淺談對預(yù)算會計制度改革的幾點思考

淺談對預(yù)算會計制度改革的幾點思考〔作者:___________單位:___________:___________〕

論文關(guān)鍵詞：預(yù)算會計；預(yù)算會計制度；改革；新公共管理模式；

論文摘要：隨著我國經(jīng)濟和行政事業(yè)單位的開展要求，預(yù)算會計應(yīng)該適應(yīng)挑戰(zhàn)進行改革，主要從管理模式、核算根底、制度和報告體系等方面進行調(diào)整。

目前，以部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等3項制度改革為標(biāo)志的預(yù)算會計管理改革，有利于實現(xiàn)財政預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化的標(biāo)準(zhǔn)化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標(biāo)志著我國公共預(yù)算建設(shè)進人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。比方，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監(jiān)督，因此完善的預(yù)算會計制度是施行國庫集中收付制度的內(nèi)在要求。我國的預(yù)算會計制度根本是在20世紀(jì)50年代初沿襲前蘇聯(lián)預(yù)算會計體系根底上經(jīng)由幾次改革而成?，F(xiàn)行的預(yù)算會計制度是1997年公布，1998年執(zhí)行的。其根本特征是以預(yù)算資金為核算對象，以收付實現(xiàn)制為會計根底，以預(yù)算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應(yīng)該說根本滿足了政府對預(yù)算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國庫集中收付制度的實行，使得現(xiàn)行預(yù)算會計制度無論從體系還是內(nèi)容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現(xiàn)行的預(yù)算會計體系進行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應(yīng)新形式下開展的需要。筆者擬從以下幾個方面，談?wù)剬ξ覈F(xiàn)行預(yù)算會計制度改革的思考:

1適應(yīng)新公共管理模式要求，建立政府會計體系

現(xiàn)行預(yù)算會計制度是在吸收企業(yè)會計改革的成功經(jīng)驗和借鑒國際公共會計習(xí)慣做法的根底上，建立的與我國市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、有中國特色、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的管理型預(yù)算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差異，還不是標(biāo)準(zhǔn)的政府會計體系。按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟合作與開展組織提供了一個“新公共管理模式〞的根本框架性建議，概括地說它應(yīng)包含5個方面的主要要素原那么，即透明度、負(fù)責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場為根底的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率〞。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革開展趨勢。

“新公共管理模式〞的實質(zhì)是從“企業(yè)化政府〞層面上定位預(yù)算會計的“受托〞責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國現(xiàn)行制度下提供的財務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算方案，無法報告其績效情況及受托責(zé)任信息。因此，客觀上要求把現(xiàn)行的“財政總預(yù)算會計〞與“行政單位會計〞合并拓展為“政府會計〞，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉(zhuǎn)變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習(xí)慣做法。它將不僅有利于實現(xiàn)政府管理的“可核算性〞，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務(wù)受托責(zé)任進行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現(xiàn)政府會計目標(biāo)。

