公共財政與公共財政政策選擇

1、 公共財政與公共財政政策選擇 一、我國公共財政的特點及轉(zhuǎn)型期的任務(wù)我國公共財政除了具有市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政的一般特征外，如提供公共品或勞務(wù)、矯正外部效應(yīng)、維持有序競爭、針對非價值性物品進(jìn)行社會性規(guī)制、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，還具有自己的特點。（1）政府不僅要矯正市場失靈，還要彌補(bǔ)市場殘缺，培育和完善市場，促使經(jīng)濟(jì)在日臻成熟的市場中持續(xù)增長。（2）由于我國是一個發(fā)展中國家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，公共支出財力有限，政府提供的均等化財政服務(wù)的任務(wù)相當(dāng)艱巨。（3）國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，這決定了政府必須按市場法則繼續(xù)管理、經(jīng)營好這部分國有企業(yè)，確保國有資產(chǎn)保值增值是政府不可推卸的職責(zé)。我國市場尚在

2、發(fā)育，正處于由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向成熟的市場經(jīng)濟(jì)過渡階段。我國已建立起公共財政的基本框架，正處在由財政主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型過渡的轉(zhuǎn)型時期。制度、體制的創(chuàng)新成為轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動力，但是轉(zhuǎn)型時期體制創(chuàng)新本身面臨著種種風(fēng)險，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國有企業(yè)改革職工分流下崗，政府機(jī)構(gòu)改革，收入水平的懸殊，經(jīng)濟(jì)全球化下的外部沖擊等等都會影響著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。這就客觀上要求財政強(qiáng)化對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。但在另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)市場化的推進(jìn)，原有的、主要依靠過多的行政手段管理經(jīng)濟(jì)的辦法，已明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。因此，構(gòu)建政府管理經(jīng)濟(jì)的宏觀間接調(diào)控體系，應(yīng)更多地采用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段及配以必要的行政手段，這已成為政

3、府職能轉(zhuǎn)換中的首要任務(wù)。二、目前困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素l世界經(jīng)濟(jì)的約束。隨著加入wto，中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步融合，由此帶來的對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，以及世界性緊縮傳導(dǎo)效應(yīng)的加速，將成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的因素。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國際市場呈現(xiàn)的明顯過剩和緊縮特征至今未得到根本的改觀，小布什上臺后美國經(jīng)濟(jì)的降溫，世界商品和服務(wù)貿(mào)易總額下降，國際市場商品價格持續(xù)走低，這些都將影響國際市場對中國外貿(mào)出口的需求，抑制國內(nèi)市場價格的回升，從而進(jìn)一步加大國內(nèi)市場供過于求的矛盾。2結(jié)構(gòu)調(diào)整的維艱。中國經(jīng)濟(jì)目前正處于低檔次產(chǎn)品過剩，高檔次產(chǎn)品供給不足的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期。基本供給層面上的商品已經(jīng)

4、不再供不應(yīng)求，而商品供過于求的狀況越來越嚴(yán)重。在諸多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)飽和的同時，許多新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)尚待開發(fā)，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以支持經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。盡管隨著市場化進(jìn)程的加快，我們正在逐漸擺脫結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度因素影響，開始加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，但當(dāng)今世界技術(shù)換代不斷加快，在解決現(xiàn)存結(jié)構(gòu)問題的同時，更新更高層次的升級換代使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為長期性任務(wù)。3消費增長的滯緩。當(dāng)前收入分配結(jié)構(gòu)不合理的局面決定了社會邊際消費傾向的下降趨勢。改革開放以來，社會總收入不斷增加，但增量部分被占人口20的高收入人群獲取，80的低收入居民呈相對下降趨勢。低收入居民的邊際消費傾向高，但收入增長緩慢，不能形成對消費增長率的

5、實際貢獻(xiàn)；高收入階層雖然收入不斷增加，但邊際消費傾向低，對消費增長率貢獻(xiàn)也不大，因此導(dǎo)致了總體平均邊際消費傾向的下降。再加上消費者對教育、住房、醫(yī)療、社會保障等改革措施的預(yù)期，使居民儲蓄傾向增強(qiáng)，消費傾向減弱。4投資速度的放慢。近年來由于政府增發(fā)國債，加大了政府投資力度，全社會固定資產(chǎn)投資增幅較強(qiáng)。但今后一個時期投資增長與改革開放中前期比較，速度將會放慢，這是緣于：一是目前全社會投資基數(shù)較大；二是國有企業(yè)改革尚處于關(guān)鍵時期，現(xiàn)代企業(yè)制度還沒有完全建立起來，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和利潤率都沒有得到根本性好轉(zhuǎn)，投資能力有限；三是銀行的信貸功能難以充分發(fā)揮，企業(yè)利潤率低下和銀行風(fēng)險防范意識的增強(qiáng)，導(dǎo)致銀行的

