醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪調(diào)查報告渝北區(qū)人民檢察院.doc

檢 察 調(diào) 研2012年第26期重慶市渝北區(qū)檢察院 2O12年8月10日 醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪調(diào)查李兆成醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系億萬人民群眾的健康，關(guān)系千家萬戶的幸福，是十分重大的民生問題。為保障我市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康有序發(fā)展，今年我院按照市院的工作部署和要求，加大對醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪的查處力度。今年1至7月，共查處醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件5件5人，并主要集中于藥品購銷環(huán)節(jié)。實踐表明，藥品購銷環(huán)節(jié)已經(jīng)成為醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)，因此有必要對該環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的特點及原因進行分析，并制訂相應(yīng)的職務(wù)犯罪預(yù)防對策，建立完善的藥品購銷制度，以肅清該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，保障醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。1、 醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的特點 我市醫(yī)療系統(tǒng)藥品采購?fù)捎谜袠?biāo)的方式進行，藥品購銷過程大致分為幾個階段，首先由醫(yī)院確定所需的藥品種類及數(shù)量，然后在重慶市第五次和第六次藥品集中招標(biāo)劃定的藥品銷售商范圍中，確定藥品銷售商，之后雙方議價，確定藥品價格之后簽訂藥品購銷合同。該環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的特點主要表現(xiàn)在以下三個方面：1. 涉案類型集中。藥品購銷環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪主要集中于受賄罪和行賄罪兩種類型，且涉案主體多是醫(yī)院負責(zé)人與醫(yī)藥銷售代表。雖然自2011年4月開始，大部分醫(yī)療機構(gòu)的藥品采購多是通過重慶藥品交易所平臺進行，對藥品購銷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪起到了一定的防范作用，但在這之前的藥品購銷主要是由醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)直接與藥品銷售商進行，由于相應(yīng)的監(jiān)督制約機制不完善，實踐中往往是由醫(yī)院的主要負責(zé)人決定所購買藥品的廠商。因此，藥品銷售商為達到自己藥品順利進駐相關(guān)醫(yī)院，以謀取利潤的目的，便主動結(jié)交醫(yī)院的主要負責(zé)人，選擇合適時機與其談妥條件，商定藥品回扣款的比例，之后便在藥品銷售過程中對醫(yī)院的主要負責(zé)人行賄，因此醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪主要集中于受賄罪和行賄罪兩種類型，且涉案主體多是醫(yī)院負責(zé)人與醫(yī)藥銷售代表。如曹某某涉嫌受賄案中，曹某某利用其擔(dān)任醫(yī)院院長的職務(wù)便利，多次收受楊某某、李某、魏某和鄔某等醫(yī)藥銷售代表的藥品回扣款和感謝費。又如余某某涉嫌受賄案中，在其任醫(yī)院院長期間，利用職務(wù)之便，多次收受楊某某的藥品回扣款及感謝費。 2.藥款回扣的“潛規(guī)則”盛行。根據(jù)對本院查處的涉及醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件進行分析，發(fā)現(xiàn)在藥品購銷環(huán)節(jié)存在明顯的“潛規(guī)則”，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是醫(yī)院與藥品銷售商經(jīng)過商定最終確定的藥品價格按照重慶市第五次和第六次集中招標(biāo)所確定的藥品價格普遍下浮5%-10%，將這部分利潤讓渡給醫(yī)院；二是藥品銷售商多采用藥款回扣的方式給予醫(yī)院負責(zé)人以賄賂，而他們的回扣比例也大致相同，都是按照非基本藥物銷售額的固定百分比作為銷售回扣，基本藥物的銷售并無回扣。