規(guī)范與變通_國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究_W

1、 第 3 卷 第 3 期2009年 5月 高 校 教 育 管 理 Journal of H igher Education ManagementVol. 3 No. 3May 2009規(guī)范與變通 國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究 陳漢聰, 陳學(xué)飛 (北京大學(xué) 教育學(xué)院教育領(lǐng)導(dǎo)與政策研究中心, 北京 100871)摘 要 : 對政策執(zhí)行過程中政策實(shí)施結(jié)果與政策目標(biāo)不一致的現(xiàn)象的研究 ,已經(jīng)成為政策科學(xué)研究的重要議 題之一。而如何更好地呈現(xiàn)并解釋這一現(xiàn)象 ,則是眾多研究者努力的方向所在。本文以 2003 - 2008年教育部出臺的獨(dú)立學(xué)院政策為例 ,選取國內(nèi)較早發(fā)展民辦二級學(xué)院的浙江省為研究

2、對象 ,對獨(dú)立學(xué)院政策在省級層次的實(shí)施情況進(jìn)行描述和分析。首先 ,本文梳理了浙江省民辦二級學(xué)院發(fā)展情況 ,總結(jié)了這些二級學(xué)院辦學(xué)模式的基本特征;其次 ,本文簡要分析了獨(dú)立學(xué)院政策的兩個(gè)主要目標(biāo)及三個(gè)規(guī)范性的政策要求 ,在此基礎(chǔ)上對浙江省相關(guān)政策參與者落實(shí)這三個(gè)規(guī)范性政策要求的基本情況進(jìn)行描述;最后 ,本文試圖對政策變通的相關(guān)理論進(jìn)行簡要探討。 關(guān)鍵詞 : 獨(dú)立學(xué)院; 政策實(shí)施; 浙江省; 政策規(guī)范; 政策變通 中圖分類號 : G40 - 011. 8文獻(xiàn)標(biāo)識碼 : A文 章 編 號 : 1673 - 8381 ( 2009) 03 - 0014 - 07獨(dú)立學(xué)院的前身是國有民辦二級學(xué)院 (以下

3、簡稱二級學(xué)院 ,與 2003年相關(guān)政策出臺之后的稱謂“獨(dú)立學(xué)院 ”相區(qū)分 ) 。早在 20 世紀(jì) 90 年代女子學(xué)院。此后 ,四川師范大學(xué)、上海理工大學(xué)、東華大學(xué)等高校也舉辦了一些性質(zhì)類似、形式不一的二級學(xué)院。 1999年 ,伴隨著高校大擴(kuò)招政策的實(shí)施 , 二級學(xué)院在全國范圍內(nèi)開始了較為迅猛的發(fā)展歷程。江蘇、浙江、吉林、遼寧等省份的二級學(xué)院都 初 ,隨著高等教育的啟動 ,國內(nèi)部分普通高校開始進(jìn)行了舉辦具有民營性質(zhì)的二級學(xué)院的探索 ,早期的如 1992年天津師范大學(xué)舉辦的國際 收 稿 日 期 : 2009 - 02 - 18基金項(xiàng)目 : 首都教育規(guī)劃與管理 (高等教育)學(xué)科群共建項(xiàng)目 作者簡介

4、: 陳漢聰 ( 1981) ,男,福建惠安人,博士研究生,從事教育政策研究。 主持人簡介 : 陳學(xué)飛 ( 1949) ,男,黑龍江人,教授、博導(dǎo) ,從事比較教育、教育政策研究。 主持人言 : 政策執(zhí)行研究是政策科學(xué)的重要研究領(lǐng)域之一。美國有學(xué)者斷言 : 在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中 ,政策方案制訂的功能只占 10% ,而其余的 90%則取決于有效的執(zhí)行。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為 ,政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié) ,是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。有效的政策執(zhí)行對于政策目標(biāo)的達(dá)成起著決定性作用。我國中央政府教育部門大量的工作是在制定政策 ,地方政府部門和高等學(xué)校整天忙于執(zhí)行政策 ,然而 ,這些政策執(zhí)行的真

5、實(shí)狀況如何 ,中央政府的政策目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn) ,政策制定部門卻很少研究 ,或者可以說 ,政府部門把 90%的注意力用在了政策過程中 10%的部分 ,而只把 10%的注意力用在 90%的部分。這正是我國教育政策執(zhí)行中普遍存在的目標(biāo)偏差以及教育政策目標(biāo)本身存在偏差的一個(gè)重要原因。本刊選登的案例國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施 ,具有一定的典型性 ,有助于我們反思何為科學(xué)合理的政策制定和有效的政策執(zhí)行。 (特約主持人 陳學(xué)飛 )案例研究 第 3 期陳漢聰 ,等 規(guī)范與變通 國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究 15有了較大的發(fā)展。截至 2003 年初 ,全國已有個(gè)省市舉辦了 300多所二級

