進(jìn)一步改革財(cái)政體制的基本思路

進(jìn)一步改革財(cái)政體制的基本思路進(jìn)一步改革財(cái)政體制的基本思路1/1進(jìn)一步改革財(cái)政體制的基本思路進(jìn)一步改革財(cái)政體制的基本思路現(xiàn)行財(cái)政體制的歷史進(jìn)步性是不言而喻的。它奠定了中央與省級(jí)政府之間的分稅制基本框架，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、增強(qiáng)中央政府的政治控制力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等方面至今仍發(fā)揮著有效的作用。但隨著改革發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，現(xiàn)行體制也顯現(xiàn)出諸多不適應(yīng)之處，尤其是對(duì)科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了諸多的制約性影響，迫切需要進(jìn)一步改革。但是，對(duì)于到底怎么改，并未達(dá)成共識(shí)。中共十七大提出了基本方向：按照“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則完善財(cái)政體制，尤其是省以下財(cái)政體制，而具體的路徑則還需要進(jìn)一步探索。五大特征——事權(quán)劃分以縱向?yàn)橹鳎荷霞?jí)決策，下級(jí)執(zhí)行對(duì)事權(quán)劃分的通常理解，是政府各項(xiàng)職能在各級(jí)政府之間進(jìn)行界定，例如國(guó)防、外交、社會(huì)治安、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)事權(quán)在不同層級(jí)的政府之間作出明確界定。實(shí)際上，事權(quán)劃分還有一種，那就是針對(duì)事權(quán)構(gòu)成要素的劃分。每項(xiàng)事權(quán)由決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與支出責(zé)任等要素構(gòu)成，針對(duì)這些構(gòu)成要素在各級(jí)政府之間進(jìn)行界定。這兩種事權(quán)劃分結(jié)合到一起，就構(gòu)成了一個(gè)矩陣（見表）。西方國(guó)家的事權(quán)劃分以橫向?yàn)橹?，而中?guó)的事權(quán)劃分以縱向?yàn)橹?，幾乎所有事?quán)的決策都在中央政府，而地方政府主要是執(zhí)行中央的各項(xiàng)決策。相比于西方很多國(guó)家的“橫向”事權(quán)劃分，中國(guó)的各級(jí)政府間事權(quán)劃分具有明顯的“縱向”特征。要理解這一點(diǎn)，要從中國(guó)與西方國(guó)家不同的政體說(shuō)起。在西方國(guó)家，中央政府以下的各級(jí)政府都擁有很大的自治權(quán)，選民投票決定地方行政長(zhǎng)官是普遍做法，但中央政府以下的各級(jí)政府，其功能相對(duì)弱小，基層政府的架構(gòu)簡(jiǎn)單，其行政長(zhǎng)官甚至可以由志愿者“業(yè)余兼職”，由此形成了“大的中央政府、小的地方政府”的行政管理格局。而中國(guó)的情況恰恰相反，地方各級(jí)政府都沒(méi)有自治權(quán)，地方各級(jí)行政長(zhǎng)官在考慮民意的基礎(chǔ)上由上級(jí)任命，但整個(gè)政府職能的履行卻離不開地方政府，也可以說(shuō)，在“小的中央政府，大的地方政府”的行政格局下，中央政府更像是一個(gè)司令部，各項(xiàng)決策指令的執(zhí)行要靠地方政府。就此而言，中國(guó)中央政府對(duì)地方政府的依賴程度很大，而西方中央政府的獨(dú)立性卻很強(qiáng)，很多事權(quán)從決策到執(zhí)行都是中央政府一手操辦，無(wú)須地方政府插手。在這樣的行政格局下，中國(guó)的事權(quán)劃分，要像西方國(guó)家一樣主要實(shí)行橫向的事權(quán)劃分，就十分困難。這也就是為什么我們探索了多年的事權(quán)劃分而難以有進(jìn)展的原因。學(xué)術(shù)界對(duì)事權(quán)的討論，基本上是以西方國(guó)家的做法為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)橫向的事權(quán)劃分，這自然與中國(guó)國(guó)情格格不入。除非“做大”中國(guó)中央政府，使中央政府有能力從決策到執(zhí)行來(lái)履行其界定的事權(quán)。否則，中國(guó)的事權(quán)劃分就只能主要以縱向劃分為主，而橫向的事權(quán)劃分主要體現(xiàn)為共擔(dān)的特點(diǎn)。這在下面將進(jìn)一步分析。上述政府事權(quán)劃分矩陣實(shí)際上還告訴我們，從橫向劃分的角度來(lái)看，中國(guó)的權(quán)力集中程度很高，幾乎各項(xiàng)事權(quán)都由中央政府做出決策，地方政府主要是執(zhí)行；但從縱向劃分的角度來(lái)考察，中國(guó)的分權(quán)程度又很高，每一項(xiàng)事權(quán)的履行幾乎都離不開地方政府。而西方國(guó)家相反，從橫向劃分的角度看，分權(quán)程度很高，一些事權(quán)的履行完全是由地方政府進(jìn)行，居民的參與度很高；但從縱向劃分的角度來(lái)看，西方國(guó)家的集權(quán)程度很高，中央政府的獨(dú)立性很強(qiáng)，凡中央政府的事權(quán)都是中央政府說(shuō)了算，從決策到執(zhí)行都與地方政府無(wú)關(guān)。這種集權(quán)從財(cái)政上早就反映出來(lái)了，西方國(guó)家中央政府財(cái)政規(guī)模都是占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。——事權(quán)共擔(dān)基于中國(guó)縱向事權(quán)劃分的特點(diǎn)，下級(jí)政府的事權(quán)往往取決于上級(jí)政府。