、修復(fù)方式、啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等進(jìn)行平等協(xié)商,達(dá)成賠償協(xié)議,促使賠償義務(wù)人落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任,及時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,明確賠償權(quán)利人。國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人?!渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī),造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,做到應(yīng)賠盡賠。2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì)現(xiàn)有的各種規(guī)范性文件中并未明確賠償磋商的法律性質(zhì),學(xué)術(shù)界也存在較多爭(zhēng)論,但在司法實(shí)踐中各相關(guān)部門傾向于將其劃分到民事私法范疇。筆者申請(qǐng)了磋商典型案例中的各政府信息公開,但申請(qǐng)公開信息過程并不順利。其中筆者向上海市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)公開上海市首起磋商案件相關(guān)文件,請(qǐng)求公開該案件中《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議》《生態(tài)修復(fù)方案》《環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告》《垃圾清運(yùn)處置方案》及修復(fù)后評(píng)估報(bào)告等與案件相關(guān)的賠償磋商文件,但該政府部門告知筆者所申請(qǐng)信息屬于“民事協(xié)議”而非“政府信息”,不予公開。參見筆者申請(qǐng)政府信息公開參見筆者申請(qǐng)政府信息公開信息《上海市奉賢區(qū)生態(tài)環(huán)境廳告知書》,編號(hào):SQ002470364120201223001。同時(shí),在多個(gè)賠償磋商案件中,為使得磋商協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力,賠償權(quán)利人申請(qǐng)司法確認(rèn),而該磋商協(xié)議在實(shí)務(wù)中通常被定性為“調(diào)解協(xié)議”。在全國(guó)首例參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對(duì)貴州省環(huán)境保護(hù)廳、息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司、貴陽(yáng)開磷化肥有限公司所達(dá)成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出(2017)黔0181民特6號(hào)裁定,認(rèn)為該協(xié)議符合司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法定條件,確認(rèn)有效。和浙江省首例案件參見參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對(duì)貴州省環(huán)境保護(hù)廳、息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司、貴陽(yáng)開磷化肥有限公司所達(dá)成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出(2017)黔0181民特6號(hào)裁定,認(rèn)為該協(xié)議符合司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法定條件,確認(rèn)有效。參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對(duì)貴州省環(huán)境保護(hù)廳、息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司、貴陽(yáng)開磷化肥有限公司所達(dá)成的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作出(2017)黔0181民特6號(hào)裁定,認(rèn)為該協(xié)議符合司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法定條件,確認(rèn)有效。此外,由于我國(guó)各相關(guān)文件對(duì)于磋商行為的性質(zhì)并無(wú)具體規(guī)定,結(jié)合實(shí)務(wù)界的相關(guān)做法,學(xué)術(shù)界對(duì)于該行為法律性質(zhì)的認(rèn)定實(shí)則亦存在較大分歧。目前主流的三個(gè)學(xué)說分別為:民事行為說、行政行為說和混合行為說。民事行為說認(rèn)為,磋商行為并非政府的行權(quán)方式,在該行為中其作為行政機(jī)關(guān)雖具有行政管理職能,但其放棄了該種命令式行政權(quán)力。僅作為民事行為中的一方主體與賠償義務(wù)人就受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行平等自治的民事協(xié)商行為,屬于私法范疇。該學(xué)說理論依據(jù)為自然資源國(guó)家所有權(quán)。賠償義務(wù)人在磋商中,并非被動(dòng)的行政責(zé)任承擔(dān)者,其所承擔(dān)的是因造成生態(tài)環(huán)境損害而承擔(dān)的民事責(zé)任。在整個(gè)磋商過程中,雙方始終處于平等地位,因此協(xié)議需經(jīng)司法機(jī)在法律層面確認(rèn)后方可具有法律強(qiáng)制性。