根據(jù)對犯罪嫌疑人的訊問所反映出的情況，通過藥款回扣行賄已成為藥品購銷行業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”，如已查處的涉案醫(yī)藥公司的銷售代表都是按照非基本藥物銷售額的固定百分比作為回扣給予曹某某，共計達數(shù)十萬元；而余某某也以此種方式收受多家醫(yī)藥公司藥品回扣費數(shù)萬元。3. 犯罪行為隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)。由于藥品購銷環(huán)節(jié)行受賄雙方存在利益一致的特點，且給予藥品回扣款都是在“一對一”的情況下進行的，犯罪行為隱蔽，不易被檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)。在實踐中還存在部分以禮金為名掩蓋行賄實質(zhì)的情形，在上述案件中，行賄人多選擇在節(jié)日、受賄人的生日和婚喪嫁娶等特定時間，以聯(lián)絡(luò)感情的名義向受賄人行賄，從而達到掩蓋賄賂犯罪、逃避檢察機關(guān)打擊的目的。如曹某某利用各種節(jié)假日收受各種“感謝費”數(shù)萬元，余某某也以此法收受數(shù)萬元賄賂。 二、藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪高發(fā)的原因探析1. 藥品購銷環(huán)節(jié)監(jiān)督制約機制不完善，缺乏透明度，為腐敗滋生提供了土壤。制度建設(shè)在防治職務(wù)犯罪中具有根本性和長期性，而醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪高發(fā)態(tài)勢的一個根本原因便是相關(guān)的監(jiān)督制約機制不完善，在客觀上為職務(wù)犯罪提供了便利條件。如前文所述，藥品購銷主要是由醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)直接與藥品供應(yīng)商進行議價，整個過程缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機制，很容易導(dǎo)致暗箱操作，引發(fā)職務(wù)犯罪。根據(jù)我院查處該環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪情況來看，雖然各個醫(yī)院內(nèi)都設(shè)有藥事委員會，負責(zé)對醫(yī)院各個科室所需藥品類型及數(shù)量進行統(tǒng)計并確定藥品供應(yīng)商，但藥事委員會的負責(zé)人往往就是醫(yī)院的負責(zé)人，醫(yī)院負責(zé)人的權(quán)力缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約，雖然名義上是集體討論且集體負責(zé)制，但實踐中多是醫(yī)院負責(zé)人負責(zé)拍板，確定藥品供應(yīng)商。而藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的隱秘性也使得相關(guān)的醫(yī)療系統(tǒng)主管機關(guān)監(jiān)督制約流于形式，從而形成了內(nèi)部管理松散，外部監(jiān)督乏力的局面，極易滋生職務(wù)犯罪。2. 藥品價格制度不完善。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)維系著人民群眾的健康和生命，在社會和人民群眾中有著舉足輕重的地位。但由于歷史因素制約，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于人民群眾的需求，在實踐中便造成了醫(yī)療機構(gòu)相對壟斷的局面，供求關(guān)系失衡，這也就在客觀上導(dǎo)致了目前藥品價格制度不完善的現(xiàn)狀。如前文所述，醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)與藥品供應(yīng)商所確定的最終成交價往往比招標(biāo)價下浮約5%-10%，而在這之后藥品供應(yīng)商還有相當(dāng)部分利潤來向醫(yī)院負責(zé)人行賄，這也從客觀方面反映出當(dāng)前藥價虛高，藥品價格制度不完善，使藥品供應(yīng)商與醫(yī)院負責(zé)人之間有了可操作的利潤空間，容易激發(fā)其職務(wù)犯罪的動機。正如鄧寧格在其著作工會與罷工中所論述的那樣，“一有適當(dāng)?shù)睦麧?，資本就會非常膽壯起來。只要有10的利潤，它就會到處被人使用；有20的利潤，就會活潑起來；有50的利潤，就會引起積極的冒險；有100的利潤，就會使人不顧一切法律；有300的利潤，就會使人不怕犯罪，甚至不怕絞首的危險”。3. 職務(wù)犯罪黑數(shù)大，且對職務(wù)犯罪的量刑偏輕，使得職務(wù)犯罪成本較低。職務(wù)犯罪黑數(shù)又稱職務(wù)犯罪暗數(shù)或隱案，是指雖已實際發(fā)生但由于種種原因未予立案追究的犯罪數(shù)量。當(dāng)前由于職務(wù)犯罪的手法越來越隱蔽，檢察機關(guān)的案件線索來源較少，因此實踐中藥品購銷環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪相對來說被查處的概率較小，職務(wù)犯罪黑數(shù)大。