通俗地說(shuō)，下級(jí)政府干什么，要由上級(jí)政府來(lái)安排。而事權(quán)與財(cái)權(quán)又是兩條線，下級(jí)政府經(jīng)常沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)履行某一項(xiàng)事權(quán)。這樣一來(lái)，某一項(xiàng)事權(quán)的履行都是各級(jí)政府共擔(dān)的，往往是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)共同出力，負(fù)有共同責(zé)任。由于事權(quán)劃分以縱向?yàn)橹?，所以從橫向來(lái)看，各項(xiàng)事權(quán)幾乎都是由多級(jí)政府共擔(dān)的。一方面，“干什么”都是中央政府作出決策，如新農(nóng)村建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生改革、義務(wù)教育的推行等，各級(jí)政府共同推動(dòng)，下級(jí)政府在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)履行各項(xiàng)事權(quán)。某一項(xiàng)事權(quán)履行情況如何，各級(jí)政府都負(fù)有責(zé)任。例如安全生產(chǎn)這項(xiàng)事權(quán)，一旦履行不到位，出現(xiàn)重大事故，往往是從省一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，都逃脫不了相應(yīng)的責(zé)罰。另一方面，“干什么”所需的錢，也都是由中央政府安排，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付安排一點(diǎn)，省財(cái)政拿一點(diǎn)，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)也各出一點(diǎn)，這幾個(gè)一點(diǎn)，形成了“幾家共同抬”的特色，共擔(dān)事權(quán)，共同出力，共同落實(shí)。學(xué)界常常以西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判這種事權(quán)共擔(dān)的機(jī)制，認(rèn)為事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明。這也通常被認(rèn)為是現(xiàn)行財(cái)政體制存在的重大問(wèn)題，屬于要改革的對(duì)象。其實(shí)，事權(quán)共擔(dān)是中國(guó)改革、發(fā)展背景下的一種有效的事權(quán)履行方式，有很強(qiáng)的動(dòng)員能力，可以集中力量辦大事，解決中國(guó)改革發(fā)展中的突出問(wèn)題和矛盾。尤其在公共服務(wù)的提供上，中國(guó)人口眾多，地區(qū)差距大，任何一項(xiàng)事權(quán)僅僅交給某一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，都是不現(xiàn)實(shí)的。很清楚，在現(xiàn)階段，要按照西方國(guó)家那種橫向的事權(quán)劃分模式來(lái)改革中國(guó)的事權(quán)劃分，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。事權(quán)共擔(dān)，是中國(guó)現(xiàn)行政治架構(gòu)下一種有效的事權(quán)履行方式，也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段只能采取的方式。——事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三要素組合不確定政府間財(cái)政關(guān)系涉及方方面面，但歸結(jié)起來(lái)，主要是三要素：事權(quán)（支出責(zé)任）、財(cái)權(quán)、財(cái)力，各種不同類型的體制都是這三要素不同的組合而形成的。一般而言，事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素達(dá)到匹配，才能使一級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。但在不同的情況下，其匹配方式是不同的。相對(duì)于事權(quán)，財(cái)權(quán)和財(cái)力都是手段，是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。只要財(cái)力、或者財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配即可，不要求三要素一一匹配。分稅制改革，主要是調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)，并遵循“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則，而事權(quán)劃分依然是縱向的。十多年來(lái)，財(cái)權(quán)是基本鎖定的，調(diào)整變化不大，可視為一個(gè)不變量，而事權(quán)、財(cái)力則成為兩大變量，如各部門出臺(tái)政策，下級(jí)政府必須執(zhí)行的事權(quán)增加，財(cái)力亦可以非規(guī)范地分配（如大量的專項(xiàng)）。在這種狀態(tài)下，可以說(shuō)，省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任、財(cái)力是不確定的。在加快改革與發(fā)展的這個(gè)特定歷史階段，某一級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)力的不確定性程度相當(dāng)大，而且，政府層級(jí)越是往下，其不確定性程度就越大。