唐紹均、杜霞、蔣云飛:《論生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議的性質(zhì)》,載《理論導(dǎo)刊》2019年第9期,第95頁(yè)。行政行為說認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商行為,實(shí)則表現(xiàn)為其行政權(quán)力的外延,韓英夫,黃錫生:《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第18期,第33頁(yè)。其在整個(gè)磋商過程中始終都代表著公共環(huán)境利益。認(rèn)同該學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為磋商的整個(gè)過程都具有強(qiáng)烈的公權(quán)力色彩,行政機(jī)關(guān)參與的磋商,在整個(gè)過程中都充即從啟動(dòng)磋商直至磋商結(jié)束,行政機(jī)關(guān)一直處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,公權(quán)力機(jī)關(guān)的身份也不受影響或改變。依據(jù)《推進(jìn)意見》通知中的第二部分關(guān)于案件線索與第三部分關(guān)于索賠的啟動(dòng)規(guī)定韓英夫,黃錫生:《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第18期,第33頁(yè)?!蛾P(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》二、關(guān)于案件線索。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu),根據(jù)本地區(qū)實(shí)施方案規(guī)定的職責(zé)分工,可以重點(diǎn)通過以下渠道發(fā)現(xiàn)案件線索:(一)中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的;(二)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件;(三)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的資源與環(huán)境行政處罰案件;(四)涉嫌構(gòu)成破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪的案件;(五)在國(guó)土空間規(guī)劃中確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件;(六)各項(xiàng)資源與環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索;(七)信訪投訴、舉報(bào)和媒體曝光涉及的案件線索。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織篩查生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索,形成案例數(shù)據(jù)庫(kù),并建立案件辦理臺(tái)賬,實(shí)行跟蹤管理,積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害索賠工作。彭中遙:《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位省思》,載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2019年第5期,第75頁(yè)?;旌闲袨檎f認(rèn)為,公權(quán)力的事先介入是該磋商的必要環(huán)節(jié),如磋商前進(jìn)行證據(jù)收集及啟動(dòng)索賠環(huán)節(jié)是必要的法律調(diào)查前置,該種行為混合之處在于交融公私法之特征,互為社會(huì)利益中的工具。程雨燕:《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》,載《北方法學(xué)》2017年第5期,第85頁(yè)。程雨燕:《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》,載《北方法學(xué)》2017年第5期,第85頁(yè)。本文中,筆者較為贊同第三種觀點(diǎn)即混合行為說。賠償磋商并不能被單獨(dú)定義為純粹的民事行為或純粹的行政行為。僅因?yàn)橘r償權(quán)利人即行政機(jī)關(guān)在磋商前可運(yùn)用行政手段啟動(dòng)索賠程序和調(diào)查程序就將其定義為純粹的行政行為實(shí)為不妥,而僅因?yàn)橘r償權(quán)利人在磋商中與賠償義務(wù)人使用平等協(xié)商、談及損害賠償?shù)人椒ㄊ侄尉投x其為純粹的民事行為也并不妥當(dāng)。對(duì)該磋商行為在法律層面予以性質(zhì)認(rèn)定,需要綜合考慮各個(gè)方面,本文以磋商啟動(dòng)前、磋商中、磋商后三個(gè)階段加以論證。首先,在磋商啟動(dòng)前程序中,行政機(jī)關(guān)作為公共利益維護(hù)者使用行政手段對(duì)環(huán)境損害案件進(jìn)行調(diào)查,啟動(dòng)索賠。該階段中,行政機(jī)關(guān)主要使用其行政權(quán)力對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行調(diào)查并形成調(diào)查報(bào)告,若在調(diào)查過程中請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助,則代表其行使了行政權(quán)力。因此,這個(gè)過程具備公權(quán)力色彩。其次,在磋商談判的過程中,磋商雙方處于平等地位,就賠償?shù)南嚓P(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商,針對(duì)受損環(huán)境的修復(fù)和賠償?shù)染唧w問題達(dá)成合意。