6、學(xué)院。 25來 ,也從整體上減少了在本省招收本科生的數(shù)量。綜上所述 ,經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)而高等教育供給嚴(yán) 重不足 ,特別是本科層次的優(yōu)質(zhì)高等教育資源的供給不足 ,是浙江省二級學(xué)院誕生的基本背景。 (二 )二級學(xué)院的誕生及其擴(kuò)張 如何緩解高等教育供求之間的突出矛盾 ,改變浙江省高層次人才存量不足、增量不快的現(xiàn)狀 , 成為擺在浙江省政府部門面前的一個(gè)重要問題?？傮w來看 ,浙江省采取的基本策略是:加大對原有普通高校的改革和發(fā)展力度,盡可能地開發(fā)已有高校的擴(kuò)張潛能;與此同時(shí) ,大力興辦國有民辦性質(zhì)的本科二級學(xué)院 ,即“由普通本科高校開辦的 , 不依賴政府投資 ,以民營機(jī)制辦學(xué) ,按成本收費(fèi)的本科學(xué)院 ” 2

7、 65 ,這成為浙江省擴(kuò)大本科層次高等教育規(guī)模的重要措施。 浙江省舉辦的第一所二級學(xué)院是寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院。1998年 ,在面臨高校間激烈的競爭和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的情況下 ,寧波大學(xué)黨委提出了在校內(nèi)開辟一塊“試驗(yàn)田 ”的設(shè)想 ,即通過對寧波大學(xué)西校區(qū) (原寧波師范學(xué)院院址 ) 230 多畝土地及教學(xué)設(shè)施的置換 ,按照成本收費(fèi)的原則 ,舉辦一所具有獨(dú)立法人資格、獨(dú)立校園、獨(dú)立財(cái)務(wù)核算、相對獨(dú)立的民辦二級學(xué)院 寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院。這一改革設(shè)想很快獲得了浙江省教育廳的支持。1999 年 4 月 22 日 ,浙江省政府了省教育廳和寧波市政府的申辦要求 ,同意寧波大學(xué)創(chuàng)辦國有民辦機(jī)制運(yùn)行的二級學(xué)院。

8、6 月 25 日 ,浙江省首個(gè)民辦本科二級學(xué)院 寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院正式成立。 寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院設(shè)立后 ,這種辦學(xué)模式迅速引起了浙江省高教界的強(qiáng)烈反響 ,激發(fā)了浙江省內(nèi)其他普通高校和相關(guān)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)熱情 , 并紛紛向浙江省政府提出辦學(xué)申請。在這種情況下 ,對于民辦二級學(xué)院這種新事物 ,應(yīng)當(dāng)采取什么樣的發(fā)展導(dǎo)向 ? 是謹(jǐn)慎探索 ,先由個(gè)別學(xué)院進(jìn)行辦學(xué)試點(diǎn) ,成熟后再逐步推廣; 還是積極發(fā)展 ,全面推進(jìn) ,在發(fā)展中解決可能出現(xiàn)的問題 ?對于這一問題 ,浙江省相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層經(jīng)過專題調(diào)研、聽取各方面意見 ,最后做出了如下決策: 為了緩解當(dāng)時(shí)浙江省高等教育面臨的擴(kuò)招壓力 ,滿足高校及社會各界的辦學(xué)熱情 ,

9、決定擴(kuò)大民辦二級學(xué)院的辦學(xué)試點(diǎn) ,在全省范圍內(nèi)推廣這種新型的高等教育辦學(xué)模式。 于是 在此后 年多的時(shí)間里 浙江省又陸續(xù)2003年 4月 23 日 ,教育部在對二級學(xué)院進(jìn)行長達(dá) 4 年之久的觀望之后 ,最終制定了教育部關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試實(shí)、完善 8中提出的政策目標(biāo) ,獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行過程也由此正式開始。本文通過對浙江省二級學(xué)院的發(fā)展情況、獨(dú)立學(xué)院政策頒布之后的實(shí)施情況的描述 ,試圖較為清晰地展示國家教育政策在省級層次的實(shí)施情況的基本脈絡(luò)。 一、浙江省二級學(xué)院的產(chǎn)生和發(fā)展(一 )二級學(xué)院誕生的時(shí)代背景 浙江省地處我國東南沿海地區(qū) ,民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá) ,經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居全國前列。