2005年之前縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍陷入困境，即是這種不確定性分布帶來(lái)的一種結(jié)果。分稅制財(cái)政體制三要素匹配的不確定性，構(gòu)成現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)。——非對(duì)稱性分權(quán)非對(duì)稱性分權(quán)是從政府收入與支出角度而言的，主要是指收入傾向集權(quán)，支出傾向分權(quán)。1994年分稅制改革以后，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)出非對(duì)稱性分權(quán)的典型特征。分稅制改革前，全國(guó)財(cái)政收入縱向分散，中央財(cái)政收入不能滿足其承擔(dān)的開支，也導(dǎo)致中央政府缺乏宏觀干預(yù)能力。分稅制改革后，中央與地方政府的財(cái)政收支狀況與分稅制前對(duì)比變化呈“反向剪刀狀”，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比例降低，財(cái)力上移，但其財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出比例不斷增大，由此形成地方收入與地方支出的不對(duì)稱。應(yīng)該說(shuō)，這種非對(duì)稱性分權(quán)是與中國(guó)國(guó)情（行政體制、區(qū)域差距、人口大國(guó)、還不發(fā)達(dá)等）相適應(yīng)的。中央政府只有掌握相當(dāng)多的財(cái)力，才能有效地進(jìn)行宏觀管理，并對(duì)地方政府行為進(jìn)行引導(dǎo)和制約。我們把視野擴(kuò)大到全球范圍來(lái)看，這種非對(duì)稱性分權(quán)是普遍現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國(guó)家都不例外。盡管其原因不盡相同，但保持中央政府的政治控制力是世界各國(guó)的共同目標(biāo)?！允杖肓髁繛榛A(chǔ)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制是建立在稅收收入流量基礎(chǔ)之上的，即依據(jù)各個(gè)稅種所能產(chǎn)生的稅收收入流量，在中央與地方及其地方各級(jí)政府之間進(jìn)行財(cái)權(quán)劃分。凡是收入流量大的稅種，一般劃歸上級(jí)政府，凡是收入流量小的稅種，一般劃歸下級(jí)政府。這種以收入流量為基礎(chǔ)的政府間財(cái)政關(guān)系，一方面有利于激勵(lì)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開發(fā)財(cái)源，但另一方面，由于各種公共資源的收益在體制之外，也誘導(dǎo)各級(jí)政府借助于分級(jí)管理的公共資源來(lái)增加可支配財(cái)力。各種存量資源、資產(chǎn)成為各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)的重要途徑和手段。當(dāng)屬于公共產(chǎn)權(quán)的各種公共資源和國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理、事實(shí)上分級(jí)所有的條件下，就為各級(jí)政府提供了巨大的財(cái)政空間。例如社會(huì)上熱議的“土地財(cái)政”，就是地方政府充分利用土地這種公共資源不在財(cái)政體制內(nèi)而形成的。大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，為地方政府既能直接帶來(lái)大量的土地收入，同時(shí)又可以間接地?cái)U(kuò)大地方的稅源，增加地方稅收收入。土地收入在地方可支配的財(cái)力中已經(jīng)占據(jù)半壁江山，而在地方稅收收入中，與土地資源開發(fā)利用相關(guān)的稅收一般占到40％左右。同時(shí)，又以土地收益權(quán)為質(zhì)押，滾動(dòng)擴(kuò)大地方政府融資，成倍地放大了地方政府可支配的財(cái)力。土地資源成為地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、財(cái)政目標(biāo)的最重要手段。問(wèn)題所在隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的變化，現(xiàn)行財(cái)政體制也漸漸暴露出不少問(wèn)題。而這些問(wèn)題基本上都是原體制設(shè)計(jì)缺陷所造成的。其設(shè)計(jì)缺陷歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是把“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”擴(kuò)大化。過(guò)分追求“每一級(jí)”政府實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，是導(dǎo)致下列問(wèn)題的根源?！?cái)力與事權(quán)（支出責(zé)任）不匹配，基層財(cái)政一度陷入網(wǎng)境分稅制是臨摹西方的產(chǎn)物，試圖構(gòu)建財(cái)政分權(quán)的框架，以分稅為基礎(chǔ)的財(cái)權(quán)劃分就成為體制的核心。分稅制財(cái)政體制通過(guò)劃分稅種，重新界定財(cái)權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度重新配置財(cái)力。省以下普遍模仿中央與省一級(jí)的財(cái)政關(guān)系，上級(jí)政府將有增長(zhǎng)潛力的稅種劃分為本級(jí)，同時(shí)為減輕支出壓力將一些支出責(zé)任下移。一些窮的地方，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)地區(qū)，即使賦予其一定財(cái)權(quán)，政府也難為“無(wú)米之炊”，稅源單薄，無(wú)法組織到與事權(quán)相匹配的財(cái)力。