而即便是被查處的犯罪嫌疑人，在實踐中也往往存在由于量刑偏輕而存在判緩刑的居多，從總體上呈現(xiàn)出對職務(wù)犯罪的量刑偏輕，職務(wù)犯罪成本較低的趨勢。以行賄犯罪為例，實踐中檢察機關(guān)為了滿足偵查破案的需要，提高對受賄犯罪的打擊效率，對行賄罪的處罰整體偏輕。這樣在總體上便形成了巨大的經(jīng)濟利益和較小的犯罪代價、巨大的犯罪黑數(shù)和較小的查處比例產(chǎn)生的反差，進一步刺激相關(guān)人員利用職權(quán)鋌而走險，觸犯刑律。4. 部分醫(yī)療系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人員的法律意識淡薄。通過對我院查處的醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪的犯罪主體分析，雖然涉案的醫(yī)療系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人員的文化水平普遍較高，在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域也存在一技之長，但在日常的工作和生活中缺乏自律意識，以個人利益、部門利益為核心，罔視黨紀(jì)國法，存在錯誤的權(quán)力觀和不良的心理動機，如攀比失衡心理、你撈我也撈的從眾心理、自以為有功的補償心理、自作聰明的僥幸心理等，缺乏法律意識，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，進行職務(wù)犯罪。3、 構(gòu)建醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防體系的對策建議1.開展預(yù)防警示法制教育，提高醫(yī)療系統(tǒng)從業(yè)人員法律意識，推進廉潔文化建設(shè)。針對醫(yī)療系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)人員及藥品銷售商開展法制教育活動，通過多種形式，如法制宣講、案例解析、專題警示教育和座談討論等方式，進行普法教育和預(yù)防職務(wù)犯罪警示教育，以提高醫(yī)療機構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)道德水平和遵紀(jì)守法觀念，切實增強醫(yī)療系統(tǒng)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)防職務(wù)犯罪意識，構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪的思想防線。特別要注重加強對醫(yī)療系統(tǒng)分管藥品工作的負責(zé)人進行廉政風(fēng)險防范專門培訓(xùn)，提高其法律意識、責(zé)任意識和廉政風(fēng)險防范能力，積極推進醫(yī)療系統(tǒng)廉政文化建設(shè)，營造健康和諧的廉潔工作氛圍，杜絕職務(wù)犯罪產(chǎn)生的思想條件。同時也要加強對藥品銷售商的法制教育，增強其守法意識，促使其廉潔從業(yè)，切斷藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的來源。2.加大查辦藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的力度，提升職務(wù)犯罪成本。查辦藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件是治理商業(yè)賄賂專項工作的重要內(nèi)容，也是鞏固和深化預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重要保證，必須始終抓緊抓好。一是要要加強與衛(wèi)生行政、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、工商、食品藥品監(jiān)管等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合，同時面向社會，通過設(shè)置公開舉報電話和舉報信箱等方式，及時收集案件線索和相關(guān)的證據(jù)材料；二是要進一步加大查辦藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的力度，認真分析近年來藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪行為變化的規(guī)律和特點，對發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件，發(fā)現(xiàn)一起，查辦一起，決不姑息，決不手軟；三是在偵查過程中，注重對證據(jù)的保全和固定，防止犯罪嫌疑人翻供，對于經(jīng)查實確系職務(wù)犯罪的醫(yī)療系統(tǒng)工作人員，要嚴(yán)格依照法律規(guī)定進行定罪量刑，防止出現(xiàn)重罪輕刑的情形；四是對于收受賄賂但尚未觸犯刑律的醫(yī)療系統(tǒng)從業(yè)人員，建議由衛(wèi)生行政部門或所在單位視情節(jié)給予通報批評、取消當(dāng)年評優(yōu)、評職稱資格或緩聘、解職待聘，直至解聘，以及相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。