財(cái)政研究論文-必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率 .doc

財(cái)政研究論文-必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率通過(guò)提高兩個(gè)比重轉(zhuǎn)向改進(jìn)效率振興財(cái)政是一次關(guān)鍵性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，這對(duì)改善我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，完成“九五”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)意義重大。本篇報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低財(cái)務(wù)和社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。當(dāng)財(cái)政收支以最小的代價(jià)完成了既定的目標(biāo)時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了政府理財(cái)效率的提高，財(cái)政效率是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線。本報(bào)告分析了財(cái)政收支的現(xiàn)狀和癥結(jié)所在，提高財(cái)政效率是理財(cái)觀念、收支能量、能力、作用和管理水平綜合作用的結(jié)果，據(jù)此系統(tǒng)地提出了五點(diǎn)建議：轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念；優(yōu)化政府目標(biāo)，根據(jù)職能確定收支規(guī)模；改善收支結(jié)構(gòu)配置，健全理財(cái)能力；突出支持重點(diǎn)，強(qiáng)化政策導(dǎo)向作用分工；降低收支成本，提高管理水平。一、財(cái)政收支效率是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線我國(guó)是一個(gè)政府長(zhǎng)期總攬國(guó)民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支占主導(dǎo)地位的國(guó)家，盡管改革開放以來(lái)財(cái)政收支占GDP的比例經(jīng)歷了一個(gè)下降過(guò)程，但政府收入（包括預(yù)算外）仍然不低于GDP的14，財(cái)政直接監(jiān)管著571064億元的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和120431億元非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并以斟酌使用的收支政策間接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，財(cái)政效績(jī)的高低極大地影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量。在改革初期，中央就及時(shí)提出必須千方百計(jì)提高經(jīng)濟(jì)效益，以求盡快發(fā)展一國(guó)綜合國(guó)力，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)來(lái)自兩個(gè)方向的努力：資源配置和收入分配的更加市場(chǎng)化和政府理財(cái)效率的提高。社會(huì)主義的優(yōu)越性就在于能夠?qū)崿F(xiàn)比資本主義更高的效率和公平，由于改革過(guò)程的特性和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了財(cái)政收支在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，理財(cái)?shù)男薁顩r如何直接關(guān)系到能否堅(jiān)持社會(huì)主義優(yōu)越性的根本大計(jì)。問題的緊迫性是，21世紀(jì)是各國(guó)綜合國(guó)力進(jìn)入全球效率競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，但我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全要素生產(chǎn)率在133個(gè)國(guó)家和地區(qū)仍然處于排名第91的落后地位。下表可以反映各國(guó)相對(duì)效率的狀況，在兩個(gè)統(tǒng)計(jì)期，樣本國(guó)家GDP增長(zhǎng)與投資增長(zhǎng)的差額相對(duì)縮小。GDPGDP減縮指數(shù)國(guó)內(nèi)投資總額198090199095198090199095198090199095印度5.84.68.010.16.55.3中國(guó)10.212.85.8l2.411.015.5韓國(guó)9.47.25.96.211.97.2加拿大3.41.81.4！.55.22.3新加波2.！1.93.73.52.53.6美國(guó)3.02.64.12.43.44.1瑞士2.20.13.72.34.90.0澳大利亞3.43.57.31.32.75.8日本4.01.01.70.95.3-0.8我國(guó)的GDP增長(zhǎng)與必需的投資支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于樣本國(guó)家，并出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的高收入在于全要素生產(chǎn)率水平比較高，以一個(gè)低水平的投入就可以換來(lái)較高質(zhì)量的產(chǎn)出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是長(zhǎng)期依靠高昂的成本支持的，忘記了這一點(diǎn)等于迷失了改革的方向。問題所在已經(jīng)很清楚，沒有低成本的財(cái)政收支發(fā)揮引導(dǎo)和示范作用，沒有合理的政府收支結(jié)構(gòu)，沒有強(qiáng)有力的政策配合，就沒有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就不會(huì)擺脫增長(zhǎng)低效率的狀況，也就不會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕。即使完成了跨世紀(jì)的發(fā)展目標(biāo)，總量過(guò)高的成本使可持續(xù)發(fā)展更加困難。財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低社會(huì)和財(cái)務(wù)成本實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。按照國(guó)際慣例，政府的經(jīng)濟(jì)職能有三個(gè)作用，即效率、平等和穩(wěn)定。有關(guān)效率的政府行為試圖矯正壟斷造成的市場(chǎng)失靈。政府促進(jìn)平等的方案使用諸如收入再分配等工具來(lái)反映社會(huì)對(duì)承受能力較差人群體的關(guān)心。穩(wěn)定化政策試圖削平經(jīng)濟(jì)周期的高峰和低谷，減少失業(yè)和通貨膨脹，并且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照這樣的觀點(diǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能可以具體化為若干主要目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)水平及就業(yè)質(zhì)量、體現(xiàn)分配公正、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展因素、最大限度地克服外部性。