6、儲蓄投資轉(zhuǎn)化率較低；四是民間投資不夠活躍，缺少必要的引導(dǎo)機(jī)制和激勵機(jī)制，中小企業(yè)融資渠道不暢；五是資本外流現(xiàn)象未得到有效遏制。與此相應(yīng)的另一面，外資引進(jìn)的發(fā)展趨勢也不容樂觀。綜合上述因素分析：我國從“短缺經(jīng)濟(jì)”時期過渡到“后補(bǔ)缺”時期，有效需求不足將會經(jīng)常性地存在，通貨緊縮的壓力將取代通貨膨脹的壓力，成為經(jīng)濟(jì)運行中必須認(rèn)真關(guān)注和解決的問題。這是由體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的雙重因素決定的。若想從根本上解決有效需求不足，必須實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)換，不可能一蹴而就。盡管如此，就宏觀大勢而言，我們?nèi)猿謽酚^態(tài)度。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)組織預(yù)測，在中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期，經(jīng)濟(jì)增長速度將由改革開放中前期的高速增長階段進(jìn)人次高速增

7、長階段，但由于中國市場容量和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換空間較大，在未來30年，仍可保持相對較高的經(jīng)濟(jì)增長速度。三、積極財政政策的理論借鑒我國19982000年所實施的積極財政政策，從經(jīng)濟(jì)理論源頭上考察應(yīng)屬于凱恩斯學(xué)派的需求管理政策。這種刺激經(jīng)濟(jì)增長的財政政策主要包括兩類：一是漢森的吸水政策，即在經(jīng)濟(jì)蕭條時靠付出一定數(shù)額的公共投資使經(jīng)濟(jì)自動恢復(fù)其活力的政策。汲水政策有四個特點：第一，汲水政策是一種誘導(dǎo)景氣復(fù)蘇的政策。是以經(jīng)濟(jì)本身所具有的自發(fā)恢復(fù)能力為前提的治理蕭條政策。第二，汲水政策的載體是公共投資，以擴(kuò)大公共投資規(guī)模作為啟動民間投資活躍的手段。第三，財政支出規(guī)模是有限的，不進(jìn)行超額的支出，只要使民間投資恢復(fù)活力

8、即可。第四，汲水政策是一種短期的財政政策，隨著經(jīng)濟(jì)蕭條的哨失而不復(fù)存在。二是薩繆爾森為首的新古典綜合派的補(bǔ)償政策。即政府有意識地從當(dāng)時經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的反方向調(diào)節(jié)景氣變動幅度，以達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)波動的目的。在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，為了減少通貨膨脹因素，政府通過增收減支等政策以抑制和減少民間的過剩需求；而在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，為了減少通貨緊縮因素，政府又必須通過增支減收等政策來增加消費和投資需求，謀求整個社會經(jīng)濟(jì)有效需求的增加。準(zhǔn)確的剖析，補(bǔ)償政策和汲水政策雖然都是政府有意識的干預(yù)政策，但其區(qū)別也是很明顯的：第一，汲水政策只是借助公共投資以補(bǔ)償民間投資的減退，是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)蕭條的處方；而補(bǔ)償政策是一種全面的干預(yù)政策，它不僅在

9、使經(jīng)濟(jì)從蕭條走向繁榮中得到應(yīng)用，而且還可用于控制經(jīng)濟(jì)過度繁榮。第二，汲水政策的實現(xiàn)工具只有公共投資，而補(bǔ)償政策的載體不僅包括公共投資，還包括所得稅、消費稅、轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)償?shù)?。第三，汲水政策的公共投資不能是超額的，而補(bǔ)償政策的財政收支可以超額增長。第四，汲水政策的調(diào)節(jié)對象是民間投資，而補(bǔ)償政策的調(diào)節(jié)對象是社會經(jīng)濟(jì)的有效需求。我國實施的積極財政政策，1998年屬典型的“汲水政策”，其載體是國債投資，而1999年以來的財政政策則屬于補(bǔ)償政策，是一種全面干預(yù)的政策，其載體不僅包括公共投資，還有稅收、轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼等。不論采取汲水政策還是補(bǔ)償政策，其主要措施都是擴(kuò)大公共投資，投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)

10、在短期表現(xiàn)為需求效應(yīng)，而長期則表現(xiàn)為供給效應(yīng)。在“后短缺”時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾已由全面的供給短缺轉(zhuǎn)向了有效需求不足和供給結(jié)構(gòu)失調(diào)并存。目前中國經(jīng)濟(jì)呈通貨緊縮態(tài)勢，絕非是單純的生產(chǎn)能力超過市場容量，在相當(dāng)程度上是由微觀和供給方面存在的問題造成的，既含有效需求不足的問題，也有供給結(jié)構(gòu)問題，后者導(dǎo)致了供給質(zhì)量不高，造成結(jié)構(gòu)性積壓嚴(yán)重，反過來又增加了需求困境，根據(jù)這一判斷，我們認(rèn)為中國目前的經(jīng)濟(jì)狀況，既不同于20世紀(jì)30年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，又不同于西方國家70年代的經(jīng)濟(jì)滯脹。因此，單獨用凱恩斯的短期刺激經(jīng)濟(jì)增長的財政政策，或供給學(xué)派的減稅等一攬子供給管理政策，均不能達(dá)到目的，應(yīng)將二者結(jié)合起來運用