在該階段中,行政機(jī)關(guān)并非高高在上,而是暫時(shí)放棄其行政身份與行政權(quán)力,轉(zhuǎn)而與賠償義務(wù)人進(jìn)行平等協(xié)商。而到了磋商后階段,在磋商協(xié)議達(dá)成后申請(qǐng)司法確認(rèn),而司法確認(rèn)制度實(shí)則為民事調(diào)解領(lǐng)域的解紛機(jī)制。因此,該過程實(shí)則具有私法性質(zhì)。此外,在磋商協(xié)議達(dá)成后,即生態(tài)修復(fù)監(jiān)督及修復(fù)效果后評(píng)估階段,則需行政機(jī)關(guān)行使其行政權(quán)力進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督與修復(fù)后的評(píng)估監(jiān)督。綜上,因行政機(jī)關(guān)在賠償磋商不同階段所擔(dān)任角色的不同,本文對(duì)賠償磋商法律性質(zhì)的觀點(diǎn)為其兼?zhèn)涔ㄅc私法性質(zhì),為介入公權(quán)力的特殊民事法律行為。劉巧兒:《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》,載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期,第15頁(yè)。劉巧兒:《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》,載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期,第15頁(yè)。(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的功能1.有利于構(gòu)建多元解紛機(jī)制,節(jié)省司法資源當(dāng)下環(huán)境損害案件多發(fā),從法院受理案件情況看,除傳統(tǒng)的大氣、水等工業(yè)污染等常見的較為嚴(yán)重的環(huán)境污染外,隨著環(huán)境意識(shí)的覺醒,生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)衍生出的系列問題得到關(guān)注。同時(shí),多元經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使受環(huán)境污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境本身受損害的案件也越來越多。就生態(tài)環(huán)境污染案件而言,當(dāng)前環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的數(shù)量尚不能解決激增的訴訟需求,激增案件造成司法負(fù)累,司法效率低下亦無(wú)法及時(shí)有效的對(duì)環(huán)境損害案件相關(guān)的糾紛進(jìn)行處理。同時(shí),生態(tài)環(huán)境損害賠償案件較為特殊,其波及范圍較廣且多數(shù)需及時(shí)修復(fù),而當(dāng)下生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟常存在成本高、效率低等問題,若該類案件一律選擇訴訟方式,進(jìn)入較長(zhǎng)的訴訟周期并不利于修復(fù)受損環(huán)境。而賠償磋商則為該類案件進(jìn)入司法程序之前提供了新的解決途徑,為該類案件進(jìn)行有效分流,更能及時(shí)有效解決該類糾紛,減輕司法負(fù)擔(dān)。2.有利于提高生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效率在我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)法律體系中,傳統(tǒng)的環(huán)境行政管制手段有行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制等。王瑾銳:《對(duì)我國(guó)相對(duì)集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論探討》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2010年第4期,第61頁(yè)。雖然這些手段在維護(hù)生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用,但這些手段往往側(cè)重于對(duì)環(huán)境侵害者“違法行為”的懲罰性規(guī)制且過于“寬容”,意在警醒污染者,而非對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。此外,各省市生態(tài)環(huán)境廳也依據(jù)行政處罰裁量辦法,制定了本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)。但這些懲罰金額相較于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境需投入的金額實(shí)乃杯水車薪。由此可見,僅僅憑借行政手段去維護(hù)環(huán)境公共利益,其治理成效并不令人滿意。此外,環(huán)境損害案件發(fā)生之后,較之生態(tài)修復(fù)程序的啟動(dòng),實(shí)務(wù)中除行政機(jī)關(guān)外,司法機(jī)關(guān)對(duì)于該類案件的處理方式也處于重處罰輕修復(fù)的現(xiàn)狀。而生態(tài)環(huán)境損害賠償與前述手段的不同在于,其提出索賠的初衷并非處罰污染者,而是促使污染者修復(fù)受損環(huán)境至其生態(tài)功能受損前狀態(tài),重在修復(fù)。同時(shí),相較訴訟程序的較長(zhǎng)周期和訴訟難度,賠償磋商的效率較高。因生態(tài)環(huán)境損害案件較為復(fù)雜,一般情況下所涉及的環(huán)境要素較多,影響較廣,遂生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)對(duì)生態(tài)修復(fù)技術(shù)要求較高。