財政研究論文-關(guān)于國庫集中收付實現(xiàn)形式的探討.doc

財政研究論文-關(guān)于國庫集中收付實現(xiàn)形式的探討一、集中核算與集中收付的聯(lián)系與區(qū)別（一）集中核算與集中收付的相同之處是：1.兩者都能形成單一賬戶，把資金直接支付給商品供應商和勞務提供者。2.兩者都以統(tǒng)管政府財政性收支為前提，都是為加強財政性收支全過程的控制，改變監(jiān)控手段，控制關(guān)口前移。3.兩者都以所有的財政性資金集中收付為目標，有利于形成財政內(nèi)控機制。4.兩者都面臨相同的法律問題。目前國內(nèi)法律不支持剝奪單位核算權(quán)，同樣亦不支持剝奪單位財務管理權(quán)有機構(gòu)的出納自主權(quán)。（二）集中核算與集中收付的不同之處。1.改革的對象不同。集中核算屬于政府會計領(lǐng)域的改革，改革的對象是行政事業(yè)單位財務會計管理體制；國庫集中收付屬于政府財政預算上層建筑的改革，改革的對象是預算執(zhí)行方式。2.管理機制不同。集中核算把單位的會計、出納都設立在核算中心，由中心統(tǒng)一行使核算和監(jiān)督職能；國庫集中收付則是把會計設立在單位，出納設立在支付中心，通過會計、出納分離來實現(xiàn)監(jiān)督制約。3.賬戶體系的支撐點不同。集中核算由核算中心設立基本賬戶，用于辦理所有核算單位收、支結(jié)算，財政資金從國庫流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進行二次控制；國庫集中收付實行國庫單一賬戶體系管理，預算內(nèi)資金在未最終支付前，余額反映在國庫（預算內(nèi)資金庫外存放為零），以國庫為“閘門”進行最終控制。4.集中收付實現(xiàn)的層次不同。集中核算是以所有預算單位的預算內(nèi)、外資金、其他資金的集中收付的集合來實現(xiàn)政府所有資金的集中收付，即在實現(xiàn)政府財政性資金集中收付的同時，實現(xiàn)預算單位的集中收付，從而能形成一級政府的資產(chǎn)負債總表和現(xiàn)金流量表；國庫集中收付是政府宏觀層面實現(xiàn)集中收付，不能同時實現(xiàn)預算單位的全部資金集中收付。因此，國庫集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國庫集中收付不包含預算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點單位的運行來看，預算外資金仍然是撥到單位預算外支出專戶上后才發(fā)生支出，存在財政國庫管理機構(gòu)資金賬戶之外的資金沉淀。5.運行介質(zhì)不同，總預算列支方式不同。集中核算是以資金為運行介質(zhì)，國庫集中收付是以指標為運行介質(zhì)，未發(fā)生實際支付時資金不運動；集中核算總預算以撥款數(shù)為列支依據(jù)，以撥列支，集中收付總預算以單位的實際支出為支出列支依據(jù)，以支列支。6.財政內(nèi)控機制的作用力度不同。集中核算是將財政內(nèi)部職能部門財務管理與會計核算分離，目標是實現(xiàn)支出的決定與支出的執(zhí)行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達到治本作用；集中收付是將財政內(nèi)部資金統(tǒng)管，會計、出納分離，由出納來監(jiān)督、制約會計，只有治標功效。（三）集中核算與集中收付的聯(lián)系與轉(zhuǎn)換。1.集中核算要將單一賬戶體系的支撐點轉(zhuǎn)移到國庫，通過零余額賬戶或預算外資金墊支，實現(xiàn)預算內(nèi)資金庫外存放為零。2.集中核算要將運行介質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?，實現(xiàn)預算內(nèi)外資金的指標運行；單純的集中收付要取消預算單位的預算外支出專戶，實現(xiàn)預算內(nèi)外的指標運行模式，從形式到內(nèi)容改變預算內(nèi)外“兩張皮”的問題。3.國庫集中收付必須實現(xiàn)財政內(nèi)部的核算集中，通過核算集中調(diào)整財政內(nèi)部運行模式，打破目前實際存在的分塊割據(jù)，監(jiān)督制約乏力的局面，形成一級政府的資金中心、財務信息中心，以提高控制和監(jiān)督的水平。二、單純的集中收付模式與轉(zhuǎn)換的集中收付模式比較單純的集中收付由于會計在單位，形式上給單位會計主體未變的感覺，因而推行起來阻力相對較小，能夠滿足集中收付的相關(guān)要求，主要反映在庫款庫外存放為零；指標運行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類別確定不同的支出方式，工資支出、購買支出、項目支出實行財政直接支付，公務費、業(yè)務費實行財政授權(quán)支付，零星支出運用小額現(xiàn)金賬戶；操作上重在分月用款計劃和請款制度的規(guī)范。