在這種情況下，即使是做到了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，也會(huì)出現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)不匹配的結(jié)局，使一級(jí)政府難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，我們尋找的“處方”是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，結(jié)果事與愿違，反而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。直到2007年，決策層才意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并正式提出按照“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則來(lái)完善財(cái)政體制。自此之后，基層財(cái)政困難才得以明顯緩解。但要從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”只是一個(gè)方向，如何構(gòu)建一種使各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配的機(jī)制，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。這是下一步財(cái)政體制改革的根本問(wèn)題。只有在這個(gè)問(wèn)題上有所突破，才能矯正原體制設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷?！骷?jí)政府財(cái)政行為“層級(jí)化”這是強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”自然的邏輯延伸，也是原體制設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致的。這種財(cái)政行為的“層級(jí)化”集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：以本級(jí)財(cái)政利益為中心、以本級(jí)財(cái)政預(yù)算平衡為目標(biāo)、以“本級(jí)經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)，也就是“分級(jí)吃飯”?！胺旨?jí)吃飯”使各級(jí)政府高度關(guān)注發(fā)展本級(jí)財(cái)源或稅源，哪一級(jí)財(cái)政困難，就強(qiáng)調(diào)發(fā)展那一級(jí)經(jīng)濟(jì)。與“分灶吃飯”相比，改變了的只是其方式：財(cái)源建設(shè)的方式變了（從通過(guò)發(fā)展本級(jí)企業(yè)來(lái)壯大本級(jí)財(cái)源，變?yōu)橥ㄟ^(guò)發(fā)展與本級(jí)稅種密切關(guān)聯(lián)的行業(yè)來(lái)壯大本級(jí)財(cái)源），分錢的方式變了（從通過(guò)劃分企業(yè)來(lái)分錢變?yōu)橥ㄟ^(guò)劃分稅種來(lái)分錢），其結(jié)果也變了（從中央財(cái)政困難變成了基層財(cái)政困難）?，F(xiàn)在，“層級(jí)財(cái)政”的這種負(fù)面效用越來(lái)越明顯。一方面，全面短缺變?yōu)橄鄬?duì)過(guò)剩，資源、環(huán)境和生態(tài)的壓力不斷增大，而另一方面，“分級(jí)吃飯”要求各級(jí)政府必須自己找飯吃，圍繞本級(jí)財(cái)政增收而開發(fā)、發(fā)展的壓力依然很大。這將會(huì)導(dǎo)致什么樣的后果？層層過(guò)于注重本級(jí)財(cái)政，下級(jí)財(cái)政的境況將會(huì)如何？其答案是不言而喻的。生態(tài)、環(huán)境危機(jī)以及縣鄉(xiāng)財(cái)政的普遍困難與此有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。追求各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，必然是從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，迫使每一級(jí)政府都以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——當(dāng)然是有利于本級(jí)財(cái)政增收的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——為中心，從而加劇了資源配置的扭曲和資源、環(huán)境的破壞，而且使不具備開發(fā)條件的地方陷入了“越窮越開發(fā)，越開發(fā)越窮”的惡性循環(huán)之中。——地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散由于財(cái)力與事權(quán)不匹配，而履行事權(quán)又以各級(jí)政府的政治任務(wù)形式存在的情形下，地方各級(jí)政府別無(wú)選擇，只能是千方百計(jì)找錢。一是擴(kuò)大非稅收入，二是債務(wù)融資。當(dāng)各種行政事業(yè)性收費(fèi)空間越來(lái)越小的情況下，出售公共資源以及用地方政府實(shí)際上所控制的資源來(lái)進(jìn)行各種形式的債務(wù)融資，就成為地方政府主要手段。地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，除了財(cái)政上的原因，追求政績(jī)是主要的動(dòng)因。但財(cái)力與事權(quán)不匹配的情形在邊際意義上加大了地方政府債務(wù)融資的壓力。