履行這些職能一般通過(guò)政府的財(cái)政行為實(shí)現(xiàn)的，此必然發(fā)生收支的成本問題。財(cái)政收支的成本包括支出、歲入的直接成本和因此發(fā)生的連帶損失帶來(lái)的成本。政府理財(cái)效績(jī)可以通過(guò)絕對(duì)效率和相對(duì)效率加以描述。絕對(duì)效率是指在預(yù)算約束下，通過(guò)改變現(xiàn)行的收支狀況已經(jīng)不能使成本繼續(xù)降低，同時(shí)也不能使任何收支承受單位或者個(gè)人的處境按照公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)變得比現(xiàn)在更好時(shí)，就可以說(shuō)當(dāng)前的財(cái)政收支效績(jī)處于最優(yōu)狀態(tài)，也就實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)效率；當(dāng)存在國(guó)際間不同國(guó)家收支效率水平可以比較時(shí)，從資源配置和收入分配的不良狀況向更為有利方向改進(jìn)的過(guò)程可以稱為相對(duì)效率，即通過(guò)一種收支政策的運(yùn)用，在使一部分收支承受單位或者個(gè)人情況變好時(shí)，而沒有使另一部分人的境況惡化，這種情況屬于理財(cái)效績(jī)的改進(jìn)。絕對(duì)效率或者相對(duì)效率具體地體現(xiàn)為財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值和財(cái)務(wù)價(jià)值兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值是指收支活動(dòng)究竟在多大程度上完成了政府的主要目標(biāo)，當(dāng)財(cái)政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了它的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值時(shí)，就應(yīng)當(dāng)說(shuō)是有效率的，反之則是低效率或者無(wú)效率的，但財(cái)政目標(biāo)必須加以界定和量化，一個(gè)含義模糊的目標(biāo)會(huì)使財(cái)政收支的業(yè)績(jī)無(wú)法衡量。此外，必須考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的代價(jià)，無(wú)論在何種程度上社會(huì)目標(biāo)都必須是通過(guò)低成本實(shí)現(xiàn)的，這就是財(cái)務(wù)價(jià)值。效率作為資源配置的范疇是一個(gè)比效益更深化的約束條件，效益一般指支出的收入狀況，當(dāng)?shù)攘恐С鰩?lái)了較高的收入或者較少支出創(chuàng)造了更多收入時(shí)效益存在。效率不僅包括資源配置的效績(jī)，也包括收入的效績(jī)，即國(guó)民收入的再分配是否實(shí)現(xiàn)了成本最低，社會(huì)公正目標(biāo)最大。帶來(lái)正收入的支出可以說(shuō)產(chǎn)生了效益，并不意味著有效率。如果通過(guò)一種政策的運(yùn)用，使當(dāng)代人的福利改進(jìn)以犧牲下一代人的環(huán)境為代價(jià)，或者使社會(huì)一部分人的福利改進(jìn)通過(guò)降低其他人群體生存和發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)的，這樣的效益既沒有實(shí)現(xiàn)代內(nèi)補(bǔ)償也沒有實(shí)現(xiàn)代際補(bǔ)償?shù)墓恚簿褪堑托驶蛘邿o(wú)效率。通過(guò)追求絕對(duì)效率和相對(duì)效率以求改善一國(guó)生存和發(fā)展?fàn)顩r的根本原因，就是稀缺存在，人與自然、人與人發(fā)生的物質(zhì)交換活動(dòng)必須以盡可能少的支出換取最大的收入，而人類全部活動(dòng)的大部都可以歸結(jié)為這樣周而復(fù)始、不斷改進(jìn)、趨于完善的過(guò)程。另外，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性體制之間，存在著不同的財(cái)政收支效率狀況，那些以低成本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo)最大化的樣板國(guó)家，也為高成本低目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度國(guó)家提供了不斷改進(jìn)的動(dòng)力。廣義的財(cái)政效率包括政府的全部收支活動(dòng)，財(cái)政效率狀況來(lái)自收入目標(biāo)既定時(shí)成本最小化的努力和成本既定時(shí)目標(biāo)最大化的努力程度。二、我國(guó)財(cái)政效率的狀況亟待改進(jìn)（）支出效績(jī)不高。在資本項(xiàng)目的業(yè)績(jī)方面，我國(guó)投資總量膨脹，宏觀調(diào)控乏力，投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重復(fù)盲目建設(shè)居多，投資體制不順，客觀地影響了財(cái)政性投資的質(zhì)量。據(jù)一份研究證明：“八五”時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國(guó)家項(xiàng)目的效績(jī)不高：由于工程概算對(duì)不可預(yù)見成本缺乏預(yù)見能力，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算為91758億元，實(shí)際投入14427億元，超額572，其中75個(gè)項(xiàng)目超概算，占93，可見決策質(zhì)量之低；工期延長(zhǎng)項(xiàng)目占63，實(shí)際竣工期超過(guò)計(jì)劃期占57，平均每個(gè)項(xiàng)目的延長(zhǎng)期多達(dá)16.7個(gè)月，最長(zhǎng)的延期5年；預(yù)算內(nèi)投資僅占11，多渠道籌資的融資成本不低，財(cái)政約束力嚴(yán)重不足；項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37，除11個(gè)在1995年竣工投產(chǎn)的收入情況還不便統(tǒng)計(jì)外，70個(gè)項(xiàng)目處于虧損局面的28個(gè)，占40；項(xiàng)目的平均資產(chǎn)負(fù)債率75，負(fù)債率80以上的項(xiàng)目35個(gè)，100的10個(gè)。平均利稅率偏低，據(jù)對(duì)62個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，平均投資利稅率為8%，其中投資利稅率為負(fù)數(shù)的16個(gè)，占26。雖然這些項(xiàng)目提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，但項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本太高。其次，經(jīng)常性支出出現(xiàn)了大量的空耗現(xiàn)象。有效的經(jīng)常支出是實(shí)現(xiàn)了外部性為零，就是說(shuō)沒有人能在財(cái)政帳面獲得終身有保障的“免費(fèi)午餐”