10、改革開放以來 , 浙江人發(fā)揚(yáng)“自強(qiáng)不息、堅(jiān)韌不拔、勇于創(chuàng)新、講求實(shí)效 ”的浙江精神 ,全省經(jīng)濟(jì)形勢總體較好 ,增長強(qiáng)勁 ,從 1978 - 1998年的 20年間 ,浙江省的人均 GDP由全國第 14 位上升至第 4 位 ,城鄉(xiāng)人均收入明顯提高 ,人民群眾生活水平得到改善 ,對子女接受高等教育的要求十分強(qiáng)烈。 在高等教育方面 ,浙江省高等教育底子較為薄弱 , 1998年全省普通高校共有 32 所 ,校均規(guī)模只有 3 000名學(xué)生 ,其中占地面積 100 畝以下的“袖珍高校 ”就有 7所 ,全省高等教育毛入學(xué)率僅為 8. 9%。由于高等教育發(fā)展滯后 ,號稱“文化之邦 ”的浙江 ,每 3個(gè)考生中只

11、有 1 個(gè)能上大學(xué) ,全省高層次人才存量不足 ,增量不快 ,高等教育特別是優(yōu)質(zhì)本科教育資源短缺 ,成為全省提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的瓶頸 1 。 不僅如此 ,開始于 20 世紀(jì) 90 年代中期的高等教育 ,進(jìn)一步加劇了浙江省高等教育供需之間的矛盾 ,促使浙江省尋找其他途徑來擴(kuò)大高等教育機(jī)會。從 1999 年到 2000 年 ,全國部屬高校有相當(dāng)一部分“下放 ”到各自所在的省份 , 中央各部委屬高校的總量從當(dāng)時(shí)的 367所減少到100所左右 ,這樣一來 ,部屬院校面向浙江省的招生人數(shù)就比以往相應(yīng)削減達(dá) 1 萬人 2 。而原浙江大學(xué)、杭州大學(xué)、浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江醫(yī)科大學(xué)合并組建了新的浙江大學(xué)后 ,由于新

12、成立的浙江大學(xué)的基本發(fā)展策略是“穩(wěn)定本科教育規(guī)模 , 重點(diǎn) 16高 校 教 育 管 理 第 3 卷舉辦了其他 21所獨(dú)立學(xué)院:1999年 7 月 5 日 ,中國計(jì)量學(xué)院得到其主管部門國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)文批準(zhǔn) ,設(shè)立二級學(xué)院育英學(xué)院。 1999年 7 月 ,經(jīng)教育部和浙江省政府批準(zhǔn) , 浙江大學(xué)與杭州市政府、浙江電信實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司 (原省郵電管理局 )共同發(fā)起創(chuàng)辦了浙江大學(xué)城市學(xué)院。 1999年 8 月 4 日 ,浙江省政府又同時(shí)批準(zhǔn)同意浙江工業(yè)大學(xué)等 8所高校組建各自的民辦二級學(xué)院:浙江工業(yè)大學(xué)舉辦了之江學(xué)院 ,杭州電子科技大學(xué) (原為杭州電子工業(yè)學(xué)院 ) 舉辦了信息學(xué)院 ,溫州醫(yī)學(xué)院舉辦

13、了仁濟(jì)學(xué)院 ,浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院舉辦了東方學(xué)院 ,浙江工商大學(xué) (原杭州商學(xué)院 )舉辦了國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 ,杭州師范學(xué)院舉辦了錢江學(xué)院 ,浙江師范大學(xué)舉辦了行知學(xué)院 ,湖州師范學(xué)院舉辦了求真學(xué)院。 10月 10 日 ,浙江省政府又發(fā)文同意浙江理工大學(xué) (當(dāng)時(shí)為浙江工程學(xué)院 ) 組建科技與藝術(shù)學(xué)院 ,浙江科技學(xué)院 (原杭州應(yīng)用工程技術(shù)學(xué)院 )組建科技學(xué)院。 的寧波大學(xué)科技學(xué)院參加普通高校招生 ,報(bào)考者蜂擁而至 ,最后錄取人數(shù)居然達(dá)到了 1 000 人 ,此后幾年 ,盡管學(xué)院不斷擴(kuò)招 ,卻仍然供不應(yīng)求。據(jù)浙江省教育廳統(tǒng)計(jì) , 2003年浙江獨(dú)立學(xué)院招生 2. 95 萬人 ,在校生 8. 6萬人 ,分別占全省

14、本科招生、在校生總數(shù)的 36. 4%、34%。新生報(bào)到率均在95% 以上 , 2003 的首屆畢業(yè)生畢業(yè)率、學(xué)位授予率、就業(yè)率與“二本 ”學(xué)生基本相近 2 86 。 (三 )浙江省二級學(xué)院的基本特點(diǎn) 浙江省二級學(xué)院的發(fā)展 ,具有自身鮮明的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)主要可以歸納為以下三個(gè)方面 :1. 以母體高校為主導(dǎo) , 政府部門積極推動。一方面 ,二級學(xué)院的產(chǎn)生源自于普通高校,普通高校具有較強(qiáng)的舉辦獨(dú)立學(xué)院的意愿。寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院就是在母體高校面臨高校間激烈競爭和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的情況下提出辦學(xué)訴求的。而在寧波大學(xué)的示范作用下,浙江省內(nèi)的其他普通本科高校紛紛提出了舉辦二級學(xué)院的申請。 另一方面 ,如果

