將永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田的思考

將永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田的思考岳文澤蘇亮李林林甄延臨核心提示2022年中央農(nóng)村工作會議明確提出“堅決守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田”。然而，當前該項工作中還存在標準不統(tǒng)一、路徑不明確、建設(shè)成本高、管護難度大等問題，亟須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作基礎(chǔ)、科學制定任務(wù)目標、合理制定推進計劃、促進全流程治理等，實現(xiàn)從“保數(shù)量”向“量質(zhì)并重”的轉(zhuǎn)型，為保障國家糧食安全筑牢根基。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。以耕地為重點加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能，實現(xiàn)“藏糧于地”，對保障國家糧食安全具有重大意義

[1]，也是破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措之一

[2]。耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、糧食功能區(qū)等由于工作底圖、建設(shè)標準、職能部門、管控要求等不同，往往存在空間錯位、多重占補等不同層面的問題，需要系統(tǒng)化的解決思路與方法

[3-9]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2025年3月印發(fā)《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》，明確到2030年累計建成13.5億畝高標準農(nóng)田

[10]。逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)國際國內(nèi)形勢變化和我國國情農(nóng)情做出的重大戰(zhàn)略部署，各省積極響應(yīng)且陸續(xù)出臺了相關(guān)政策、實施意見或工作方案，力爭將永久基本農(nóng)田全部建成旱澇保收、穩(wěn)定高產(chǎn)的高標準農(nóng)田

[11]。基于多個省份的調(diào)研，筆者梳理了推進該項工作面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與困難，并以此提出相關(guān)政策建議。永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田面臨的難題標準不統(tǒng)一，暫未形成統(tǒng)一的工作基礎(chǔ)。現(xiàn)有永久基本農(nóng)田是以國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)（2020年底為時間節(jié)點）為基數(shù)在本輪國土空間規(guī)劃中劃定的，對應(yīng)的地類是水田或旱地，其更加關(guān)注需要進行特殊保護、可穩(wěn)定耕種的耕地規(guī)模及布局，注重整體耕地數(shù)量上的糧食安全保障能力；現(xiàn)有的高標準農(nóng)田建設(shè)始于2012年（國土“二調(diào)”標準），對應(yīng)的地類包括水田、旱地、田間道路、灌溉與排水設(shè)施、農(nóng)田輸配電設(shè)施和必要的生態(tài)用地

