中期財(cái)政規(guī)劃

1、部門中期財(cái)政規(guī)劃編制,牛美麗 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院 2016年8月9日,主要內(nèi)容,2,一、中期財(cái)政規(guī)劃概覽,（一）什么是中期財(cái)政規(guī)劃？（MTFF) 中期財(cái)政規(guī)劃是指政府預(yù)算編制突破一個(gè)自然年度，對(duì)兩年或更長(zhǎng)時(shí)間的預(yù)算執(zhí)行形成約束。 中期財(cái)政規(guī)劃通常為3-5年。根據(jù)國(guó)發(fā)20153號(hào)文，中國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃為3年。,3,4,（二）為什么編制中期財(cái)政規(guī)劃？ 1、年度預(yù)算的問題（Gupta, 2015）：,5,2、中期財(cái)政規(guī)劃的好處：,（三）中期財(cái)政規(guī)劃的類型(GFOA，2000）：,兩種模式孰優(yōu)孰劣？ 我國(guó)采用的是哪一種類型呢？,6,（四）制定中期財(cái)政規(guī)劃的四個(gè)步驟：,7,二、國(guó)外中期財(cái)政規(guī)

2、劃編制的經(jīng)驗(yàn),8,根據(jù)世界銀行的調(diào)查，截止2008年，世界上共有132個(gè)國(guó)家編制財(cái)政中期規(guī)劃（World Bank, 2013）,（一）編制中期財(cái)政規(guī)劃的原因,9,（二）中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)容： 從形式上，一般包括主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的多年預(yù)測(cè)、多年度政府財(cái)務(wù)報(bào)表，包括政府運(yùn)營(yíng)（operation）表、現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)負(fù)債、等等，從不同角度預(yù)測(cè)和反映政府的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)政可持續(xù)性。 核心：通過財(cái)政規(guī)則（收支總量控制、債務(wù)控制）的運(yùn)用，加強(qiáng)預(yù)算對(duì)政策的約束，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。,11,例子：韓國(guó)國(guó)家財(cái)政管理計(jì)劃（NFMP）的內(nèi)容概要,資料來源：韓國(guó)企劃財(cái)政部官方網(wǎng)站（MOSF，2016）,

3、（三）基本編制方法： 1、以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，例如名義/實(shí)際GDP、就業(yè)率/失業(yè)率、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、等等。在經(jīng)濟(jì)全球化影響下，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)不僅包括對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測(cè)，也包括對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和主要貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測(cè)。 2、以財(cái)政戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，例如強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律、恢復(fù)盈余、控制債務(wù)規(guī)模、等等。,3、以戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)支出預(yù)算，財(cái)政部門和議會(huì)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃來審查支出項(xiàng)目。 4、以基線（baseline）分析為核心方法，以當(dāng)年年度的收入和支出水平、行政和服務(wù)成本、物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)為基礎(chǔ)，結(jié)合未來年度人口變動(dòng)等客觀因素測(cè)算未來年度的收支。 基線方法的優(yōu)勢(shì): （1）能否反映當(dāng)前預(yù)算戰(zhàn)略和政策是否可持續(xù)； （2

4、）政策變動(dòng)時(shí)，可以反映政策成本變動(dòng)對(duì)財(cái)政總量和結(jié)構(gòu)上的影響；,（四）編制程序： 新西蘭：,15,韓國(guó)：,三、中期財(cái)政規(guī)劃在我國(guó)的興起,16,（一）重要的文件：,17,（二）中國(guó)編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的原因,國(guó)發(fā)20053號(hào)文,（三）總體要求 編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃、對(duì)未來3年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，采取逐年滾動(dòng)管理方式，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，提高財(cái)政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支跨年度平衡。,18,19,基本原則 1、統(tǒng)籌兼顧。 2、限額控制。,20,Gupta, 2015,21,Gupta, 2015,3、突出重點(diǎn)。在限額控制的基礎(chǔ)上，依據(jù)項(xiàng)目重要性排序擇優(yōu)選