15、單有普通高校的辦學(xué)訴求 ,顯然是不足以在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)二級學(xué)院如此大規(guī)模的發(fā)展的 ,政府部門在其中扮演著極為關(guān)鍵的角色。浙江省的政府部門不僅在很短的時(shí)間內(nèi)迅速批準(zhǔn)了這些高校的辦學(xué)申請,同時(shí),通過直接提供土地和經(jīng)費(fèi)支持、出臺力度空前的政策措施等方式來支持二級學(xué)院的發(fā)展。如 ,杭州市政府作為浙江大學(xué)城市學(xué)院的三家出資方之一 ,前期就投入 6 000 萬元; 而浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院更是在寧波市政府的大力支持下創(chuàng)辦起來的 ,其校園建設(shè)采取的是“交鑰匙 ”的建設(shè)模式 ,即由寧波市政府投資 8. 4 億元進(jìn)行校園建設(shè) ,校園建成后移交給浙江大學(xué) ,由浙江大學(xué)負(fù)責(zé)辦學(xué)與管理。同樣地 ,浙江省政府在杭州下

16、沙、濱江、小和山和寧波、溫州等地設(shè)立的若干高教園區(qū) ,大大地提升了普通高校和二級學(xué)院的辦學(xué)空間。 2. 二級學(xué)院主要由普通高校獨(dú)家舉辦 ,基本沒有引入社會資金作為合作方。在浙江省最初舉辦的 22所二級學(xué)院中 ,除了少數(shù)幾所由企業(yè)或地方政府參與辦學(xué)之外 ,其他二級學(xué)院都沒有引進(jìn)社會資金 ,而是由母體高校獨(dú)立舉辦。在浙江省教育廳出臺的一份文件中提到 ,“我省 22 所獨(dú)立學(xué)院 ,除浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、浙江工程學(xué)院嘉泰學(xué)院外 ,其余 19 所獨(dú)立學(xué)院的舉辦者保持不變 ,仍以母校作為獨(dú)立學(xué)院的唯一舉辦方。” 3 2000年 1 月 5 日 ,浙江省政府又同意了5 所學(xué)院舉辦二級學(xué)院

17、 ,即浙江中醫(yī)學(xué)院舉辦濱江學(xué)院 ,浙江海洋學(xué)院舉辦東?？茖W(xué)技術(shù)學(xué)院 ,浙江林學(xué)院舉辦天目學(xué)院 ,溫州師范學(xué)院舉辦甌江學(xué)院 ,紹興文理學(xué)院舉辦元培學(xué)院。 2001年初 ,經(jīng)教育部批準(zhǔn) ,浙江大學(xué)創(chuàng)辦第二所二級學(xué)院 ,即浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院。 這樣一來 ,浙江省的普通高校前后共舉辦 22 所二級學(xué)院。二級學(xué)院的出現(xiàn) ,極大地緩解了高等教育供求之間的矛盾?！澳阁w高校的孵化 , 民營機(jī)制的營養(yǎng) ,兩種優(yōu)勢的嫁接加快了二級學(xué)院的生長速度 ,縮短了它的成長周期。而因?yàn)樗^頂公辦高校的金字招牌 ,很快就贏得了考生和家長的心理認(rèn)同;民間資本的注入 ,更是讓它一出生就打上了民營機(jī)制 的烙印。” 2 71正是由于

18、同時(shí)擁有公辦普通高校的招牌、師資、管理等資源 ,民辦機(jī)制的經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)行模式兩方面的優(yōu)勢 ,二級學(xué)院從一開始就呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢頭 ,辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大。以創(chuàng)辦于 1999 年的浙江大學(xué)城市學(xué)院為例 ,該校 1999年招生人數(shù)為 540人 ,在此后的幾年里 ,招生人數(shù)分別達(dá)到1 500人 , 2 493人 , 2 897人 , 2 940人 ,到 2003年 ,就基本成為“萬人大學(xué) ”。1999年 ,成立僅幾個(gè)月 第 3 期陳漢聰 ,等 規(guī)范與變通 國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究 173. 教學(xué)管理主要由母體高校承擔(dān) ,母體高校與獨(dú)立學(xué)院二者之間的關(guān)系密切。浙江省的二級學(xué)院 ,大多數(shù)是母