從目前試點單位的情況看，一要解決好預算外資金支出集中的問題；二要解決授權(quán)支付的約束和適度的自由問題。從試點的情況看，有單位把上億的資金通過授權(quán)支付劃至本單位原賬戶，另一種是所有授權(quán)支付都必須到財政支付執(zhí)行機構(gòu)加蓋印鑒，實質(zhì)成了支付執(zhí)行機構(gòu)開單、蓋章，是直接支付，預算單位開單、支付執(zhí)行機構(gòu)蓋章，成了授權(quán)支付?？傊?，凡是要支付都得到支付中心來，適度的自由完全喪失。轉(zhuǎn)換的集中收付由于建立的基礎不同，必須對原有運行方式進行改造，改造完成的標志至少包括五個方面：1.以國庫為支撐的單一賬戶體系，預算內(nèi)資金庫外存放為零。2.預算內(nèi)外資金由財政國庫管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度。3.預算單位會計主體不變（在資金使用權(quán)、財務開支自主權(quán)不變的前提下，核算體系的構(gòu)架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。4.指標模式，以支列支而不是以撥列支。5.各項支出直接支付到商品供應商。轉(zhuǎn)換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財務信息底層（包含有單位的財務支出信息），因而能夠為其他各項財政改革提供更大的支持，具體地說：一是有利于充分運用現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展成果，避免重復勞動，提高辦事效率。由于會計進行核算的依據(jù)絕大部分都是出納經(jīng)辦的各項收支憑證，集中收付把出納工作納入財政支付中心，某種意義上基本具備進行會計核算的基礎條件，因此，在當今電腦廣泛的運用條件下，把業(yè)務量相對較少的財務工作通過集中收付再細分一次，對于省以下行政事業(yè)單位，絕對不能說是進步。反過來看，如果沒有電腦在財務核算方面的成熟技術(shù)，也就沒有集中核算的產(chǎn)生和當前如此大的覆蓋面。二是有利于完善財政自身機能，建立自我約束機制。財政內(nèi)部的集中核算，必然帶來財政管理方式的變革，它的實質(zhì)是財務管理與會計核算分離，支出的決定與支出的執(zhí)行分離。用會計核算制約財務管理，支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定，必然形成全體財政干部參與包括財政工作的各個方面，資金運行全過程的控制機制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監(jiān)督制約內(nèi)控機制）。三是有利于政府收支分類的改革，為政府收支分類改革提供載體。轉(zhuǎn)換的集中收付能夠同時滿足政府收支分類改革的三大主體：部門分類，功能分類，經(jīng)濟分類。在具體實踐中，沙市在財政部信息中心的支持下，開發(fā)的以沙市運行模式為基礎的國庫集中收付管理信息系統(tǒng)就是按這個思路設計的。整個系統(tǒng)的底層是一個三維的表空間（如下圖）。附圖OX軸：部門分類軸；OY軸：功能分類軸；OZ軸：經(jīng)濟分類軸（目前是會計科目）這三根軸加原點構(gòu)成一個三維的表空間。XOY表空間反映部門與功能分類的關(guān)系，從OY軸向X方向，反映各功能分類歸屬哪些部門；從OX軸向Y方向，反映某些部門收支分屬那些功能，形成總預算收支明細賬。XOZ表空間反映部門與經(jīng)濟分類的關(guān)系，從OZ軸向X方向，反映各經(jīng)濟分類歸屬哪些部門，形成支持中心總分類賬；從OX軸向Z方向，反映某些部門分屬哪些經(jīng)濟分類，形成單位財務收支明細賬（目前是會計科目一旦經(jīng)濟分類正式出臺，在OZ軸會計科目之上再加一級，經(jīng)濟分類就得以體現(xiàn)了）。YOZ表空間反映的是功能分類與經(jīng)濟分類的對應關(guān)系，為預算執(zhí)行分析提供強大的技術(shù)支持。特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點，從本質(zhì)上看支付中心就是X、Y、Z三軸無限延長而構(gòu)成的表空間。四是有利于預算評價體系的建立，形成財政自身完善的機能。預算評價，實質(zhì)是財政運行自身優(yōu)化的內(nèi)在機能。它的形成與實施，實質(zhì)是拓展了財政工作領(lǐng)域，是中國財政運行從單擺式重復演變?yōu)槿叩难h(huán)，即編制預算、執(zhí)行預算、評價預算，通過評價預算再指導編制預算，再執(zhí)行預算，再評價預