[12]，其更加關(guān)注完善農(nóng)田水利配套設(shè)施、增加土壤肥力等提升耕地質(zhì)量等措施。現(xiàn)狀高標準農(nóng)田大部分是基于“二調(diào)”耕地進行開發(fā)建設(shè)的。由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地功能改變等原因，部分高標準農(nóng)田在“三調(diào)”標準下已變成帶恢復屬性的園地或林地而未能劃入永久基本農(nóng)田，致使永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田出現(xiàn)倒掛和空間上的錯位。如，東部某縣級市“三區(qū)三線”劃定永久基本農(nóng)田27萬畝，其現(xiàn)狀高標準農(nóng)田為37萬畝，二者重疊面積為20萬畝（重合率為74%）。由于“二調(diào)”與“三調(diào)”在耕地基數(shù)、認定標準及布局等方面存在差異，永久基本農(nóng)田劃定和高標準農(nóng)田建設(shè)要求很難統(tǒng)一。這對永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田任務(wù)的落實帶來一定困擾。路徑不明確，缺少落地實施的操作抓手。當前，永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田不僅存在數(shù)量規(guī)模的不一致，也存在空間布局不匹配的問題。在將永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田的過程中，建哪里、怎么建、不適合的地方如何處理等問題，在實施路徑上還有待探索。將現(xiàn)有的永久基本農(nóng)田與高標準農(nóng)田進行套合分析，會出現(xiàn)三種情形：永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田完全重疊、屬于永久基本農(nóng)田但非高標準農(nóng)田、屬于高標準農(nóng)田但非永久基本農(nóng)田。以上每一種類型具體怎么處理，目前尚缺少落地實操的方法。如：情形一中，需要區(qū)分現(xiàn)有高標準農(nóng)田質(zhì)量是否達到要求，對于不達標的部分還需要進行改造提升；情形二中，需要區(qū)分待建的永久基本農(nóng)田中哪些適合建設(shè)高標準農(nóng)田、哪些不適合，而對于不適合的部分能否通過補劃或建設(shè)儲備區(qū)來實現(xiàn)補足等情況，有待明確；情形三中，需要考慮將耕地集中連片、質(zhì)量達標的高標準農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，但其能否替代情形二中不適合建高標準農(nóng)田的永久基本農(nóng)田，有待明確。事實上，并非所有的永久基本農(nóng)田都適合建設(shè)成為高標準農(nóng)田。如，碎片化嚴重的耕地，城區(qū)內(nèi)以“天窗”形式分布的永久基本農(nóng)田，以及坡度較大、生態(tài)脆弱、自然災(zāi)害（洪澇、干旱、風災(zāi)等）頻發(fā)、土壤鹽堿化、水源質(zhì)量差、化肥殘留過多、地下水超采等地區(qū)的耕地或永久基本農(nóng)田，一般不太適合建設(shè)高標準農(nóng)田。目前，相關(guān)部門對不適宜建設(shè)高標準農(nóng)田的這部分永久基本農(nóng)田如何處理并未有過多的考慮和應(yīng)對措施。如，某省480多萬畝非高標的永久基本農(nóng)田中，坡度大于15度的面積達到110萬畝，占比高達23%，且碎片化程度較高、建設(shè)難度大、維護成本高、糧食畝產(chǎn)低，若允許其他耕作條件更好的平川區(qū)域予以補足，則能大大提升該項工作的效率，也能更好地增強糧食供給保障能力。建設(shè)成本高，長效運營與后期管護難度大。高標準農(nóng)田建設(shè)成本高，建設(shè)項目投資與后期收益往往錯位，給部分地區(qū)財政帶來較重的負擔。根據(jù)《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》，全國高標準農(nóng)田建設(shè)畝均投資為3000元。據(jù)調(diào)查，耕作條件相對較好的平原地區(qū)，3000~4000元/畝的投入就能有較高的糧食產(chǎn)量；山地丘陵地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)平均成本則約為5000~6000元/畝，并且糧食產(chǎn)能距低投入的平原地區(qū)有較大差距。以沿海某省為例，沿海、沖積平原城市往往經(jīng)濟條件較好，高標準農(nóng)田建設(shè)成本較低、糧食產(chǎn)能較高；而山區(qū)縣市往往經(jīng)濟條件較差、高標準農(nóng)田建設(shè)成本較高、糧食產(chǎn)能較低。這種建設(shè)成本與產(chǎn)出收益的錯位，給后續(xù)可持續(xù)耕種的監(jiān)督管護增加了壓力。同時，部分高標準農(nóng)田建成后，由于缺乏有效的長效運營和后期管護，建設(shè)成效大打折扣。高標準農(nóng)田建成驗收后移交給鎮(zhèn)村或村民管理，一般三年左右需要對灌溉、排水等設(shè)施進行維護修繕。而部分偏遠地區(qū)鎮(zhèn)村限于財力、管護措施、人員等方面的因素，運營管護往往不到位，難以使建好的高標準農(nóng)田充分發(fā)揮糧食生產(chǎn)功能，甚至少數(shù)偏遠地區(qū)出現(xiàn)新建的高標準農(nóng)田無人耕種、撂荒等現(xiàn)象，沒有將高投入變?yōu)楦弋a(chǎn)出。此外，當前高標準農(nóng)田工作集中在建成驗收環(huán)節(jié)之前，對于高標準農(nóng)田建成后能產(chǎn)生多少糧食、誰來耕種、誰來運營、運營模式等后續(xù)環(huán)節(jié)的問題缺少應(yīng)有的關(guān)注。相關(guān)政策建議針對當前永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田中的問題與困難，筆者認為，地方政府應(yīng)該緊緊圍繞“糧食安全”和提升工作成效這兩個出發(fā)點，既要考慮工作推進的技術(shù)標準問題，也要解決好任務(wù)目標與實施的節(jié)奏問題。據(jù)此，筆者提出以下對策建議。強化協(xié)同，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作基礎(chǔ)。永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田，涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個部門，且永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田存在兩套底圖底數(shù)、兩套管理機制、兩種工作思路。