19、體高校自辦的 ,即母體高校是實(shí)質(zhì)上唯一的舉辦者 ,全面負(fù)責(zé)二級學(xué)院的教學(xué)管理工作。有論者直接將這種辦學(xué)模式總結(jié)為“高校獨(dú)立舉辦 ”的模式。浙江省的絕大多數(shù)的二級學(xué)院都沒有來自高校之外的民間投資方 ,董事會也往往只是形式上的二級學(xué)院的“最高權(quán)力機(jī)構(gòu) ”,而不具體負(fù)責(zé)學(xué)院的管理工作?！八劳心阁w高校獨(dú)家舉辦 ,法人代表一般由母校校長或主管副校長兼任 ,院級干部由母體高校委派任命 ,教學(xué)管理人員大都由母體高校輸出。從實(shí)際辦學(xué)看 ,它更像高校的一個(gè)特區(qū)或試驗(yàn)田 ,即利用優(yōu)惠的收費(fèi)政策 ,在高等教育引入市場機(jī)制 ,加快發(fā)展步伐方面先走一步?！?2 70這種主要由母體高校舉辦和負(fù)責(zé)管理的二級學(xué)院 ,事實(shí)上

20、更類似于社會各界廣為議論的“校散 ,將學(xué)生分散到各個(gè)院系中,與母體高校的普通本科生一起修讀相關(guān)課程 ,二者在學(xué)期間享受到的教育資源基本沒有差別。該校直到 2005 年才重新組建獨(dú)立學(xué)院的管理班子 ,進(jìn)行相對獨(dú)立的教學(xué)和管理活動。在三年左右的時(shí)間里 ,該學(xué)院不但沒有自己獨(dú)立的校園和師資隊(duì)伍 ,甚至沒有自己實(shí)體的管理機(jī)構(gòu) ,基本是一個(gè)名義上的機(jī)構(gòu)而已。通過這一相對的例子 ,我們不難看到二級學(xué)院與母體高校之間密不可分的關(guān)系。 二、國家獨(dú)立學(xué)院政策的出臺及浙江省的實(shí)施1999年之后 ,二級學(xué)院在全國大多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)大規(guī)模發(fā)展的同時(shí) ,與此相伴隨的違規(guī)招生、學(xué)生鬧事、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、教育公平等問題也日益引起人們

21、的關(guān)注 ,這些情況也在教育部相關(guān)部門的密切監(jiān)控之下。2003 年 4 月 23 日 ,教育部在對二級學(xué)院進(jìn)行的長達(dá) 4 年之久的觀望之后 ,最終制定了8 ,開始對二級學(xué)院的辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范 ,此后 ,又相繼出臺了一系列政策措施 ,來落實(shí)和在這一點(diǎn)上似乎表現(xiàn)得尤其典型: 母體高校是二級學(xué)院實(shí)質(zhì)上的唯一的舉辦方 ,多數(shù)二級學(xué)院沒有獨(dú)立的校園 ,教學(xué)設(shè)施都是與母體高校共享的 ,完善 8中提出的政策目標(biāo)。在本文中 , 獨(dú)與管理辦法 (簡稱 26 )期間由教育部及其下屬職能部門頒布的關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范性文 件的總和。以下是主要的政策文件一覽表 :的。在筆者調(diào)研的一所位于杭州的獨(dú)立學(xué)院中 , 該獨(dú)立學(xué)院成

22、立于 1999 年 10 月 , 2000 年開始招生。2002年, 母體高校將獨(dú)立學(xué)院管理班子解表 1獨(dú)立學(xué)院政策的主要文本頒布時(shí)間發(fā)文單位文號政策名稱2003 - 04 - 232003 - 08 - 152004 - 11 - 292005 - 02 - 282006 - 04 - 302008 - 02 - 22教育部教育部教育部教育部 教育部教育部 教 發(fā) 2003 8 號教發(fā)函 2003 247號教高 2004 21號教學(xué) 2004 3號 教發(fā)廳 2006 2號教育部令第 26號 關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的關(guān)于對各地批準(zhǔn)試辦的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查清理和重關(guān)

23、于對獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件和教學(xué)工作開展專項(xiàng)檢查批工作 關(guān)于加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院招生工作管理 關(guān)于對普通高校、獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件等有關(guān)問題核查情況的通報(bào)獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法 以上這些政策文件 ,一方面對已有的二級學(xué)院的辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范 ,為舉辦新的獨(dú)立學(xué)院提供一個(gè)基本的制度框架 ,另一方面 ,也具有進(jìn)一步促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的目標(biāo)取向。進(jìn)行規(guī)范是基本手段 ,促進(jìn)發(fā)展則是基本目的。 對于浙江省而言 ,由于舉辦階段已經(jīng)基本完成 ,即絕大多數(shù)符合條件的本科層次的普通高校都已經(jīng)舉辦了二級學(xué)院。因此 ,獨(dú)立學(xué)院政策的的二級學(xué)院的辦學(xué)行為。對于已經(jīng)舉辦的二級學(xué)院而言 ,落實(shí)獨(dú)立學(xué)院政策 ,可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面工作:一是從

