財政研究論文-關于建立我國公共財政框架的設想.doc

財政研究論文-關于建立我國公共財政框架的設想一、若干原則性問題的討論本文認為，建立健全公共財政框架，是今后一個時期我國財稅體制改革與發(fā)展的目標取向，其中需要研究處理的問題很多，從大的方面說，我們應當把握住這樣幾個原則性問題：第一，從實際出發(fā)，確定我國公共財政框架的基本模式。在市場經(jīng)濟這個大前提下，雖然公共財政的基本內涵、特征是固定不變的，但是具體的公共財政框架卻可以因市場發(fā)育程度、政治經(jīng)濟結構、經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而有所不同。這樣，不同時代、不同國家建立的公共財政框架就不能強求一致。換句話說，我們不能照抄照搬西方發(fā)達國家的公共財政框架，而是要從市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律和中國經(jīng)濟轉軌時期的特殊國情出發(fā)，科學地確定我國公共財政框架的基本模式。確定我國公共財政框架的基本模式，必須考慮這樣幾個特殊的影響因素。一是我國人口基數(shù)大，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，地區(qū)間發(fā)展不平衡，基礎設施建設欠賬較多，政府支出的壓力始終是巨大的；二是加入WTO后，我們的國家和人民直面愈加激烈的國際經(jīng)濟競爭，緩解各種矛盾，保持和促進政治、社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，是各級各屆政府的一項重要而艱巨的任務，所以，在設計公共財政的收入框架和支出框架時，需要為此做出更多的考慮；三是我國公民法治意識尚不夠強，整個國家尚處于向法治社會過渡的歷史階段，規(guī)范政府行為的阻力很大，這就要求在建立公共財政框架的過程中更加注重制度建設和法律監(jiān)督。第二，確定公共財政開支的具體范圍。盡管我們明確了公共財政的職能是滿足社會公共需要，從而確定了公共財政開支的基本范圍，但是，針對我國經(jīng)濟轉軌時期的特殊國情，仍然有必要進一步討論這一時期我國公共財政開支的具體范圍。一般來說，除了政府保證履行其職能的基本需要（諸如國防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎教育、衛(wèi)生保健、基礎科研和環(huán)境保護等）屬于典型的公共需要，滿足這部分需要是任何國家都必須履行的基本職能，具有相對固定的性質之外，其余的社會公共需要，則有明顯的“公共選擇”性質，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費偏好、政府的財力狀況等因素的影響。因此，在不同歷史時期、不同國情背景下所謂社會公共需要的具體界限并不是整齊劃一的。從我國實際情況來看，一方面，一些項目正在逐漸淡出社會公共需要之列。例如，支持競爭性國有企業(yè)改革的支出，從現(xiàn)時看，關系到整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會公共需要內容而必須加以滿足。但是，這類支出具有明顯的過渡性，按照財政要逐步退出競爭性領域的原則，從長期發(fā)展來看，它們不屬于社會公共需要，隨著私人投資能力的增強，還是要逐步從公共財政支出中去除。像電訊、民航、電力的情況也與此類似。另一方面，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會分工更加細密深化，越來越多的事物從私人部門分離出來而公共化，相應地，需要由政府管理的公共事務也在不斷地擴張，搭建我國公共財政框架，需要考慮到這些變化趨勢。就目前實際情況來看，屬于政府職能“越位”、需要逐步淡出公共財政范圍的主要包括競爭性領域的投資、應用性研究和經(jīng)營性事業(yè)單位經(jīng)費開支等。政府職能“缺位”較嚴重、需要納入公共財政范圍或提高其在公共財政中的地位的主要包括社會保障和基礎教育、基礎科學研究等。第三，界定財政收支的適度規(guī)模。在一定的財政框架下，財政收入與GDP應當有一個適當?shù)谋壤P系，這個關系處理不當，不僅財政的職能無法很好實現(xiàn)，既有的財稅體制也會被動搖。近些年，我們一直說“兩個比重”偏低，這一觀點已經(jīng)得到公認，但是事情的來龍去脈到底如何？似乎還無法說得十分清楚?，F(xiàn)在，我們在公共財政的框架下重新討論這一問題，理論上的支撐完備了，思路也變得清晰起來。首先，確定財政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部納入預算的前提下討論的。這時，政府收入、財政收入、預算收入是等值的，財政收入與企業(yè)和居民的負擔也是對應的，至此，相應確定的財政收入占GDP的比重才能真實反映政府收支的實際水平，界定財政收支的適度規(guī)模才有實際意義。