2引入權(quán)資發(fā)生制記賬根底，充分反映受托資任和業(yè)績僧息。

目前我國預(yù)算會計采用的是單一的收付實現(xiàn)制記賬根底。其缺乏之處很多，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)不能全面反映政府債務(wù)、資產(chǎn)和財務(wù)狀況等情況。在收付實現(xiàn)制下，一些在當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生、但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)(如欠發(fā)的退休養(yǎng)老金、拖欠征地補償款、農(nóng)民工工資等)，或者具有年度連續(xù)性的經(jīng)濟事項(如應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、但卻在以后年度歸還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意〞地變成了“隱性負(fù)債〞，從而實質(zhì)上隱蔽了財政風(fēng)險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預(yù)算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現(xiàn)制是以款項的實際支付作為本錢、費用確認(rèn)的依據(jù)，現(xiàn)行制度規(guī)定行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計提折舊，這就意味著購置固定資產(chǎn)的財政資金一旦支出后，就以其原始本錢始終掛在賬面上，其結(jié)果是使提供公共效勞的資源產(chǎn)生的業(yè)績和其利用效率，不能從預(yù)算會計中得到完整反映;因而為將資產(chǎn)處置游離于財政監(jiān)督之外的財務(wù)處理創(chuàng)造時機;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬根底上因未付款而不予納人預(yù)算會計核算之中，削弱了對各項財產(chǎn)物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認(rèn)記賬的，它不考慮收支工程的配比性。管理當(dāng)局可根據(jù)其意愿和效用，將收付的時間人為地在當(dāng)期和以后期間進行調(diào)節(jié)，從而形成滿足其期望的預(yù)算收人的增加(減少)或支出的節(jié)約(超支)，導(dǎo)致年度預(yù)算結(jié)余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務(wù)信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經(jīng)濟形勢的分析和決策缺乏相關(guān)、有用的預(yù)算會計信息。為真實反映政府的財務(wù)狀況和管理業(yè)績，提供高質(zhì)量的財務(wù)信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責(zé)任，消除以上不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，引人權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬根底，成了我國預(yù)算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預(yù)算和國庫制度改革以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度等，為預(yù)算會計引進權(quán)責(zé)發(fā)生制作了大量的根底性工作?？梢灶A(yù)見，有中國特色的預(yù)算會計在結(jié)合了這兩種記賬根底后，將會充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，形成有利于加強政府職責(zé)行為的標(biāo)準(zhǔn)，明確政府的財務(wù)受托責(zé)任、增強預(yù)算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關(guān)的效果。

3國庫集中收付制度條件下現(xiàn)行預(yù)算會計制度的缺陷

(1)從會計體系和內(nèi)容來看，按國庫集中收付的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算會計體系和核算內(nèi)容將遠遠不能滿足核算、反映、監(jiān)督國庫集中收付資金運動的過程和結(jié)果要求?，F(xiàn)行預(yù)算會計體系是建立在現(xiàn)行財政資金運動過程根底上的?，F(xiàn)行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段;二是財政資金進人行政事業(yè)單位后具體的資金消耗階段。根據(jù)現(xiàn)行財政資金這一運動過程特點，現(xiàn)行的預(yù)算會計制度相應(yīng)分為財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計兩局部，并以各自的會計主體在資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收人、支出五要素框定的核算體系下進行核算。

(2)現(xiàn)行總預(yù)算會計制度的暫存款科目反映的內(nèi)容失真?，F(xiàn)行總預(yù)算會計制度按財政撥款數(shù)列報財政支出。實行國庫集中收付制度后財政實際支付數(shù)和單位預(yù)算支出數(shù)的差額，即單位年度結(jié)余，按財政國庫管理制度改革試點單位結(jié)余會計處理方法規(guī)定作為財政暫存款列報，使暫存款科目名不符實。

(3)現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能覆蓋或兼容國庫集中支付環(huán)節(jié)的會計核算。國庫集中收付使財政撥款環(huán)節(jié)跟以往相比又多了一個機構(gòu)，即國庫支付執(zhí)行機構(gòu)。雖然“財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行方法〞規(guī)定，國庫支付執(zhí)行機構(gòu)進行的會計核算是總預(yù)算會計的延伸，執(zhí)行總預(yù)算會計制度，且在資產(chǎn)類和負(fù)債類分別增設(shè)了“財政零余額賬戶存款〞和“已結(jié)報支出〞兩個總賬科目，但這兩個科目運用的前提是財政零余額賬戶存款的代理銀行必須先墊付當(dāng)日各預(yù)算單位的各種支出，再于當(dāng)日結(jié)清，一旦出現(xiàn)逆向變動業(yè)務(wù)，即代理銀行不愿墊付而須國庫資金先劃人財政零余額賬戶，那么現(xiàn)行核算暫行方法就無法處理。事實上，實踐中除中央部門國庫集中收付試點的代理銀行能夠做到這一點外，地方各代理銀行并不一定都能做到。因此，由于資金清算方法和核算環(huán)節(jié)不同，會計核算過程中其原始會計憑證的審核和傳遞、相應(yīng)會計業(yè)務(wù)的處理等必然有別于總預(yù)算會計，而這些要依靠現(xiàn)行的總預(yù)算會計制度來實現(xiàn)是十分困難的。