24、辦學(xué)機(jī)制上,引入社會資金參與辦學(xué);二是從辦學(xué)形式上 ,要落實(shí)文件規(guī)定的六個(gè)獨(dú)立 ,即“獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施 ,實(shí)施相對獨(dú)立的教學(xué)組織和管理 ,獨(dú)立進(jìn)行招生 ,獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書 ,獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算,應(yīng)具有獨(dú)立法人資格 ,能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！比窃诰唧w的辦學(xué)行為上 ,要嚴(yán)禁違規(guī)招生 ,確保教育教學(xué)質(zhì)量,加強(qiáng) 實(shí)施 ,主要是按照 8等的要求來規(guī)范已有 18高 校 教 育 管 理 第 3 卷師生思想工作 ,維持學(xué)院穩(wěn)定和正常的辦學(xué)秩序。(一 )關(guān)于“社會資金參與辦學(xué) ” 正如以上所述,浙江省的獨(dú)立學(xué)院除了浙江大學(xué)城市學(xué)院、溫州大學(xué)城市學(xué)院等少數(shù)學(xué)院有社會資金的介入辦學(xué)之外 ,其他絕大多數(shù)學(xué)院是由

25、母體高校獨(dú)立舉辦的 ,并沒有社會資金的參與。在浙江省教育廳向浙江省政府提交的浙江省教育廳關(guān)于我省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展有關(guān)問題的報(bào)告 中統(tǒng)一 ,思想能夠統(tǒng)一 , 從而才能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)地辦學(xué)。” 從現(xiàn)實(shí)的情況看 ,浙江省教育行政管理部門和高校的擔(dān)心也來自于實(shí)踐中的教訓(xùn)。在浙江科技學(xué)院與浙江明日公司合作舉辦浙江科技學(xué)院理工學(xué)院的過程中 ,就由于合作雙方發(fā)生利益糾紛而對簿公堂 ,最后該學(xué)院被迫終止了辦學(xué)。這一曾經(jīng)引起多家媒體和社會的廣泛關(guān)注 ,甚至 4 。 也明確提到 ,“對照 8精神 ,我省獨(dú)立學(xué)院與規(guī)連 都報(bào)道了這一定要求明顯不相符合 ,主要問題是我省獨(dú)立學(xué)院除了溫州大學(xué)城市學(xué)院外 ,其他都沒有真正意義上的社

26、會力量參與辦學(xué)。” 關(guān)于是否引進(jìn)社會資金參與辦學(xué) ,事實(shí)上從一開始 ,浙江省教育行政管理部門就是有所顧慮的。在筆者對浙江省教育廳某工作人員的訪談中 ,就談到了當(dāng)時(shí)管理部門關(guān)于社會力量參與辦學(xué)的兩個(gè)方面的考慮:首先 ,從客觀效果來看 ,企業(yè)的投資與向?qū)W生收取學(xué)費(fèi) ,實(shí)質(zhì)上是相同的 ,因?yàn)槠髽I(yè)的投資最終也將從學(xué)生的學(xué)費(fèi)中進(jìn)行償還。而且 ,如果獨(dú)立學(xué)院是由企業(yè)老板投資的 ,那么由于企業(yè)營利的動機(jī) ,在跟學(xué)校合作辦學(xué)的過程中就會遇到各種問題和矛盾 ,比如在辦學(xué)成本方面 ,如果學(xué)院要加大教學(xué)方面的支出 ,投資方就可能不同意了。但是 ,如果獨(dú)立學(xué)院是母體高校自辦的 ,學(xué)校就會把從學(xué)生收來的學(xué)費(fèi)部分地反饋給

27、學(xué)生 ,學(xué)生就能夠享受到更多的教育資源。 第二 ,從浙江省當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的總體實(shí)力來看 ,大多是一些中小型企業(yè) ,這些企業(yè)家的資金實(shí)力、辦學(xué)理念 ,個(gè)人素質(zhì)等 ,與普通高校及教育行政管理部門的期望之間有一定的差距。如果有企業(yè)家能這樣一來 , 出于對民營資本的實(shí)力、辦學(xué)動機(jī)、合作風(fēng)險(xiǎn)等多方面的考慮 ,浙江省最后采取的做法是:“為了保持與國家政策的基本一致 ,又能夠很好地規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn) ,經(jīng)與教育部再三溝通 ,在得到教育部基本認(rèn)可的情況下 ,我省普通本科院校通過與校辦企業(yè) (系各高校的全資企業(yè) ) 合作的方式 ,從形式上達(dá)到了與教育部 8規(guī)定的要求 ,而實(shí)質(zhì)上仍為各高校獨(dú)立辦學(xué)?！?2 82(二 )關(guān)于“