11、。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理性，導(dǎo)致了供給狀況不能適應(yīng)具有不同收入水平和富裕程度的消費者的需求，必須也只能通過供給調(diào)整來適應(yīng)不斷變化的消費需求結(jié)構(gòu)。而且隨著人們收入水平和有效需求的不斷提高，供給可能發(fā)展成為矛盾的主要方面，調(diào)整供給將顯得越來越重要。治理的辦法在于把政策導(dǎo)向和市場機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，壓縮無效供給，發(fā)展有效供給，實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)的升級換代。四、近期積極財政政策取向近期的積極財政政策要鞏固前期政策成果，應(yīng)汲取日本在擴(kuò)大內(nèi)需政策缺乏連續(xù)性而遭失敗的教訓(xùn)，防止因輕易改變財政政策的方向力度，而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)再度陷入不景氣現(xiàn)象的發(fā)生。在政策的實際執(zhí)行中，要注意：1繼

12、續(xù)發(fā)揮國債作用，注重引導(dǎo)社會投資。國債投資的使用方式，應(yīng)適當(dāng)減少直接投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財政參股、補(bǔ)貼、貼息等辦法吸引民間投資。對國債的使用方向，要加快在建項目的建成和投入使用，做好“填坑補(bǔ)洞”的后續(xù)性工作，提高項目的使用效益；要加大對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的投資力度；要通過貼息等方式擴(kuò)大國債對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造的支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和升級換代。2調(diào)整稅收政策、激活社會投資，進(jìn)行稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。這不能簡單地理解為減稅或增稅，不同領(lǐng)域的稅負(fù)水平將有增有減。增的部分系指當(dāng)前gdp中法定稅負(fù)較輕的，或現(xiàn)行稅制應(yīng)該覆蓋而尚未覆蓋的部分，應(yīng)對其拓寬稅基，適當(dāng)增加稅負(fù)

13、，如對環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為課征重稅。減的部分則是gdp中稅負(fù)過重的部分，如增值稅的稅基改革，企業(yè)所得稅稅前成本的足額扣除等。稅制調(diào)整是適應(yīng)加入wto的需要，稅制改革的重點：一是實現(xiàn)增值稅稅基的轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費型，以利于鼓勵投資。二是增值稅征收范圍的擴(kuò)大，由目前的選擇性征收轉(zhuǎn)向普通性征收。三是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，改變內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不公平的現(xiàn)狀。四是完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革扣除標(biāo)準(zhǔn)，加大對高收入階層的征收力度，實現(xiàn)公平收入分配的目的，此外，要解決目前企業(yè)所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復(fù)課征問題，消除其對投資的抑制作用。3規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，支撐西部大開

14、發(fā)戰(zhàn)略的實施?？s小地區(qū)間過大的貧富差距是中央政府義不容辭的責(zé)任。對于支持西部大開發(fā)，一方面要盡快完善合理有效的轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地區(qū)間公共財政服務(wù)水平的均等化。鑒于我國是單一制國家，應(yīng)該采用以縱向平衡為主，縱橫結(jié)合為輔的轉(zhuǎn)移支付模式，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。另一方面，要用好中央支持西部大開發(fā)的特種國債，保證西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路、生態(tài)環(huán)境等項目的圓滿完成。4調(diào)整財政支出范圍，增加社會保障支出。政府的資源配置要全部退出競爭性領(lǐng)域，提高對基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)。國防等公共項目的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。盡快建立起完善的社會保障體系，增加社會保障支出的份

15、額。在社會保障資金的籌集方面，除通過增加財政投入、國有股變現(xiàn)等方式外，還須盡快開征社會保障稅。五、關(guān)于積極財政政策談出問題我們認(rèn)為，從中長期看，我國應(yīng)實施中性的財政政策，當(dāng)未來經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化時，政策選擇也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)變化，因此要考慮適時逐步談出積極財政政策問題。積極財政政策的談出要適時，關(guān)鍵點在筆者看來是要形成經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的內(nèi)在機(jī)制。隨著國債的累計增長，進(jìn)一步發(fā)債的空間會趨于縮小。積極財政政策也應(yīng)隨著形勢的變化，相機(jī)調(diào)整政策內(nèi)容，著力提高國債投資對民間投資的帶動作用，特別是要培育社會消費和投資增長的內(nèi)在機(jī)制，以保證減停增發(fā)國債后經(jīng)濟(jì)也能持續(xù)增長。當(dāng)前體制矛盾是制約經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的內(nèi)在機(jī)制形成的重要因素。投融資體制改革不到位，使財政投資對社會投資的拉動效應(yīng)減弱。國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制不到位，使政企難以徹底分開。社會保障制度尚未完全