顯然，這會(huì)使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個(gè)利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過(guò)50％的全國(guó)財(cái)政收入，但地方政府實(shí)際上仍具有很大的財(cái)政自主權(quán)。沒(méi)有稅權(quán)，但地方可以“自賦”收費(fèi)權(quán)；沒(méi)有發(fā)債權(quán)，但可以土地等公共資源為杠桿進(jìn)行債務(wù)融資；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢(shì)；但從另一個(gè)方面來(lái)看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢(shì)。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒(méi)有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。既然上一級(jí)財(cái)政不可能不最后兜底，那么，下一級(jí)財(cái)政就可以無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)的存在，大肆從事各種“準(zhǔn)財(cái)政”活動(dòng)，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績(jī)。因此，在既無(wú)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又沒(méi)有健全的監(jiān)控手段條件下，勢(shì)必會(huì)引發(fā)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方各種債務(wù)增加，從而惡化整個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。在現(xiàn)行行政體制下，下級(jí)政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級(jí)政府的“或有債務(wù)”，上級(jí)政府承擔(dān)著替下級(jí)政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅僅解決了一個(gè)利益的分配問(wèn)題，而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)還未納入到財(cái)政體制中來(lái)。——城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距擴(kuò)大從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)不均等的問(wèn)題較為嚴(yán)重，各地基本公共服務(wù)水平差距很大，并呈現(xiàn)擴(kuò)大的情勢(shì)。公共服務(wù)的差距在當(dāng)期反映為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)民生的差距，從長(zhǎng)期來(lái)看，將會(huì)演變?yōu)楦鲄^(qū)域、城鄉(xiāng)老百姓能力上的差距，其引致的公共風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域。這種情形已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中顯現(xiàn)出來(lái)。城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距擴(kuò)大固然與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢有關(guān)，但這不應(yīng)成為我們聽任這種差距擴(kuò)大的理由。因?yàn)橛绊懝卜?wù)供應(yīng)的既有經(jīng)濟(jì)因素，也有制度因素，而前者僅僅是一個(gè)方面而已。公共服務(wù)的供應(yīng)主體是政府，基本公共服務(wù)區(qū)域、城鄉(xiāng)差距也主要與政府相關(guān)，與市場(chǎng)的聯(lián)系是間接的。作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距與財(cái)政體制有內(nèi)在聯(lián)系。表面上看，區(qū)域間基本公共服務(wù)差距直接源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，但透過(guò)現(xiàn)象層面觀察，實(shí)質(zhì)上是各區(qū)域地方政府，尤其是面向農(nóng)村的基層政府，其財(cái)力與事權(quán)不匹配所致。提供公共服務(wù)是各區(qū)域地方政府的基本事權(quán)，如果財(cái)力得不到相應(yīng)的保障，那么，公共服務(wù)的供應(yīng)就會(huì)大受影響。當(dāng)分稅制財(cái)政體制強(qiáng)調(diào)以“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”為原則來(lái)實(shí)施時(shí)，對(duì)于那些工業(yè)化水平低，財(cái)源、稅源單薄的地方來(lái)說(shuō)，就無(wú)法籌集到足夠的財(cái)力來(lái)提供公共服務(wù)?；竟卜?wù)差距大，與財(cái)政體制設(shè)計(jì)上的內(nèi)在缺陷緊密地聯(lián)系在一起。也可以說(shuō)，正是現(xiàn)行財(cái)政體制的這種缺陷，才導(dǎo)致了區(qū)域間基本公共服務(wù)差距不斷擴(kuò)大。求解之路財(cái)政體制沒(méi)有現(xiàn)成的或固定不變的模式可以照搬，需要依據(jù)一個(gè)國(guó)家的具體國(guó)情和發(fā)展階段來(lái)探索?！