28、六個(gè)獨(dú)立 ” 教育部的政策文件規(guī)定獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)六個(gè)獨(dú)立:獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施 ,實(shí)施相對獨(dú)立的教學(xué)組織和管理 ,獨(dú)立進(jìn)行招生 ,獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書 ,獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算 ,應(yīng)具有獨(dú)立法人資格 ,能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。 在 8出臺之前 ,浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院中 ,除了浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院兩所獨(dú)立學(xué)院之外 ,其他的獨(dú)立學(xué)院都沒有獨(dú)立的校園。因此 ,在 2003年底的獨(dú)立學(xué)院第一批重批的過程中 ,浙江省上報(bào)的 20所獨(dú)立學(xué)院中 ,也就只有這兩所獨(dú)立學(xué)院得到確認(rèn) ,其他的 18所都沒能得到確認(rèn)。 辦學(xué)資格沒有得到確認(rèn) ,意味著第二年就不能進(jìn)行招生。“因?yàn)榘凑战逃康囊?, 普通高校

29、必須在當(dāng)年 5 月 1 日之前在本校的網(wǎng)站上向社會公布本校的招生簡章 ,其中招生的院校必須明確學(xué)校的性質(zhì)。從這點(diǎn)來看 ,如果浙江的二級學(xué)院在 2004年 5月 1日前未被教育部確認(rèn)的話 , 在當(dāng)年招生中必然會有一定困難?！?2 83為了盡快落實(shí)教育部的政策要求 ,浙江省教育廳于 2003 年 7 月發(fā)布了浙江省教育廳貫徹教育部 ,該從獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置規(guī)范、獨(dú)立學(xué)院的管理體制和運(yùn)行機(jī)制、教學(xué)和招生管理工作、學(xué)歷證書管理、收費(fèi)和財(cái)務(wù)管 第 3 期陳漢聰 ,等 規(guī)范與變通 國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究 19和規(guī)范。在這一意見推動下 ,浙江省的獨(dú)立學(xué)院逐步向“六個(gè)獨(dú)立 ”的目標(biāo)前進(jìn)。即使如此

30、,正如在該文件中提出的 ,“由于這是一個(gè)新生事物 ,尚有不少不足之處 ,需要不斷地加以改進(jìn)?！?在這“六個(gè)獨(dú)立 ”中 ,最為直觀同時(shí)也是比較基礎(chǔ)性的獨(dú)立就是“獨(dú)立校園 ”,這也一直是浙江省多數(shù)獨(dú)立學(xué)院在前期的辦學(xué)過程中沒能做到的。在相關(guān)政策規(guī)范的要求下 ,浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院最終采取的基本措施是:“對于沒有獨(dú)立學(xué)院校園的獨(dú)立學(xué)院 ,在校本部以綠籬隔離等方式相隔 ,形成單獨(dú)的辦學(xué)空間。” 5 (三 )關(guān)于“規(guī)范管理 ” 在對獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為的規(guī)范過程中 ,招生問題是較早引起人們關(guān)注的 , 也是問題發(fā)生的“重災(zāi)區(qū) ”。在招生問題上 ,浙江省的獨(dú)立學(xué)院則做得比較規(guī)范。在訪談中 ,一位教育行政管理部門

31、的人員分析了其中的原因:“因?yàn)檫@些獨(dú)立學(xué)院基本上都是自己的公辦學(xué)校辦學(xué)的 ,所以他們就沒有很強(qiáng)烈的愿望通過擴(kuò)大招生規(guī)模來增加辦學(xué)收入 ,如果是老板辦學(xué) ,就會想方設(shè)法盡快多招學(xué)生 ,甚至多招自考生、自考助學(xué)班等等。但是我們浙江在這幾年的獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)過程中 , 沒有出現(xiàn)這種情況 ,包括我們的民辦高校 ,招生指標(biāo)都是控制得很緊的 ,管理非常嚴(yán)格規(guī)范?！?由于教育廳的招生指標(biāo)管理相對嚴(yán)格 ,獨(dú)立學(xué)院沒有違規(guī)招生的空間; 同時(shí)由于獨(dú)立學(xué)院是由母體高校自己舉辦的 ,母體高校的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有直接的責(zé)任;此外 ,由于母體高校并沒有回收投資的壓力 ,辦學(xué)規(guī)模相對穩(wěn)定 ,因此浙江省獨(dú)立學(xué)院在招生方面并沒有出現(xiàn)明顯的

32、問題。 在教學(xué)方面 ,浙江省的獨(dú)立學(xué)院由于主要由母體高校負(fù)責(zé) ,從而能夠基本保證獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量和規(guī)范管理。以浙江大學(xué)舉辦的兩所獨(dú)立學(xué)院為例:浙江大學(xué)把這兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院作為浙江大學(xué)的有機(jī)組成部分 ,全面支持它們的教學(xué)與管理。浙江大學(xué)選派學(xué)院和主要部處的領(lǐng)導(dǎo) ,學(xué)院下屬各系主任 ,由浙江大學(xué)相關(guān)院系的負(fù)責(zé)人兼任。學(xué)院的整體教學(xué)計(jì)劃由浙江大學(xué)專家會同獨(dú)立學(xué)院根據(jù)獨(dú)立學(xué)院特點(diǎn)商定 ,浙江大學(xué)選派以教授、副教授為主的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的教師擔(dān)任相關(guān)課程的教學(xué)任務(wù)。浙江大學(xué)通過多種渠道和方式對兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施共享等給予指導(dǎo)和支持。此外 ,浙江 大學(xué)與兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院共建“高教立