而生態(tài)修復(fù)技術(shù)難度較大,修復(fù)周期較長(zhǎng),因此,只有提高該類案件的辦案效率,才能及時(shí)高效地修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境,而賠償磋商之目的也同樣為提高修復(fù)效率。此外,結(jié)合賠償磋商合意達(dá)成的內(nèi)容給付可知,其主要為履行生態(tài)修復(fù)為主,經(jīng)濟(jì)賠償為輔。而該種方式實(shí)則為實(shí)現(xiàn)磋商制度的效率價(jià)值。王瑾銳:《對(duì)我國(guó)相對(duì)集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論探討》,載《北方經(jīng)貿(mào)》2010年第4期,第61頁(yè)。(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性與必要性分析1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性分析1.1理論支撐環(huán)境公共信托理論可為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提供理論支撐。尹珊珊:《論我國(guó)環(huán)境損害賠償法定范圍的拓展》,載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第6期,第172頁(yè)。美國(guó)薩克斯教授于1970年提出該理論,其認(rèn)為國(guó)家與人民的關(guān)系若依據(jù)公共信托理論延展到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,即可轉(zhuǎn)變?yōu)槭芡腥伺c委托人的身份。該理論的核心在于大氣、水流等因其共有財(cái)產(chǎn)的公有屬性,而不得被任何個(gè)體所私有,為實(shí)現(xiàn)上述財(cái)產(chǎn)利益效用的最大化,應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)共有財(cái)產(chǎn)“保護(hù)者”的角色。蔡守秋主編:《環(huán)境資源法學(xué)教程》,武漢:武漢大學(xué)出版社2000年版,第229頁(yè)。環(huán)境公共信托理論的其特殊之處在于委托人與受益人同為全體公民。文杰:《環(huán)境信托制度:環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新》尹珊珊:《論我國(guó)環(huán)境損害賠償法定范圍的拓展》,載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第6期,第172頁(yè)。蔡守秋主編:《環(huán)境資源法學(xué)教程》,武漢:武漢大學(xué)出版社2000年版,第229頁(yè)。文杰:《環(huán)境信托制度:環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新》,載《河北法學(xué)學(xué)》2013年第3期,第58頁(yè)。王靈波:《公共信托理論在美國(guó)自然資源配置中的作用及啟示》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期,第57頁(yè)。同時(shí),由我國(guó)《憲法》第九條“國(guó)家所有,即全民所有”可得,我國(guó)自然資源雖歸國(guó)家所有,實(shí)際上亦歸屬全民所有。朱怡婷:《公共信托理論在我國(guó)自然資源配置領(lǐng)域的適用——基于國(guó)家所有與全民所有的思考》,載《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期,第100頁(yè)。基于此,將環(huán)境公共信托理論運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中,可將賠償權(quán)利人即行政機(jī)關(guān)理解為受托人,即政府及其行政部門受全民信托,為合理利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境,在水流、森林、灘涂等自然資源事項(xiàng)上享有管理和保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。此外,該理論在生態(tài)環(huán)境中體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境權(quán)益并非國(guó)家所壟斷,實(shí)則為全民所有。政府接受全民委托作為環(huán)境權(quán)益的受托人。王靈波,詹秋國(guó):《生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探》,載《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期,第117頁(yè)。朱怡婷:《公共信托理論在我國(guó)自然資源配置領(lǐng)域的適用——基于國(guó)家所有與全民所有的思考》,載《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期,第100頁(yè)。王靈波,詹秋國(guó):《生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探》,載《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期,第117頁(yè)。1.2實(shí)踐基礎(chǔ)2015年,國(guó)家挑選出一批省市作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的試點(diǎn)區(qū)域,經(jīng)過兩年實(shí)行,該措施取得顯著成效,而后此磋商制度則面向全國(guó)開始實(shí)行?!