獪p少事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力組合的不確定性程度對(duì)每一級(jí)政府而言，最重要的不是這體制三要素（事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力）形成固定的組合，而是這些要素的組合是否能夠形成動(dòng)態(tài)匹配。如果財(cái)力和事權(quán)都毫無(wú)關(guān)聯(lián)地處于高度不確定性狀態(tài)，則政府的行為預(yù)期就不能穩(wěn)定。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，三要素組合匹配不確定的原因主要在于：一是事權(quán)的確定主要是由財(cái)政之外的因素決定的，主要與政府及其各個(gè)部門的政策目標(biāo)和任務(wù)相關(guān)。二是財(cái)權(quán)的劃分，或者財(cái)權(quán)的變化基本上是由財(cái)政部門依據(jù)一定時(shí)期各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和中央政府的目標(biāo)來(lái)進(jìn)行配置的。三是財(cái)力的不確定性是由于財(cái)權(quán)設(shè)置變化和上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付政策的變化而引致的。四是事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力如何組合匹配取決于政策目標(biāo)的要求、任務(wù)的性質(zhì)以及政府各部門之間的協(xié)調(diào)性，而其中的不確定性是不言而喻的。要減少各級(jí)政府三要素組合匹配的不確定性，關(guān)鍵是中央各部門之間要進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，事權(quán)的變化、財(cái)權(quán)的調(diào)整和財(cái)力分配，要相互動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，彼此匹配，不可單方面獨(dú)立地擅自調(diào)整。中國(guó)的現(xiàn)狀是，越是住下，體制三要素的組合就越是不確定，或者說(shuō)，確定性程度越低；相反，越是往上，三要素組合的確定性程度就越高。這主要是因?yàn)?，越是往下，?lái)自于上級(jí)政府各部門的影響就越大，而且這些影響往往“疊加”在一起。例如，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，中央、省和市的任何一個(gè)政府部門都可以出臺(tái)各種政策，要求縣一級(jí)政府執(zhí)行。政府層級(jí)越低，政策“疊加”的次數(shù)就越多，其不確定性影響就越大，其事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力組合的不確定性程度就越高。這對(duì)主要負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)的基層政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑帶來(lái)了很大的不確定性。一般地說(shuō)，體制三要素的組合具有不確定性是存在的，任何國(guó)家也不例外，其區(qū)別只在于不確定性程度的大小。在中國(guó)各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，市場(chǎng)與政府的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊的情況下，這種組合的不確定性程度自然要大很多。例如，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村綜合改革，都給各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力組合帶來(lái)了大小不一的不確定性影響，尤其是給縣鄉(xiāng)政府帶來(lái)的不確定性影響是最大的。盡管中央在財(cái)力方面做了多方面的跟進(jìn)措施，如建立農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，但基層政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力組合仍是處于高度不確定性狀態(tài)，只是在提出“財(cái)力與事權(quán)相匹配”這個(gè)原則，并對(duì)省市政府財(cái)力下移提出了明確要求之后，基層政府的財(cái)政狀況才得到明顯緩解。顯然，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各方面都進(jìn)行變革的歷史時(shí)期，要降低各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力這體制三要素組合的不確定性程度，從而提高體制運(yùn)行的有效性，可以考慮主要在如下方面進(jìn)行改革：一是政府各個(gè)部門提出的需要各級(jí)政府共擔(dān)的新事權(quán)（支出責(zé)任），在出臺(tái)之前應(yīng)與可下移的財(cái)力掛鉤，盡可能減少“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的現(xiàn)象。這就需要政府部門之間建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是擁有事權(quán)調(diào)整權(quán)力的非財(cái)政部門和擁有財(cái)權(quán)、財(cái)力調(diào)整權(quán)力的財(cái)政部門之間，建立中短期的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制是必不可少的。從長(zhǎng)期來(lái)看，建立大部門體制，有助于減少財(cái)政體制三要素組合的不確定性程度，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)尤其如此。