如何做好機關(guān)檔案三合一制度審查

如何做好機關(guān)檔案三合一制度審查國家檔案局《關(guān)于全面推行機關(guān)檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表三合一制度的通知》要求，到“十四五”末在機關(guān)全面實行三合一制度。為嚴謹高效完成好機關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表（以下簡稱“三合一制度”）的指導(dǎo)和審查任務(wù)，湖南省委辦公廳（省檔案局）檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)處結(jié)合工作實踐，總結(jié)出“七審七看”審查法，以提高審查工作質(zhì)效。“審”格式“看”是否合規(guī)《通知》的附件部分給出了三合一制度的編制樣例，對編制格式、內(nèi)容組成等提出了明確要求，省檔案局在此基礎(chǔ)上，進一步明確了“各門類文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”需采取表格形式呈現(xiàn)。審查時，首要看三合一制度格式是否合規(guī)，如標題需嚴格按照《通知》樣例中給出的《××機關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》擬寫，不得隨意縮減或擴充三合一制度標題，部分機關(guān)使用《××機關(guān)檔案三合一制度》或《××機關(guān)檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案期限表》作為標題，是不規(guī)范的。此外，《通知》樣例中的標題與國家檔案局第8號令相比，少了“文書”兩個字，在編寫時也需注意。又如，樣例第一部分“檔案分類方案”要求包括3個方面內(nèi)容，但時常有機關(guān)在編制時漏掉“分類方法及檔號結(jié)構(gòu)”和“編號規(guī)范”，這兩項包括了各門類檔案的檔號編制要求，關(guān)系到今后各門類檔案的整理，是檔案分類方案不可或缺的部分?！皩彙眴挝弧翱础笔欠裢暾皩彙眴挝恢傅氖菍彶閳笏蜋C關(guān)二級單位三合一制度納入情況。長期以來，各機關(guān)對二級單位的檔案管理相對松散，省檔案局抓住推行三合一制度的機會，厘清機關(guān)二級單位檔案管理情況、明確管理權(quán)責(zé)、加強監(jiān)督指導(dǎo)。在這項審查中，重點把握以下三點：一是具備立檔資格的二級單位應(yīng)視具體情況考慮是否獨立立檔。一般來講，立檔單位應(yīng)滿足法人獨立、財務(wù)獨立、人事獨立條件，但是否獨立立檔、獨立編制三合一制度還要結(jié)合本機關(guān)與二級單位間的地理位置關(guān)系、過往檔案管理情況、未來檔案管理需求來判斷是否獨立立檔。如有的二級單位雖然可獨立立檔，但職能相對簡單，過往也一直作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)納入上級機關(guān)統(tǒng)一管理，則其三合一制度編入上級機關(guān)三合一制度即可。二是作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理的二級單位三合一制度需納入本機關(guān)三合一制度共同編制。如部分單位設(shè)有信息中心，此類二級單位基本作為機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理，審查時需特別注意該機關(guān)的三合一制度中是否包含信息中心的機構(gòu)代碼、檔案保管期限表等。三是編入機關(guān)排序、達到一定級別且能夠獨立立檔的二級單位需編制本單位三合一制度，并報相關(guān)檔案部門審查。同時，為明確檔號編制要求，如單位從未向同級綜合檔案館移交過檔案，則需要先申請全宗號，納入檔案館接收范圍?！皩彙遍T類“看”是否齊全“審”門類主要是看機關(guān)檔案門類是否齊全、劃分是否準確。審查時可能會遇到兩類常見問題：第一類是檔案門類不全。一是基礎(chǔ)門類缺失，在劃分一級門類時，各級各類機關(guān)具備的基礎(chǔ)檔案門類包括文書、人事、會計、照片、錄音、錄像、實物等，但由于部分機關(guān)檔案管理不規(guī)范，照片、錄音、錄像等門類未收集，所以在制定三合一制度時參照之前做法未列出。二是不合理增設(shè)門類。樣例列舉的13個一級門類基本可以覆蓋目前機關(guān)產(chǎn)生的檔案類型，但在審查中發(fā)現(xiàn)部分機關(guān)會創(chuàng)設(shè)出其他一級檔案門類，如增設(shè)光盤類、電子檔案類等，這是不正確的，應(yīng)嚴格按照國家檔案局第8號令及《通知》要求劃分，不能隨意增設(shè)。第二類問題是劃分不準確。一是專業(yè)檔案劃分不準確。在審查時發(fā)現(xiàn)，有的機關(guān)增設(shè)行政許可檔案或行政復(fù)議檔案等作為專業(yè)檔案，這也是不合理的，行政許可檔案和行政復(fù)議檔案在絕大多數(shù)機關(guān)中應(yīng)作為文書檔案管理。國家檔案局先后編制了兩批《國家基本專業(yè)檔案目錄》，共100種，建議機關(guān)單位參考并嚴格審慎設(shè)置專業(yè)檔案門類。二是主管部門和形成部門劃分不準確。