財(cái)政研究論文-關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)現(xiàn)形式的探討.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)現(xiàn)形式的探討一、集中核算與集中收付的聯(lián)系與區(qū)別（一）集中核算與集中收付的相同之處是：1.兩者都能形成單一賬戶(hù)，把資金直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。2.兩者都以統(tǒng)管政府財(cái)政性收支為前提，都是為加強(qiáng)財(cái)政性收支全過(guò)程的控制，改變監(jiān)控手段，控制關(guān)口前移。3.兩者都以所有的財(cái)政性資金集中收付為目標(biāo)，有利于形成財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。4.兩者都面臨相同的法律問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)法律不支持剝奪單位核算權(quán)，同樣亦不支持剝奪單位財(cái)務(wù)管理權(quán)有機(jī)構(gòu)的出納自主權(quán)。（二）集中核算與集中收付的不同之處。1.改革的對(duì)象不同。集中核算屬于政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革，改革的對(duì)象是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體制；國(guó)庫(kù)集中收付屬于政府財(cái)政預(yù)算上層建筑的改革，改革的對(duì)象是預(yù)算執(zhí)行方式。2.管理機(jī)制不同。集中核算把單位的會(huì)計(jì)、出納都設(shè)立在核算中心，由中心統(tǒng)一行使核算和監(jiān)督職能；國(guó)庫(kù)集中收付則是把會(huì)計(jì)設(shè)立在單位，出納設(shè)立在支付中心，通過(guò)會(huì)計(jì)、出納分離來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約。3.賬戶(hù)體系的支撐點(diǎn)不同。集中核算由核算中心設(shè)立基本賬戶(hù)，用于辦理所有核算單位收、支結(jié)算，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進(jìn)行二次控制；國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理，預(yù)算內(nèi)資金在未最終支付前，余額反映在國(guó)庫(kù)（預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零），以國(guó)庫(kù)為“閘門(mén)”進(jìn)行最終控制。4.集中收付實(shí)現(xiàn)的層次不同。集中核算是以所有預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、外資金、其他資金的集中收付的集合來(lái)實(shí)現(xiàn)政府所有資金的集中收付，即在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政性資金集中收付的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的集中收付，從而能形成一級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債總表和現(xiàn)金流量表；國(guó)庫(kù)集中收付是政府宏觀層面實(shí)現(xiàn)集中收付，不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的全部資金集中收付。因此，國(guó)庫(kù)集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國(guó)庫(kù)集中收付不包含預(yù)算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點(diǎn)單位的運(yùn)行來(lái)看，預(yù)算外資金仍然是撥到單位預(yù)算外支出專(zhuān)戶(hù)上后才發(fā)生支出，存在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)資金賬戶(hù)之外的資金沉淀。5.運(yùn)行介質(zhì)不同，總預(yù)算列支方式不同。集中核算是以資金為運(yùn)行介質(zhì)，國(guó)庫(kù)集中收付是以指標(biāo)為運(yùn)行介質(zhì)，未發(fā)生實(shí)際支付時(shí)資金不運(yùn)動(dòng)；集中核算總預(yù)算以撥款數(shù)為列支依據(jù)，以撥列支，集中收付總預(yù)算以單位的實(shí)際支出為支出列支依據(jù)，以支列支。6.財(cái)政內(nèi)控機(jī)制的作用力度不同。集中核算是將財(cái)政內(nèi)部職能部門(mén)財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)支出的決定與支出的執(zhí)行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達(dá)到治本作用；集中收付是將財(cái)政內(nèi)部資金統(tǒng)管，會(huì)計(jì)、出納分離，由出納來(lái)監(jiān)督、制約會(huì)計(jì)，只有治標(biāo)功效。（三）集中核算與集中收付的聯(lián)系與轉(zhuǎn)換。1.集中核算要將單一賬戶(hù)體系的支撐點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)庫(kù)，通過(guò)零余額賬戶(hù)或預(yù)算外資金墊支，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零。2.集中核算要將運(yùn)行介質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的指標(biāo)運(yùn)行；單純的集中收付要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專(zhuān)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外的指標(biāo)運(yùn)行模式，從形式到內(nèi)容改變預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問(wèn)題。3.國(guó)庫(kù)集中收付必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部的核算集中，通過(guò)核算集中調(diào)整財(cái)政內(nèi)部運(yùn)行模式，打破目前實(shí)際存在的分塊割據(jù)，監(jiān)督制約乏力的局面，形成一級(jí)政府的資金中心、財(cái)務(wù)信息中心，以提高控制和監(jiān)督的水平。二、單純的集中收付模式與轉(zhuǎn)換的集中收付模式比較單純的集中收付由于會(huì)計(jì)在單位，形式上給單位會(huì)計(jì)主體未變的感覺(jué)，因而推行起來(lái)阻力相對(duì)較小，能夠滿(mǎn)足集中收付的相關(guān)要求，主要反映在庫(kù)款庫(kù)外存放為零；指標(biāo)運(yùn)行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類(lèi)別確定不同的支出方式，工資支出、購(gòu)買(mǎi)支出、項(xiàng)目支出實(shí)行財(cái)政直接支付，公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，零星支出運(yùn)用小額現(xiàn)金賬戶(hù)；操作上重在分月用款計(jì)劃和請(qǐng)款制度的規(guī)范。