二是面對(duì)中央提出的各項(xiàng)重大決策部署，各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任勢(shì)必發(fā)生大的變化。在這種情況下，必須要求各級(jí)政府，主要是中央、省、市政府，承擔(dān)起“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任。在財(cái)權(quán)難以進(jìn)行大調(diào)整的條件下，加大財(cái)力跟進(jìn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整力度，盡可能使地方基層政府有相應(yīng)的財(cái)力去履行其事權(quán)。這一點(diǎn)將會(huì)在后面做進(jìn)一步的分析?！罁?jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，改革政府間事權(quán)的劃分方式不少學(xué)者建議采取西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“橫向”事權(quán)劃分方式來(lái)逐步厘清各級(jí)政府的事權(quán)。依據(jù)前面的分析，從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，模仿西方之路是走不通的。這是由中國(guó)的政治架構(gòu)決定的。地方政府“干什么”，來(lái)自于中央的決策和部署，上下級(jí)政府關(guān)系中蘊(yùn)含著明顯的委托—代理關(guān)系。如果按照橫向事權(quán)劃分方法，不可能改變“共擔(dān)事權(quán)”這個(gè)基本特征，其結(jié)果還是不能劃分清楚，無(wú)助于消除政府間財(cái)政關(guān)系的不確定性。因此，應(yīng)從政府間“委托—代理”關(guān)系這個(gè)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)事權(quán)進(jìn)行縱向劃分。所謂縱向劃分，就是將事權(quán)劃分為：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出責(zé)任，并分權(quán)到不同層級(jí)的政府。這樣，不同層級(jí)政府就須要履行相應(yīng)的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任以及支出責(zé)任。在現(xiàn)行制度框架下，公共事務(wù)決策主要在中央，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，最重要的是明確執(zhí)行成本和支出責(zé)任。在這里，財(cái)力與事權(quán)相匹配，實(shí)際上也就是將財(cái)力在政府間的分配與一項(xiàng)事權(quán)執(zhí)行成本的分?jǐn)偨Y(jié)合起來(lái)。哪一級(jí)政府執(zhí)行責(zé)任大，執(zhí)行成本高，就給那一級(jí)的財(cái)力多。在明確事權(quán)執(zhí)行責(zé)任和執(zhí)行成本的基礎(chǔ)上，明晰相應(yīng)的支出責(zé)任。河北劃分支出責(zé)任的做法是一個(gè)有益的探索?！⑤爡^(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制為了防止省以下各級(jí)政府的“層級(jí)化”行為傾向，只顧本級(jí)過(guò)日子，應(yīng)建立有效的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這應(yīng)成為省以下財(cái)政體制改革的核心。其內(nèi)容包括：如何保障省域范圍內(nèi)橫向財(cái)政能力基本平衡，就成為整個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系中具有承上啟下功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。CFP一是明確轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政能力平衡的責(zé)任。中國(guó)人多地廣，一個(gè)省所轄區(qū)域的人口、面積多數(shù)超過(guò)歐洲的一個(gè)國(guó)家規(guī)模，省域范圍內(nèi)發(fā)展不平衡成為普遍現(xiàn)象，無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)，還是落后地區(qū)，莫不如此。如何保障省域范圍內(nèi)橫向財(cái)政能力基本平衡，就成為整個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系中具有承上啟下功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。在既定的中央與省的財(cái)政體制框架下，省一級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡應(yīng)首先負(fù)責(zé)，保證省域范圍內(nèi)的各地區(qū)之間具有大體相同的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)。如果省財(cái)政的能力確實(shí)不夠，難以承擔(dān)省域范圍內(nèi)的平衡責(zé)任，再由中央財(cái)政給予相應(yīng)財(cái)力。但在責(zé)任順序上不能顛倒，轄區(qū)范圍的最高政府承擔(dān)第一責(zé)任，超出轄區(qū)的更高一級(jí)政府承擔(dān)第二責(zé)任。以此類推，對(duì)于市域范圍來(lái)說(shuō)，市級(jí)政府承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各縣級(jí)財(cái)政能力平衡的第一責(zé)任，省級(jí)政府承擔(dān)第二責(zé)任?