5、擇項(xiàng)目編列預(yù)算。 4、滾動(dòng)調(diào)整。,22,23,（五）中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容,24,（六）中期財(cái)政規(guī)劃編制流程,25,（六）中期財(cái)政規(guī)劃編制流程（續(xù)）,26,（七）中期財(cái)政規(guī)劃編制要求,四、佛山市2017年部門中期財(cái)政規(guī)劃編制要點(diǎn),27,（一）主要內(nèi)容：,（二）編制形式 與原有年度部門預(yù)算表格整合，增加文字說明。 現(xiàn)有部門預(yù)算編制內(nèi)容（以2016年為例）： 第一部分 部門概況 一、部門主要職能 二、部門預(yù)算單位構(gòu)成 第二部分 2016年部門預(yù)算安排情況說明 第三部分 2016年部門預(yù)算表 一、收支預(yù)算總表 二、支出預(yù)算明細(xì)表 三、“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算表,28,2017-2019年部門中期財(cái)政規(guī)劃編

6、制內(nèi)容： 第一部分 部門概況（以2017年度部門預(yù)算編制信息為準(zhǔn)） 一、部門主要職能 二、部門預(yù)算單位構(gòu)成 第二部分 2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明 第三部分 2017-2019年部門預(yù)算表（增至三年的預(yù)算金額，見下頁課件） 一、收支預(yù)算總表 二、支出預(yù)算明細(xì)表 三、“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算表,29,30,2017-2019年部門中期財(cái)政規(guī)劃編制表格（以一般公共預(yù)算支出為例）,（二） 2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明 原有的寫法： 一、2016年部門預(yù)算收支情況總體說明 佛山市*局（部門）2016年收支總預(yù)算*萬元，其中：本年收入*；本年支出*萬元，年末結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)*萬元。

7、 二、2016年收入預(yù)算情況說明 佛山市*局（部門）2016年度收入預(yù)算*萬元，其中：財(cái)政撥款23311萬元，占*%；財(cái)政賬戶上年結(jié)轉(zhuǎn)*萬元，占*%；單位賬戶項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)及凈結(jié)余4257萬元，占*%，其他1萬元。 三、2016年支出預(yù)算情況說明 佛山市*局（部門）2016年度支出預(yù)算*萬元。按支出預(yù)算的功能分類，包括教育支出*萬元，占*%；社會(huì)保障和就業(yè)支出*萬元，占*%；醫(yī)療衛(wèi)生支出*萬元，占*%；住房保障支出*萬元，占*% ；其他支出*萬元，占*%。 （一）財(cái)政撥款支出預(yù)算情況 略。 （二）2016年部門預(yù)算“三公”經(jīng)費(fèi)情況 略。,31,存在的不足（與中期財(cái)政規(guī)劃要求不符的地方）： 1、缺乏對(duì)

8、宏觀形勢(shì)的分析； 2、與政策關(guān)系不明確，無法體現(xiàn)支出重點(diǎn)； 3、無法體現(xiàn)預(yù)算的約束機(jī)制，難以實(shí)施問責(zé)； 4、難以測(cè)量政策的長(zhǎng)期成本； 5、無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。,32,因而，需要新增以下四部分內(nèi)容： 1、宏觀形勢(shì)分析。部門根據(jù)本部門的“十三五”規(guī)劃綱要及年度工作計(jì)劃,考慮本行業(yè)、本領(lǐng)域的發(fā)展環(huán)境重大變化,結(jié)合2016年情況,分年度預(yù)測(cè)未來三年行業(yè)和領(lǐng)域的主要指標(biāo)走向。 主要指標(biāo)的選?。毫⒆阌诤捅静块T職能密切相關(guān)的客觀條件的變化，考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、人口結(jié)構(gòu)、以及重大的政策因素。 首先，一般的思路： （1）提供的公共服務(wù)的對(duì)象規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，例如教育、民政、社保等支出； （2）購

9、買公共服務(wù)的成本發(fā)生了變化，如社區(qū)公共服務(wù)的購買、儀器設(shè)備的購買、基建項(xiàng)目成本變化； （3）中央、省、市政府的重大政策或決策，例如地鐵上3號(hào)線的建設(shè)。 （4）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化：例如經(jīng)濟(jì)下滑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、等等。這類指標(biāo)只適用于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主的部門或項(xiàng)目。 （5）其他可能的因素。,33,其次，只針對(duì)項(xiàng)目支出作分析，無需對(duì)人員、公用經(jīng)費(fèi)作分析。 再次，并非所有支出項(xiàng)目涉及的所有因素都需要分析論證，只需要聚焦在那些新增項(xiàng)目、以及成本有顯著變化的持續(xù)性項(xiàng)目等相關(guān)的因素。預(yù)算金額較大的重大支出政策項(xiàng)目必須對(duì)其影響因素進(jìn)行分析。 最后，這些分析可以是定性的，也可以是定量的。例如可以預(yù)測(cè)外來務(wù)工子