從目前試點(diǎn)單位的情況看，一要解決好預(yù)算外資金支出集中的問(wèn)題；二要解決授權(quán)支付的約束和適度的自由問(wèn)題。從試點(diǎn)的情況看，有單位把上億的資金通過(guò)授權(quán)支付劃至本單位原賬戶(hù)，另一種是所有授權(quán)支付都必須到財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)加蓋印鑒，實(shí)質(zhì)成了支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)開(kāi)單、蓋章，是直接支付，預(yù)算單位開(kāi)單、支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)蓋章，成了授權(quán)支付?？傊?，凡是要支付都得到支付中心來(lái)，適度的自由完全喪失。轉(zhuǎn)換的集中收付由于建立的基礎(chǔ)不同，必須對(duì)原有運(yùn)行方式進(jìn)行改造，改造完成的標(biāo)志至少包括五個(gè)方面：1.以國(guó)庫(kù)為支撐的單一賬戶(hù)體系，預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零。2.預(yù)算內(nèi)外資金由財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門(mén)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度。3.預(yù)算單位會(huì)計(jì)主體不變（在資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)開(kāi)支自主權(quán)不變的前提下，核算體系的構(gòu)架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。4.指標(biāo)模式，以支列支而不是以撥列支。5.各項(xiàng)支出直接支付到商品供應(yīng)商。轉(zhuǎn)換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財(cái)務(wù)信息底層（包含有單位的財(cái)務(wù)支出信息），因而能夠?yàn)槠渌黜?xiàng)財(cái)政改革提供更大的支持，具體地說(shuō)：一是有利于充分運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展成果，避免重復(fù)勞動(dòng)，提高辦事效率。由于會(huì)計(jì)進(jìn)行核算的依據(jù)絕大部分都是出納經(jīng)辦的各項(xiàng)收支憑證，集中收付把出納工作納入財(cái)政支付中心，某種意義上基本具備進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)條件，因此，在當(dāng)今電腦廣泛的運(yùn)用條件下，把業(yè)務(wù)量相對(duì)較少的財(cái)務(wù)工作通過(guò)集中收付再細(xì)分一次，對(duì)于省以下行政事業(yè)單位，絕對(duì)不能說(shuō)是進(jìn)步。反過(guò)來(lái)看，如果沒(méi)有電腦在財(cái)務(wù)核算方面的成熟技術(shù)，也就沒(méi)有集中核算的產(chǎn)生和當(dāng)前如此大的覆蓋面。二是有利于完善財(cái)政自身機(jī)能，建立自我約束機(jī)制。財(cái)政內(nèi)部的集中核算，必然帶來(lái)財(cái)政管理方式的變革，它的實(shí)質(zhì)是財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離，支出的決定與支出的執(zhí)行分離。用會(huì)計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定，必然形成全體財(cái)政干部參與包括財(cái)政工作的各個(gè)方面，資金運(yùn)行全過(guò)程的控制機(jī)制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監(jiān)督制約內(nèi)控機(jī)制）。三是有利于政府收支分類(lèi)的改革，為政府收支分類(lèi)改革提供載體。轉(zhuǎn)換的集中收付能夠同時(shí)滿(mǎn)足政府收支分類(lèi)改革的三大主體：部門(mén)分類(lèi)，功能分類(lèi)，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。在具體實(shí)踐中，沙市在財(cái)政部信息中心的支持下，開(kāi)發(fā)的以沙市運(yùn)行模式為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付管理信息系統(tǒng)就是按這個(gè)思路設(shè)計(jì)的。整個(gè)系統(tǒng)的底層是一個(gè)三維的表空間（如下圖）。附圖OX軸：部門(mén)分類(lèi)軸；OY軸：功能分類(lèi)軸；OZ軸：經(jīng)濟(jì)分類(lèi)軸（目前是會(huì)計(jì)科目）這三根軸加原點(diǎn)構(gòu)成一個(gè)三維的表空間。XOY表空間反映部門(mén)與功能分類(lèi)的關(guān)系，從OY軸向X方向，反映各功能分類(lèi)歸屬哪些部門(mén)；從OX軸向Y方向，反映某些部門(mén)收支分屬那些功能，形成總預(yù)算收支明細(xì)賬。XOZ表空間反映部門(mén)與經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的關(guān)系，從OZ軸向X方向，反映各經(jīng)濟(jì)分類(lèi)歸屬哪些部門(mén)，形成支持中心總分類(lèi)賬；從OX軸向Z方向，反映某些部門(mén)分屬哪些經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，形成單位財(cái)務(wù)收支明細(xì)賬（目前是會(huì)計(jì)科目一旦經(jīng)濟(jì)分類(lèi)正式出臺(tái)，在OZ軸會(huì)計(jì)科目之上再加一級(jí)，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)就得以體現(xiàn)了）。YOZ表空間反映的是功能分類(lèi)與經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為預(yù)算執(zhí)行分析提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點(diǎn)，從本質(zhì)上看支付中心就是X、Y、Z三軸無(wú)限延長(zhǎng)而構(gòu)成的表空間。四是有利于預(yù)算評(píng)價(jià)體系的建立，形成財(cái)政自身完善的機(jī)能。預(yù)算評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)是財(cái)政運(yùn)行自身優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)能。它的形成與實(shí)施，實(shí)質(zhì)是拓展了財(cái)政工作領(lǐng)域，是中國(guó)財(cái)政運(yùn)行從單擺式重復(fù)演變?yōu)槿叩难h(huán)，即編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評(píng)價(jià)預(yù)算，通過(guò)評(píng)價(jià)預(yù)算再指導(dǎo)編制預(yù)算，再執(zhí)行預(yù)算，再評(píng)價(jià)預(yù)