財政研究論文-中國公共品供給制度的缺陷分析.doc

財政研究論文-中國公共品供給制度的缺陷分析一、中國的公共品供給制度變遷中國現(xiàn)行的公共品供給制度是從計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的。新中國建立后，按照經(jīng)典作家的“大工廠”理論，建立了計劃經(jīng)濟體制。在資源配置的橫向制度安排上實行政府及其公共部門集權(quán)，縱向制度安排上實行中央政府集權(quán)。政府特別是在中央政府幾乎成了全社會唯一的資源配置主體，承擔著包括各種公共品在內(nèi)的幾乎所有物品的供給職責，私人部門和市場機制不僅被完全排斥在公共品資源配置領(lǐng)域以外，而且私人部門的資源配置職能也由政府及其公共部門壟斷行使。由于政府壟斷替代了市場競爭、中央政府替代了地方政府、公共部門替代了私人部門，使得經(jīng)濟系統(tǒng)中缺乏應有的動力機制和約束機制，資源配置和利用效率低下，私人品與公共品均十分短缺。從根本上講，政府及其公共部門壟斷配置的制度安排的高成本與低收益，是中國尋求制度變遷的原動因。改革開放以來的資源配置制度變遷，總體上是沿著區(qū)分市場選擇與政府選擇、公共部門與私人部門、公共品與私人品、公共品的生產(chǎn)與提供的思路，向著“多一些市場調(diào)節(jié)”與“少一些政府直接調(diào)節(jié)”、“多一些地方政府配置”與“少一些中央政府配置”、“多一些競爭”與“少一些壟斷”、“多一些私人部門”與“少一些公共部門”的方向漸進式推進的。配置制度變遷，取得的主要成效：（1）逐步確立了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。在經(jīng)濟活動逐步由“政府主導型”向“市場主導型”轉(zhuǎn)變、資源配置主體逐步由“公共部門主導型”向“私人部門主導型”轉(zhuǎn)變以及由此而引起的公共財政資源約束下，各級政府逐步從競爭性產(chǎn)業(yè)部門和私人品生產(chǎn)的“越位”領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向填補長期欠賬的各類社會公益性事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共品提供的“缺位”領(lǐng)域。就是說，政府與市場以及公共部門與私人部門在資源配置中的職責與活動范圍已經(jīng)有了大體的界定。（2）在分稅制制度創(chuàng)新下，政府間的公共品資源配置職能已逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的公共品配置事權(quán)以及由此所決定的各級政府的公共財政支出責任、稅權(quán)稅源、非稅收入、政府間轉(zhuǎn)移支付項目和數(shù)量的前提下，各司其職，自求平衡，各自確定其公共品提供的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。就是說，各級政府以及所屬的公共部門在公共資源配置以及公共品提供中的職責與活動范圍也已經(jīng)有了大體的界定。（3）公共品的生產(chǎn)與提供在政府采購制度的推行下，也已開始分開。公共品生產(chǎn)市場由過去的政府及其公共部門獨家壟斷生產(chǎn)經(jīng)營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中公與私、公與公以及私與私眾多生產(chǎn)廠商之間的競爭格局已初露端倪。與此同時，隨著中國加入WTO以及由此所帶來的中國經(jīng)濟國際化進程的加快，公共事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等許多公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，必須逐步向國際市場開放的問題已迫在眉睫。事實上，近幾年中國政府也已經(jīng)按照國際慣例和WTO的有關(guān)條款，加快了國際資本進入中國公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的法律修改、立法和完善的步伐，同時，清理、廢除和修改了一大批與公共品生產(chǎn)有關(guān)的行政法規(guī)以及行政審批制度?？梢灶A計，在未來的幾年內(nèi)，外國的企業(yè)以及企業(yè)集團大規(guī)模地進入中國的公共品生產(chǎn)市場，并與中國的公、私企業(yè)激烈競爭的格局就會形成。毫無疑問，公共品供給制度的漸進式變遷，已經(jīng)取得了明顯的成效。二、中國公共品供給制度的主要缺陷當然，我們也應清醒地看到，幾十年的計劃經(jīng)濟體制積淀的弊端并不能而且事實上也沒有完全被清除，規(guī)范、有序的市場經(jīng)濟體制的建立也并非一日之功，在市場功能不能有效發(fā)揮與政府職能轉(zhuǎn)變滯后的條件下，中國公共品供給制度依然存在許多缺陷。1.市場準入壁壘在中國，承擔公共品生產(chǎn)職能的主要是各級各類國有企事業(yè)機構(gòu)，私人部門和外國資本因嚴格的政府管制和行政審批制度不能進入公共品生產(chǎn)市場。以行政審批為例，根據(jù)人民網(wǎng)2001年1月5日報道，目前重慶市政府各部門共有1216項許可審批項，其他地方政府的行政審批項目也大都在1000多種左右，如果算上國家級審批項目，數(shù)字無疑會更大。從中央到地方以及地方各級的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共品的生產(chǎn)、分配與消費，而且其主要功能是保護公共品生產(chǎn)領(lǐng)域里的國有企業(yè)和事業(yè)單位，阻止私人部門和外國資本的進入。