以盡量縮小犯罪黑數(shù)，提升職務(wù)犯罪的犯罪成本，并通過偵查工作促進預(yù)防工作的開展。3. 有針對性地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，建立預(yù)防藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的長效機制。建立由檢察機關(guān)和衛(wèi)生行政部門及有關(guān)醫(yī)療單位參加的聯(lián)席會議制度，對已查辦的醫(yī)療系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件進行匯總剖析，有針對性地對案件暴露出的體制、機制、制度方面的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)建章立制，研究制定切實管用的制度辦法和監(jiān)管措施，結(jié)合辦案抓預(yù)防，堅持辦案與服務(wù)并行，懲治與保護并重，打擊與防治并舉，有針對性地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，建立預(yù)防藥品購銷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的長效機制。具體來說，需要做好以下幾方面工作：一是要建立預(yù)防監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，依托各醫(yī)療單位紀(jì)檢監(jiān)察部門，面向廣大人民群眾，采取公開舉報電話、設(shè)立舉報信箱等方式，建立起由社會各界群眾組成的預(yù)防監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)督的合力；二是要合理確定醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)分工，建立健全監(jiān)督制約機制，對藥品采購方面的重大決策和大額度資金使用實行領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定制度，對容易滋生商業(yè)賄賂的重點部門和重點崗位的人員，要定期交流輪崗，同時加強醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟運行管理工作，建立健全單位內(nèi)部控制制度，規(guī)范工作流程，加大內(nèi)部審計力度，建立事前、事中以及全過程監(jiān)管控制機制；三是要深化醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，完善記錄考核制度，將醫(yī)德醫(yī)風(fēng)狀況與醫(yī)務(wù)人員的崗位聘用、績效工資、晉職晉級、評先評優(yōu)、定期考核等直接掛鉤，充分發(fā)揮制度的約束和激勵作用；四是要切實抓好藥品集中采購有關(guān)制度的落實，建立藥品購銷環(huán)節(jié)商業(yè)賄賂不良記錄，對于在藥品購銷活動中存在行賄行為的企業(yè)或個人，要及時列入本地商業(yè)賄賂不良記錄，在藥品集中采購工作中要堅決取消其所有產(chǎn)品的入圍資格，同時對職務(wù)犯罪的易發(fā)部位、易發(fā)環(huán)節(jié)所涉及到的有關(guān)人員建立預(yù)防檔案，打擊醫(yī)藥購銷領(lǐng)域商業(yè)賄賂行賄行為，努力促進藥品購銷環(huán)節(jié)的誠信體系建設(shè)，從源頭上防范職務(wù)犯罪的發(fā)生。4.進一步推進藥品交易所平臺交易模式。 重慶市藥品交易所自2011年4月正式上線以來，在規(guī)范藥物流通秩序和促使藥價合理回歸方面發(fā)揮了積極作用。一方面，通過藥品交易所平臺進行藥品買賣，藥品實現(xiàn)直接電子掛牌交易，突出了藥品買賣雙方的交易主體地位，藥品生產(chǎn)企業(yè)直接掛牌，打破藥品購銷多級代理體制，實現(xiàn)藥品交易流通環(huán)節(jié)的扁平化，避免了中間環(huán)節(jié)層層加價，通過一次性確定藥品價格和數(shù)量以及將人人對話變成人機對話的交易方式，減少了藥品購銷中人為操作的主觀因素，規(guī)范了藥品流通秩序，為逐步建立“調(diào)控有力、管理科學(xué)、統(tǒng)一開放、競爭有序”的藥品流通新機制奠定了基礎(chǔ)，降低了藥品流通的綜合成本，促進藥價合理回歸；另一方面，藥品交易所平臺利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，將交易主體、交易價格、交易過程、交易結(jié)果等信息全部公開，政府主管部門、新聞媒體和廣大群眾均可參與監(jiān)督，藥品銷售企業(yè)之間的競爭由“暗戰(zhàn)”變成了“明斗”，實現(xiàn)了“陽光交易”，有效規(guī)范了藥品銷售、采購行為，對促進行風(fēng)建設(shè)，遏制購銷環(huán)節(jié)的腐敗有積極作用。因此，在后續(xù)的藥品購銷過程中，要繼續(xù)推進