陡母锓桨浮芬?guī)定只有在案件磋商不能或磋商未達(dá)成一致的情況下才可進(jìn)入訴訟程序,因此各地在積極探索如何完善磋商制度時(shí),針對(duì)本區(qū)域的實(shí)際情況訂立了地區(qū)磋商辦法,各地可依據(jù)磋商辦法進(jìn)行救濟(jì)。在構(gòu)建多元解紛機(jī)制的司法背景下,人們?cè)絹碓絻A向于采取靈活且高效便捷的方式化解矛盾、解決糾紛。此外,近年來各省市所積累的磋商案例經(jīng)驗(yàn)也為磋商制度的完善提供了較多的實(shí)踐依據(jù)。根據(jù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境部所發(fā)典型案例可知,貴州省通過首例磋商案件即息烽案探索形成了賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度,天津經(jīng)開區(qū)案根據(jù)生態(tài)環(huán)境受損程度的不同探索了不同的責(zé)任承擔(dān)方式,江蘇省蘇州高新區(qū)案探索了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件處置的會(huì)商制度,湖南省郴州屋場(chǎng)坪錫礦案則為跨行政區(qū)域的案件提供了新的模式,安徽池州月亮湖案則為環(huán)境損害評(píng)估鑒定探索了簡(jiǎn)易評(píng)估認(rèn)定程序等。上述各案例為磋商制度進(jìn)行了有益探索,為后續(xù)制度的完善提供了借鑒。同年8月份出臺(tái)的《推進(jìn)意見》中,對(duì)于磋商相關(guān)程序有了更為細(xì)化的規(guī)定。此外,賠償磋商中政府角色的實(shí)踐現(xiàn)狀也為磋商制度提供依據(jù)。在賠償磋商中,政府在進(jìn)行索賠時(shí),作為索賠主體,政府角色進(jìn)入索賠環(huán)節(jié)后展現(xiàn)出不同的兩個(gè)特征,一方面其代表私法領(lǐng)域的民事主體行使侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán),劉巧兒:《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》,載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期,第17頁(yè)。另一方面又作為公法領(lǐng)域的公權(quán)力所有者可對(duì)案件啟動(dòng)調(diào)查。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)主體,基于其法定的環(huán)保行政監(jiān)管權(quán),理應(yīng)首先承擔(dān)在其行政區(qū)域內(nèi)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與預(yù)防職責(zé)。換言之,各地方政府基于其第一責(zé)任主體的角色定位,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境公共利益的主要職責(zé)。韓翠平,李紅梅:《論生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位》,載《西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期,第66頁(yè)。而行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域,依據(jù)相關(guān)處罰法可對(duì)污染者進(jìn)行處罰,使其停止污染行為,該行為可使受損生態(tài)環(huán)境避免持續(xù)惡化,也為另一種救濟(jì)形式?;诖丝芍?,行政機(jī)關(guān)在賠償磋商中的角色定位已日漸成熟。其角色定位的省思可為磋商制度提供價(jià)值思考。劉巧兒:《生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”的解釋論分析》,載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期,第17頁(yè)。韓翠平,李紅梅:《論生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的角色定位》,載《西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期,第66頁(yè)。2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的必要性分析2.1彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)不足之必要首先,傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)情況導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境自身?yè)p害的救濟(jì)缺位。在應(yīng)然層面,行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)為——行政權(quán)居于核心地位,具有主動(dòng)性;司法權(quán)應(yīng)為被動(dòng)、消極狀態(tài)。二者應(yīng)當(dāng)秉承獨(dú)立行使、彼此制約、分工協(xié)作的原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境監(jiān)管具有獨(dú)立性和主動(dòng)性,其在行使監(jiān)管職能時(shí)體現(xiàn)出依法行使行政權(quán),而在這一過程中司法機(jī)關(guān)的參與應(yīng)具有斷后性,只有在行政機(jī)關(guān)履行完職能并窮盡其他行政手段仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)之目的時(shí),司法機(jī)關(guān)才可介入發(fā)揮其司法功能。而政府基于其公法上的行政主體角色,在案件進(jìn)入訴訟程序之

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