10、女就學(xué)的人數(shù)；如果沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，可以簡(jiǎn)單用往年數(shù)據(jù)代替，或者只定性陳述增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從而說明相關(guān)項(xiàng)目支出需求的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。,34,2、部門收入規(guī)劃。結(jié)合宏觀形勢(shì)分析、行業(yè)和領(lǐng)域深化改革等情況，具體分析歷年收入情況和規(guī)劃年度收入增減變動(dòng)因素，測(cè)算規(guī)劃年度部門執(zhí)收的各項(xiàng)非稅收入情況，按政府性基金收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入等分類分項(xiàng)測(cè)算。 首先，如果部門沒有收入權(quán)，可以不必測(cè)算。 其次，對(duì)于有執(zhí)收權(quán)的部分，重點(diǎn)根據(jù)政府性基金收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入三類中發(fā)生變化（增加或減少）的因素加以分析。可能的因素： （1）政策因素，如： 收入子項(xiàng)的變動(dòng)，如政府性基金的增減、高速公路免費(fèi)； 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

11、的變化，提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)； 征收權(quán)限的變化，跨部門或跨層級(jí)； （2）客觀因素的變化，例如考試類、培訓(xùn)類參加人數(shù)增加；出入境人數(shù)增加、等等。,35,3、部門支出規(guī)劃。研究提出未來三年重大改革和政策事項(xiàng)，測(cè)算重大改革和政策事項(xiàng)(重大改革和政策事項(xiàng)是指國(guó)家和本市有明確政策要求或納入部門規(guī)劃,對(duì)財(cái)政收支有重大影響的事項(xiàng))分年度支出需求。在此基礎(chǔ)上，分基本支出和項(xiàng)目支出，重點(diǎn)分析測(cè)算未來三年部門項(xiàng)目支出需求。 首先，梳理與本部門相關(guān)的重大改革和政策事項(xiàng)，例如精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。 其次，對(duì)申請(qǐng)的項(xiàng)目支出部分的項(xiàng)目分別歸類到上述中大改革和政策事項(xiàng)中。 再次，列出新增項(xiàng)目、持續(xù)性的但資金規(guī)模顯著增加、以及雖

12、然資金規(guī)模沒有顯著增加但有政策優(yōu)先性的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)分析，測(cè)算未來三年的支出需求。 最后，對(duì)剩下的那些并不具有很強(qiáng)的政策優(yōu)先性，但是認(rèn)為有必要開展的項(xiàng)目可以參照現(xiàn)有的水平適當(dāng)調(diào)整后列入三年滾動(dòng)項(xiàng)目支出預(yù)算。,36,4、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。評(píng)估規(guī)劃期內(nèi)重大改革和政策事項(xiàng)對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行的影響。因?yàn)檫€沒有資產(chǎn)負(fù)債表，本部分的分析重點(diǎn)： （1）未來三年里，重大改革和政策事項(xiàng)通過何種手段來籌資？政府需要支付的財(cái)政成本是否可以負(fù)擔(dān)？這些事項(xiàng)是否會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益？如果有，能夠帶來多少的財(cái)政收入？是否會(huì)增加財(cái)政的債務(wù)水平？ （2）從更長(zhǎng)遠(yuǎn)（三年以上）來看，這些重大改革和政策事項(xiàng)是否能夠產(chǎn)生長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益？如果有，能夠帶來多少的財(cái)政收入？財(cái)政是否能夠負(fù)擔(dān)應(yīng)有的成本？ （3）政府可以通過哪些手段來控制債務(wù)水平？降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？,37,以上四部分內(nèi)容的核心目標(biāo)： 1、政策和預(yù)算銜接； 2、總量控制； 3、政策成本分析、政策可持續(xù)性分析； 4、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期與管理