一方面，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，社會對公共品的需求數(shù)量與質(zhì)量不斷提高，單靠公共財政資源難以滿足；另一方面，因市場準入壁壘，使得大量的民間資本又不能進入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域。2.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一公共品生產(chǎn)準入的制度壁壘，不僅造成了資源在公共品與私人品之間、公共部門與私人部門之間以及各自內(nèi)部難以自由流動和優(yōu)化組合，而且因民間資本和外國資本難以進入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，導致公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過于集中于政府及其公共部門手里，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、僵化，競爭機制難以形成。從存量產(chǎn)權(quán)看，中國的電力、石油、天然氣、電話、供水、運輸、金融、保險、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他公益性事業(yè)等生產(chǎn)提供具有公共品或準公共品性質(zhì)的部門，其產(chǎn)權(quán)主要是由年復一年的政府財政投資形成的。從增量產(chǎn)權(quán)看，雖然近年來政府放松了一些公共品的生產(chǎn)規(guī)制，允許新企業(yè)進入，但是這也并未從根本上改變公共品生產(chǎn)領(lǐng)域中產(chǎn)權(quán)單一的市場結(jié)構(gòu)。其原因在于：一是新加入的企業(yè)和事業(yè)單位，不少是采取對原有壟斷性行業(yè)的分拆重組而成的，而這些行業(yè)又大都屬于國有獨資或國家控股行業(yè)，分拆的結(jié)果并不能改變單一的國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；二是在引入競爭后，雖有新的非國有企業(yè)進入，但至少在最初一段時間內(nèi)，原有企業(yè)仍占據(jù)幾乎全部市場，而其余的市場則由少數(shù)或多數(shù)的新進入者瓜分。壟斷利益和行政權(quán)力的結(jié)合導致了極強的壟斷勢力，而且中國的公共品生產(chǎn)壟斷又大都屬于垂直一體化壟斷，可競爭的環(huán)節(jié)和具有“自然壟斷”性質(zhì)的環(huán)節(jié)，都掌握在壟斷部門手中。雖然在競爭性環(huán)節(jié)引入了新的進入者，但原有的壟斷部門仍可憑借獨占的壟斷權(quán)力（指自然壟斷環(huán)節(jié)），使競爭對手常常處于非公平的地位。在這樣的市場結(jié)構(gòu)下，與新企業(yè)相比，支配市場的原有國有企業(yè)在競爭方面不僅具有壓倒性的先動優(yōu)勢，如產(chǎn)品差異優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和策略優(yōu)勢等，而且還可憑借這種先動優(yōu)勢采用價格手段或非價格手段排擠新進入企業(yè)，使得有效競爭無法實現(xiàn)。3.組織制度缺陷中國公共品生產(chǎn)的組織制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在公共部門與私人部門的結(jié)構(gòu)上，私人部門在公共品生產(chǎn)領(lǐng)域中的企事業(yè)單位不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且在資金、技術(shù)、人才以及財政稅收政策等方面也無法與公共部門相比，難以形成公私中外平等競爭的市場格局。二是公共部門中的企事業(yè)單位又是按照“條塊”分割分屬原則設(shè)置的，在同一個地區(qū)或城市里往往有多個職能相同、產(chǎn)權(quán)分別歸屬于不同級次的政府公共品生產(chǎn)單位，資源難以合理流動，整體優(yōu)勢得不到發(fā)揮。以醫(yī)院為例，從總體上來看，中國的醫(yī)療資源是十分短缺的，而稀缺的醫(yī)療資源又主要集中在公立大醫(yī)院，基層服務的衛(wèi)生資源嚴重不足，私立醫(yī)院更是“滄海一粟”。在公立大醫(yī)院壟斷醫(yī)療市場的條件下，大多數(shù)公立醫(yī)院不可能形成真正的自我約束和自我激勵機制，因此也就缺乏根據(jù)市場和社會需求調(diào)整供給的主動性和自覺性，出現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源利用效率不高、醫(yī)療費用上漲過快、醫(yī)療服務需求受到明顯抑制等問題也就不足為怪了。據(jù)統(tǒng)計，全國醫(yī)院醫(yī)生的日均診療人次、日負擔住院人次、病床使用率均呈下降趨勢，與此同時，19781997年，全國職工醫(yī)療費用卻從27億元增長到773億元，增長了28倍，給國家、用人單位和職工造成很大壓力和負擔。4.生產(chǎn)與提供、直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分公共品以政府提供為主，但并不等于非要以政府生產(chǎn)為主不可。實際上，除了少數(shù)涉及國家整體利益和國家安全的純公共品需要由政府直接生產(chǎn)外，大量的公共品都可采用公開招標和投標的契約方式，交給私人生產(chǎn)，然后由政府采購，或者干脆由政府使用公