其次，社會公共需要是否得到了滿足，是財政收入占GDP比重是否合理的重要標志。換句話說，在納稅人的負擔基本合理的前提下，即使按照經(jīng)驗數(shù)據(jù)人們普遍認為財政收入占GDP的比重偏低，但是社會公共需要得到了滿足，財政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使財政收入占GDP的比重明顯超過以往年份，然而社會公共需要仍未得到基本的滿足，我們也不能說財政收入GDP的比重過高。再次，按照“以支定收”的要求，應當以社會公共需要確定財政支出規(guī)模，再依據(jù)財政支出規(guī)模確定財政收入的規(guī)模，這種依存關系建立起來之后，財政收入與GDP的比例關系就應當是合理的。當然，作為一個前提條件，各種財政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顧支出需要隨意減收的行為都是不被允許的。若能如此，所謂財政收入超常增長的問題事實上也就不存在了。第四，處理好各級政府間的財政利益關系。處理好各級政府間的財政利益關系，是構建公共財政框架的一個重要的方面一即公共財政體制的建立?？陀^地說，在以往的財稅改革中，一級政府、一級事權、一級財權的原則并沒有得到很好地貫徹，政府間的財政利益關系一直是扭曲的，近幾年濫收費的膨脹，不能不說與此有直接的關系。為此，在今后進行的財稅體制改革中，必須借助建立公共財政框架的契機，從根本上解決這一問題。解決這一問題的起點應是政府職能在各級政府之間的合理分解。一般認為，其依據(jù)的是資源的流動性原則和受益原則。即生產要素的流動性與公共事務管理級次應當一致，凡屬生產要素的與全國流動性有關的事務（如收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定等），應當列為中央政府事務，以提高公共資源的配置效率，否則，就屬地方政府事務（資源的流動性原則）；政府公共事務的級次管轄應當與受益者的利益相一致，即凡是全國收益的公共事務，應歸中央政府管理，那些屬于某一局部范圍受益的，則應歸地方政府管理（收益原則）。但對于劃歸地方政府管理的公共事務，中央政府負有指導和監(jiān)督責任（馬國賢，財政研究，1999，5）。在此基礎上，要將一級政府、一級事權、一級財權的原則以法律的形式落到實處，徹底改變目前越是基層的政府，其法定的收入權力與其財政支出責任的差距越大的制度缺陷。否則，濫收費還會反彈。或者，事情發(fā)展更為嚴重，即失去必要的財力保證，長此以往，政權的基礎可能會動搖。二、具體制度建設的設想從較寬的口徑考慮，公共預算制度建設主要應包括以下具體內容：第一，將全部政府收入納入預算管理。具體地說，即在現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預算的基礎上，將非稅收入逐步納入預算管理，逐步縮小制度外收入和預算外收入的數(shù)量，最終實現(xiàn)建立統(tǒng)一、完整、全面和規(guī)范的國家預算的目標，使政府收入、財政收入、預算收入最終統(tǒng)一起來（此時，政府收入等于財政收入、也等于預算收入）。這項改革與費改稅一樣，牽涉地方、部門的既得利益最多，阻力也將最大。但是，如果不予以突破，稅費改革乃至建立公共財政框架的努力將只能是停留在規(guī)劃的藍圖上，整個財稅體制改革不可能真正得到深化。同時，這項工作應當與費改稅的進程相伴，分期分批地進行，以便使相關的部門和地方政府有逐漸適應和做出相應準備的時間。作為一項過渡性措施，對暫時還不能納入預算管理的政府收入，也要實行財政專戶的“收支兩條線”管理，以解決部分政府收入完全失控的問題。此外，政府非稅收入預算化要與其法治化的進程相伴，以鞏固改革的成果。第二，改革預算編制方法。改革預算編制方法的核心是編制部門預算。編制部門預算的意義在于：（1）部門預算要求所有的預算數(shù)落實到基層使用單位，其收入、支出項目及人員供給狀況等均細化到二級單位，從而大大細化了政府預算，增強了政府預算的計劃性；（2）編制部門預算要求將所有的政府收入都納入預算，這樣部門預算的編制才有意義，同時，部門預算作為統(tǒng)管各級政府收支的綜合預算，既包括本部門預算，也包括下級單位匯總預算，能較全面地反映各個部門的全部收支活動，相應地，政府部門的預算分配權受到了較強的約束甚至被收歸到相應的財政部門，從而提高了政府預算的歸一性和集中度；（3）編制部門預算，將政府的全部收入都納入預算并細化了預算，加之預算編制時間的提前，為政府預算增強公開性和提高法治化程度創(chuàng)造了條件。就目前財政部試行的部門預算改革情況來看，遇到的障礙首先是推行部門預算改革的基礎工作尚未準備到位，為此需要建立準確可信的國民經(jīng)濟計劃和重要經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)庫，對預算單位進行清產核資，制定科學的預算單位定員定額標準。所