4重塑財務(wù)報告體系

從國際經(jīng)驗來看，政府財務(wù)報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種標(biāo)準(zhǔn)化途徑。而我國現(xiàn)有的政府預(yù)、決算還不能滿足各方使用者的需要，建立更加全面、與國際接軌的政府財務(wù)報告制度，是政府預(yù)算會計制度改革的一個根本方向。正在進行的部門預(yù)算和國庫制度的改革，是我國逐漸引進新的會計制度的一個根底。一段時間內(nèi)，我國可逐步實施滾動預(yù)算方法，對各部門的預(yù)算使用情況和資產(chǎn)占用情況進行績效評價，并可將部門預(yù)算收支工程試行權(quán)責(zé)發(fā)生制，為權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算創(chuàng)造條件。而且，我們可以借鑒企業(yè)會計改革的成果，發(fā)揮預(yù)算會計長期采用收付實現(xiàn)制的優(yōu)勢，編制我國預(yù)算會計的?現(xiàn)金流量表?，有效地解決目前我們在現(xiàn)金流量信息方面的短缺現(xiàn)象，從而增強宏觀經(jīng)濟決策中對經(jīng)濟前景預(yù)測方面對此信息的迫切需求;其次，在現(xiàn)行提供預(yù)算執(zhí)行情況信息的根底上，進一步完善有關(guān)反映國有資產(chǎn)分布和利用的信息、政府采購基金及專項基金使用效率和效果的信息、社會保障基金管理和使用情況的信息、以及一些有用的與決策相關(guān)的非財務(wù)信息等等;再次，在合并會計報表方面，我們可以有步驟地、漸進地引進企業(yè)合并報表的相應(yīng)技術(shù)手段，完善反映各級政府之間財務(wù)狀況全貌的合并財務(wù)信息;最后，我們還可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等，向社會各界實時地、透明地披露除國家機密以外的財務(wù)信息。預(yù)算信息良好的時效性和透明度，可以滿足各級政府和社會公眾對財政預(yù)算、政府部門責(zé)任與績效的管理和監(jiān)督的需要，它也將更好地促進政府職能的加快轉(zhuǎn)變、以及其工作和管理效率的更大提高。

預(yù)算會計制度改革能否得以順利、圓滿的完成，不僅從管理模式、核算根底、制度等方面需要加以改良和調(diào)整，還與預(yù)算部門管理和執(zhí)行等問題有關(guān)，比方:(1)由于政府的財力有限，各部門、單位事業(yè)開展的資金需求與財政資金相對缺乏的矛盾依然突出，這是部門上報建議數(shù)與財政最終批復(fù)數(shù)懸殊過大的重要原因，也是不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、擠占挪用專項資金等違規(guī)問題的重要原因;(2)部門利益的驅(qū)動。部門預(yù)算是零基預(yù)算，預(yù)算單位往往更多考慮自身利益，不考慮國家財力負(fù)擔(dān)情況，編制過于理想化的部門預(yù)算，將預(yù)測到的各項支出全部列出，甚至編制尚未立項、無依據(jù)、不必要的工程預(yù)算，加大了預(yù)算資金總量，使預(yù)算建議數(shù)大大超過控制限額，在編制收人預(yù)算時又想方設(shè)法隱瞞可自行組織的財力，最大限度地爭取財政撥款;(3)財政撥款的時間限制，預(yù)算外資金的申請、撥付手續(xù)煩瑣，時效性差，會影響部門、單位的用款方案，財政追加預(yù)算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當(dāng)年根本無法開展或?qū)嵤┕こ?，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結(jié)轉(zhuǎn)隱瞞。財政追加的預(yù)算，除政策性、突出性因素外，許多追加專項經(jīng)費帶有明顯經(jīng)費補助性質(zhì)，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財政資金;(4)單位屬性、關(guān)系不明。有些部門所屬單位性質(zhì)模糊，非企非事，事企不分，人、財、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費用仍由財政負(fù)擔(dān)，而其財務(wù)收支又游離于預(yù)算之外，導(dǎo)致預(yù)、決算收支不實，成為滋生腐敗的溫床;(5)政府采購工作