為此，筆者建議，需要各部門在“相向而行”“求同存異”的基礎(chǔ)上提升糧食生產(chǎn)能力。首先，自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需要結(jié)合永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田兩套數(shù)據(jù)庫進行分析，確定工作底圖和基礎(chǔ)底數(shù)，明確工作原則和思路，即已建高標準農(nóng)田質(zhì)量仍需提升的要及時提升，有條件或適宜建設(shè)高標準農(nóng)田的永久基本農(nóng)田要全部建成高標準農(nóng)田。其次，相關(guān)部門要優(yōu)化高標準農(nóng)田“只進不出”的管理機制，針對已劃入但不適宜長期耕種（如自然災(zāi)害高發(fā)生態(tài)脆弱等地區(qū)）的高標準農(nóng)田，筆者建議制定退出方案（方案中應(yīng)明確補劃或者確保糧食產(chǎn)能的相關(guān)措施）。再次，在高標準農(nóng)田建設(shè)過程中，相關(guān)部門要探索建立永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度和永久基本農(nóng)田布局動態(tài)優(yōu)化機制，按照“數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、空間布局更優(yōu)化”原則，允許碎片化永久基本農(nóng)田“調(diào)出”，以及規(guī)模化或已建成高標準農(nóng)田的耕地“調(diào)入”。最后，研究確定永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田過程中的地類處理標準，包括耕地、溝渠、農(nóng)村道路、農(nóng)田防護林、輸配電設(shè)施等與現(xiàn)有相關(guān)管理制度的協(xié)調(diào)。分級分類，科學制定任務(wù)目標。由于地形地貌等自然條件以及后期投入的不同，高標準農(nóng)田的建設(shè)質(zhì)量存在差異。針對不同原因?qū)е碌母邩藴兽r(nóng)田中的“優(yōu)秀”、“良好”、“及格”和“不及格”，相關(guān)部門需要進行分級管理。筆者建議，從提高糧食產(chǎn)能、保護耕地以及“將永久基本農(nóng)田全部建設(shè)成為高標準農(nóng)田”的內(nèi)涵和目的出發(fā)，將現(xiàn)有永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田空間位置“套合”分析后的三類情形進行分類處置。其中，對于永久基本農(nóng)田與高標準農(nóng)田完全重疊的情形，相關(guān)部門應(yīng)重點關(guān)注已建的高標準農(nóng)田是否合格，對于不合格或者部分設(shè)施損毀的田塊要進行改造提升；對于屬于永久基本農(nóng)田但非高標準農(nóng)田的情形，由于其是高標準農(nóng)田建設(shè)的重點類型，因此需要區(qū)分其是否適合建設(shè)，并根據(jù)各地實際情況分級建設(shè)，而不適合建設(shè)高標準農(nóng)田的則應(yīng)配合永久基本農(nóng)田空間調(diào)優(yōu)；對于屬于高標準農(nóng)田但非永久基本農(nóng)田的情形，應(yīng)將其作為重要補充，其中“三調(diào)”地類為耕地的應(yīng)納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，“三調(diào)”地類為非耕地（主要指“非農(nóng)化”“非糧化”部分）的則應(yīng)采取耕地功能恢復后納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的方式來處理，對于耕地功能恢復難度較大的部分，則應(yīng)制定相關(guān)方案逐步退出。此外，相關(guān)部門要以縣域為單元做好永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田工作方案，結(jié)合國土空間規(guī)劃、主體功能、不同地區(qū)的自然地理條件（如平均氣溫、降水、海拔、地形地貌等因素），以及現(xiàn)有耕地和永久基本農(nóng)田建設(shè)高標準農(nóng)田的適宜程度，合理確定高標準農(nóng)田建設(shè)“優(yōu)秀”、“良好”和“及格”的總體任務(wù)比例。同時，相關(guān)部門要結(jié)合耕地和永久基本農(nóng)田的碎片化程度、土壤肥力、地形坡度等空間分布情況，確定應(yīng)建成“優(yōu)秀”“良好”高標準農(nóng)田的數(shù)量及空間分布，推進糧油作物大面積單產(chǎn)提升，確保盡可能多的條件良好的耕地和永久基本農(nóng)田建成“優(yōu)秀”高標準農(nóng)田。實事求是，合理制定任務(wù)推進計劃。各地應(yīng)根據(jù)永久基本農(nóng)田分布情況及規(guī)劃期限（一般為2035年），有計劃、有步驟地細化落實工作計劃。筆者建議，應(yīng)優(yōu)先將糧食生產(chǎn)功能區(qū)和條件良好的永久基本農(nóng)田（如集中連片30畝以上、坡度15度以下）建成高標準農(nóng)田；優(yōu)先對現(xiàn)狀標準較低的高標準農(nóng)田進行改造提升，改善配套設(shè)施、修復損毀嚴重或年久失修的工程；針對耕地和永久基本農(nóng)田布局零星的地區(qū)，以及暫不符合建設(shè)條件的永久基本農(nóng)田，應(yīng)通過布局調(diào)整、耕地功能恢復等措施，為高標準農(nóng)田建設(shè)創(chuàng)造條件；針對現(xiàn)狀高標準農(nóng)田未劃入永久基本農(nóng)田的情形，則應(yīng)開展評估工作，將條件較好、耕地集中連片的高標準農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)或調(diào)優(yōu)永久基本農(nóng)田布局，并對已損毀、無法恢復耕種或不能對糧食生產(chǎn)有促進作用的高標準農(nóng)田建立退出機制。同時還應(yīng)注意，在初步推行這一措施的頭兩年，切勿“一刀切”地下達統(tǒng)一任務(wù)與指標。全流程治理，切實保障實施成效。筆者建議，建立前期規(guī)劃、中期建設(shè)、后期管護與評估的全生命周期和全流程治理機制，持續(xù)提升糧食產(chǎn)能的制度保障能力。其中，前期規(guī)劃與謀劃階段注重總體任務(wù)制定的科學性和任務(wù)計劃確定的合理性；中期建設(shè)應(yīng)注重高標準農(nóng)田的建設(shè)標準、實施質(zhì)量與建設(shè)成果