對于屬于本機關(guān)主管范圍，但不在本機關(guān)形成的檔案，應(yīng)列入形成機關(guān)的三合一制度。如兒童領(lǐng)養(yǎng)檔案在兒童領(lǐng)養(yǎng)機構(gòu)形成保管，則應(yīng)列入兒童福利機構(gòu)的三合一制度，作為專業(yè)檔案管理，而非列入其主管部門省民政廳的三合一制度。“審”檔號“看”是否科學(xué)“審”檔號主要是看檔號結(jié)構(gòu)是否符合實際、是否符合檔號編制原則，在審查過程中，主要關(guān)注兩個方面。一方面，檔號結(jié)構(gòu)是否簡單照抄樣例。很多機關(guān)編制檔號時直接照抄樣例中檔號結(jié)構(gòu)，沒有結(jié)合機關(guān)實際修改。如樣例中表述“文書檔案按年度、機構(gòu)（問題）、保管期限等分類項分類”，其中“機構(gòu)（問題）”表示機關(guān)可根據(jù)實際選擇按機構(gòu)或問題劃分，故機關(guān)在編制三合一制度時，應(yīng)表述為“機構(gòu)”或“問題”，而不可簡單表述為“機構(gòu)（問題）”。另一方面，檔號結(jié)構(gòu)是否符合基本原則。檔號編制基本原則主要包括唯一性原則、一致性原則、擴充性原則、簡單性原則和適用性原則等。如湖南省勞教人員檔案分為正副本，正副本整理時應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)置檔號。又如，省科技廳專業(yè)檔案檔號中使用項目代碼，項目代碼中包含年度，可取代檔號結(jié)構(gòu)中的“年度”。此外，有的機關(guān)項目代碼較長，考慮到尊重項目代碼的生成規(guī)律，可不必為了強行滿足樣例中項目代碼4位的要求，另設(shè)置簡化位數(shù)代碼去替代原有項目代碼?！皩彙甭毮堋翱础笔欠衲依ā皩彙甭毮苤饕捶从硻C關(guān)主要職能的檔案在三合一制度里是否全部覆蓋，要重點關(guān)注機關(guān)特定職能。此處的特定職能指的是有些機關(guān)是協(xié)調(diào)議事工作機制的牽頭單位，承擔(dān)協(xié)調(diào)議事機制的組織、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)等工作職能。如湖南省第五次全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭單位是省政府辦公廳，協(xié)調(diào)機制牽頭單位的三合一制度中就應(yīng)該包含履行相應(yīng)職能的內(nèi)容。一般來說，牽頭單位會有相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)如領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、協(xié)調(diào)機制辦公室等職能，如湖南省第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的政策與改革處，則審查時應(yīng)重點關(guān)注三合一制度中該處是否列明相應(yīng)職能?！皩彙睔w檔范圍“看”是否細化“審”歸檔范圍重點看文書檔案的歸檔范圍表述中各項職責(zé)是否細化。一看是否照抄“三定”方案。如某機關(guān)辦公室“三定”方案中，關(guān)于職能表述為“牽頭行業(yè)安全生產(chǎn)工作”，其文書檔案保管期限表中表述為“在牽頭行業(yè)安全生產(chǎn)工作中產(chǎn)生的文件材料”，此類表述就是照抄機關(guān)“三定”方案，沒有做任何的細化，應(yīng)根據(jù)在牽頭行業(yè)安全生產(chǎn)工作中包含哪些具體職能、哪些具體工作進行細化。二看是否在職能的基礎(chǔ)上，進一步細化到具體工作內(nèi)容。如省委辦公廳檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)處，“三定”方案中明確有一項職能為“指導(dǎo)全省檔案工作”，細化此項職能，可以按領(lǐng)域分為檔案館（室）、經(jīng)濟科技、信息化等方面，檔案館（室）方面又可按指導(dǎo)對象細分為機關(guān)、綜合檔案館、專業(yè)檔案等。如綜合檔案館方面涉及業(yè)務(wù)建設(shè)評價、檔案館布局審批等，在編寫文書檔案保管期限表時，應(yīng)具體到如業(yè)務(wù)建設(shè)評價的方案、通知、辦法，評價過程中的打分表，評價結(jié)果通報、問題清單等，細化后再分類確定保管期限。審查時，可以選幾件與該項職能工作相關(guān)的文件，對比題名與歸檔范圍的表述，如果關(guān)鍵詞能夠匹配上，說明基本細化到位?！皩彙北９芷谙蕖翱础笔欠駵蚀_“審”保管期限主要看檔案保管期限劃分是否準確。一看是否體現(xiàn)了“以我為主”。大部分機關(guān)會將上級單位來文作為保管重點，保管期限一般均定為永久，但在三合一制度實際編制中，保管期限劃分應(yīng)遵循“以我為主”原則，本機關(guān)產(chǎn)生的文件材料保管期限相對從長，上級單位來文只有需要本機關(guān)辦理的重要文件才定為永久，特別是來自本級黨委政府的文件，若省直機關(guān)將所有省委省政府的來文都定為永久，今后省檔案館將保存大量重復(fù)件。二看是否體現(xiàn)了“職能為先”。所謂“職能為先”，是指對于反映本機關(guān)主要職能活動的文件材料，保管期限應(yīng)從長。國家檔案局第8號令中對具有共性