33、交橋 ”,為獨(dú)立 學(xué)院的優(yōu)秀學(xué)生提供新的培養(yǎng)通道。從 1999 年以來 ,這兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院每年都有少量優(yōu)異學(xué)生獲得轉(zhuǎn)入浙江大學(xué)本部就讀或保送浙江大學(xué)研究生的資格。截至 2004年 ,累計(jì)有 130名學(xué)生成為浙江大學(xué)本科生或研究生。品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生可以轉(zhuǎn)入或升入浙江大學(xué)本部學(xué)習(xí),既形成了獨(dú)立學(xué)院的一項(xiàng)辦學(xué)優(yōu)勢和特色 ,也是對獨(dú)立學(xué)院狠抓教育質(zhì)量的檢驗(yàn)和肯定 ,同時(shí)也激發(fā)了廣大學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性 1 103 。 上述浙江省二級學(xué)院的發(fā)展及對國家獨(dú)立學(xué)院政策的實(shí)施情況說明 , 政策執(zhí)行是“將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的惟一途經(jīng) ” 6 254 , 同時(shí)也是“ 一個(gè)涉及眾多參量和因素的十分復(fù)雜的過程 ” 7 1

34、1 ,因此 ,公共政策目標(biāo)能否得以落實(shí),以及在多大程度上得到落實(shí) ,政策執(zhí)行無疑扮演著關(guān)鍵的角色 ,而政策執(zhí)行結(jié)果也就必然面臨著諸多的不確定性。在政策執(zhí)行過程中 ,如何看待政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)不相一致的現(xiàn)象 ,學(xué)者們也從不同視角進(jìn)行了分析。有學(xué)者用政策執(zhí)行偏差 8 392 、政策執(zhí)行沮滯 7 32等概念來加以描述 ,也有的學(xué)者通過“創(chuàng)新性執(zhí)行政策 ”與“政策變通 ” 6 269等概念對這些現(xiàn)象進(jìn)行探討。 在本文呈現(xiàn)的案例中 ,由于以 8為主的獨(dú)立學(xué)院政策包括了“進(jìn)行規(guī)范 ”和“促進(jìn)發(fā)展 ”這兩大目標(biāo) ,并且規(guī)范性目標(biāo)是為了更好地促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。因此 ,浙江省相關(guān)政策參與者在落實(shí)獨(dú)立學(xué)

35、院政策時(shí) ,結(jié)合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況 ,通過采取相應(yīng)措施使本地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院在形式上基本達(dá)到了政策要求。這些獨(dú)立學(xué)院雖然在“社會資金 ”參與辦學(xué)等方面與相關(guān)政策目標(biāo)不完全一致 ,但由于在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)過程中采取了注重教育教學(xué)管理、努力提高辦學(xué)質(zhì)量的做法 ,從而在客觀上促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展?？梢哉J(rèn)為 ,浙江省獨(dú)立學(xué)院政策的實(shí)施情況 ,總體上更類似于有學(xué)者提出的“求神似、去形似 ”的政策變通形式 , 這種政策變通形式的基本特點(diǎn)是“做到了原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一 ,抓住政策的精神實(shí)質(zhì) ,遵循政策要求 ,結(jié)合實(shí)際 ,創(chuàng)新性地加以貫徹落實(shí) ” 6 273 。 參考文獻(xiàn) 1 來茂德. 獨(dú)立學(xué)院: 中國高等教育發(fā)展的新探索M .杭州:浙江大學(xué) 2 王慧華 ,張冬素. 教育大 , 2004. 浙江重大教育新 20高 校 教 育 管 理第 3 卷 7 聞的幕后解讀 M . 杭州:浙江大學(xué) , 2006.丁 煌. 政策執(zhí)行沮滯機(jī)制及其防治對策 一 3 張鮮堂. 科技學(xué)院意圖獨(dú)辦 ,明日公司筑墻 N . 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) , 2004 - 04 - 28 ( 6). 4 8 王 瑩. 浙江:合作辦學(xué)卻致國資流失 ,好事為何沒寧 騷. 公共政策學(xué) M . 北京:高等教育2003. ,辦好 N . , 2005 - 02 - 01 ( 6). 5 浙江省教育廳. 關(guān)于我省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展有關(guān)問題的報(bào)告 Z. 浙教計(jì) 2