，F(xiàn)在的做法把責(zé)任順序顛倒過(guò)來(lái)了，讓中央政府首先負(fù)責(zé)。中央政府的責(zé)任主要是全國(guó)各省際之間的橫向財(cái)政能力平衡，而不應(yīng)一竿子插到底，去承擔(dān)省域范圍，甚至是市域范圍內(nèi)的橫向財(cái)政平衡責(zé)任，更不應(yīng)該直接針對(duì)縣一級(jí)進(jìn)行橫向的財(cái)政能力平衡。如果這樣做，將會(huì)造成兩個(gè)后果：淡化省一級(jí)政府責(zé)任，同時(shí)導(dǎo)致中央政府集權(quán)強(qiáng)化。中央“越級(jí)”管的越來(lái)越多，越來(lái)越細(xì)，勢(shì)必超出中央的管理能力，最后導(dǎo)致管理失效。二是明確轄區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政能力平衡的責(zé)任。也就是說(shuō)，不能只顧本級(jí)政府財(cái)政能過(guò)日子，還要保障轄區(qū)內(nèi)下級(jí)政府財(cái)政能過(guò)日子。例如，在省域范圍內(nèi)，應(yīng)做到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府財(cái)政都能實(shí)現(xiàn)財(cái)力與其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)相匹配。在市域范圍內(nèi)，那就是做到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府財(cái)政之間的財(cái)力與事權(quán)相匹配。這種縱向平衡的財(cái)政責(zé)任應(yīng)當(dāng)是除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各級(jí)政府承擔(dān)，不同的是承擔(dān)的責(zé)任大小不同。層級(jí)越高的政府，其責(zé)任自然就越大。省一級(jí)政府的縱向財(cái)政平衡責(zé)任就應(yīng)當(dāng)比市一級(jí)政府的責(zé)任更大。如果每一級(jí)政府的縱向財(cái)政平衡的責(zé)任能夠到位，那么，每一級(jí)政府就只要下管一級(jí)，就可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)全國(guó)縱向的財(cái)政平衡。三是無(wú)論是橫向，還是縱向的財(cái)政平衡，其衡量標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的：財(cái)力與事權(quán)相匹配。橫向來(lái)看，就是各個(gè)相同層級(jí)政府之間都做到財(cái)力與事權(quán)相匹配，例如市與市之間（省域轄區(qū)責(zé)任）、縣與縣之間（市域轄區(qū)責(zé)任）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間（縣域轄區(qū)責(zé)任）比較，其財(cái)力都應(yīng)能滿足其履行事權(quán)的需要?？v向來(lái)看，就是每一個(gè)層級(jí)的政府財(cái)政都實(shí)現(xiàn)了財(cái)力與其事權(quán)相匹配。如果縱橫都實(shí)現(xiàn)了財(cái)力與事權(quán)相匹配，也就可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的橫向和縱向財(cái)政能力平衡。建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制的實(shí)質(zhì)，是讓每一級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任對(duì)稱。在行政管理實(shí)行委托代理和下級(jí)服從上級(jí)的條件下，一級(jí)政府既然有下派事權(quán)和上移財(cái)權(quán)的權(quán)力，那么，也應(yīng)有其對(duì)稱的責(zé)任：財(cái)力下移，以使其轄區(qū)范圍內(nèi)縱向的各級(jí)政府和橫向的各區(qū)域政府都能實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制度，加強(qiáng)各級(jí)地方政府的轄區(qū)內(nèi)公共責(zé)任考核，有利于克服現(xiàn)行財(cái)政體制下的各級(jí)政府財(cái)政行為的“層級(jí)化”——關(guān)注本級(jí)財(cái)政，而忽視轄區(qū)財(cái)政。這樣，就可以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)揮兩個(gè)積極性：平衡本級(jí)財(cái)政的積極性、平衡轄區(qū)財(cái)政的積極性。——合理配置各級(jí)政府的財(cái)權(quán)在這里，政府的財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府的自主收入權(quán)，形成各級(jí)政府財(cái)政自有收入，這包括稅權(quán)、費(fèi)權(quán)和產(chǎn)權(quán)在政府間的分割。要提高各級(jí)政府的財(cái)政努力程度，財(cái)權(quán)的合理配置是一個(gè)前提條件。各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)配置，不是機(jī)械地按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，而是首先要服從政治目標(biāo)，即與整個(gè)國(guó)家的政治控制力要求相匹配。只有這樣，才能保證政治穩(wěn)定、國(guó)家安定。這是大前提。在任何一國(guó)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配都是不完全的，地方政府履行其事權(quán)都離不開中央政府的轉(zhuǎn)移支付。其次，財(cái)權(quán)的配置還與區(qū)域發(fā)展