財政研究論文-政府間財政支出責(zé)任劃分研究述評.doc

財政研究論文-政府間財政支出責(zé)任劃分研究述評摘要：政府間支出責(zé)任劃分理論方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“財政三職能”、Oates的財政聯(lián)邦制理論、Olson的財政均等化原則和Martinez的多維框架理論；實證方面，Musgrave、Martinez等眾多學(xué)者分別對成熟市場經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)軌國家的支出責(zé)任劃分情況進(jìn)行了研究；方法上則主要采用了成本收益法、比較分析法、實驗經(jīng)濟(jì)學(xué)以及第二代財政聯(lián)邦制理論等研究方法。關(guān)鍵詞：政府間財政關(guān)系；財政支出；支出責(zé)任劃分中國政府間財政關(guān)系的根本問題是它的不平衡，對此，世界銀行一份研究報告建言，改革方案可從支出責(zé)任劃分入手（夏祖軍，2006）。這是構(gòu)建政府間財政關(guān)系體系的基礎(chǔ)（Martinez，1994）。為此，本文從理論、實證和研究方法三個方面，對國外有關(guān)支出責(zé)任劃分的重要文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，希望能為中國現(xiàn)行政府間財政關(guān)系改革提供一些借鑒。一、理論分析支出責(zé)任劃分的最初研究，受斯密“廉價政府”思想的影響，僅限于原則性探討，如Bastable提出受益原則、行動原則和技術(shù)原則（注：參見：毛程連（2003）。）。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著公共產(chǎn)品理論的深入發(fā)展，Tiebout（1956）提出了著名的“用腳投票”模型，該模型披露了消費者對地方公共品的偏好，從而幫助地方政府決定提供本地公共品的水平。雖然Tiebout沒有明確闡明地方政府支出水平確定的機(jī)制，也沒有揭示出地方政府承擔(dān)的具體支出責(zé)任，但他的研究表明了地方政府可以優(yōu)化資源配置，有效提供地方公共品。對支出責(zé)任劃分的系統(tǒng)的理論研究則始于20世紀(jì)中葉Musgrave對財政職能的分析。Musgrave（1959）歸納出“財政三職能”，由此確定了政府承擔(dān)資源配置（提供公共物品與服務(wù)）、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的支出責(zé)任，這幾乎成為支出責(zé)任劃分的理論基石。然而，Musgrave的分析僅限于一級政府，現(xiàn)實中的聯(lián)邦制國家是多級政府，由此Oates（1968）提出了財政職能在各級政府間最優(yōu)劃分的問題。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，區(qū)域的開放性特征限制了地方政府財政政策的有效實施，而周期性波動是全國性特征，要求實行中央計劃和直接補(bǔ)償政策；收入分配方面，經(jīng)濟(jì)個體的流動性極大地限制了地方政府改變現(xiàn)有收入分配格局的能力；資源配置方面，地方政府對公共需要較為敏感，且地方政府有為消費者提供一攬子公共選擇的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全國范圍的公共品是適當(dāng)?shù)模醒胝畱?yīng)參與外部性的糾正，其參與程度要綜合考慮溢出效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)。簡言之，聯(lián)邦政府承擔(dān)收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要責(zé)任，而地方政府和聯(lián)邦政府都有提供公共物品與服務(wù)的重要責(zé)任。上述研究雖然擴(kuò)展到了兩級政府，但仍未解決多級政府間的支出責(zé)任劃分問題。Oates（1972）提出了財政聯(lián)邦制理論，旨在解決聯(lián)邦制國家政府間財政收支的最優(yōu)劃分問題。在Oates看來，聯(lián)邦制政府是一個集中與分散決策相結(jié)合的公共部門，該部門中，各級政府對公共服務(wù)內(nèi)容的抉擇，主要取決于相應(yīng)轄區(qū)居民的公共需求。因此，合理分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)是聯(lián)邦政府的使命，而與市場失靈有關(guān)的提供公共品、消除外部性等應(yīng)由州和地方政府負(fù)責(zé)，但典型的公共品（如國防），仍應(yīng)由聯(lián)邦制政府提供并籌資?？梢姡琌ates進(jìn)一步發(fā)展了原有的支出責(zé)任劃分思想，他不僅明確了聯(lián)邦制下州政府的支出責(zé)任，還揭示出各級政府的最終目標(biāo)是滿足本轄區(qū)的公共需求，而這些原則也成為后來政府間財政支出責(zé)任劃分的基本框架。盡管傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論為辨識各級政府的財政職能奠定了基礎(chǔ)，但它并未明細(xì)支出責(zé)任劃分。由此，Olson（1969）以公共物品確定行政轄區(qū)從而確定轄區(qū)支出責(zé)任的思路，探討了指導(dǎo)行政轄區(qū)責(zé)任劃分合理模式的發(fā)展原則。在財政均等化原則：政府間責(zé)任劃分中，他先依據(jù)交易費用不為零，否定了當(dāng)時轄區(qū)間自由討價還價能夠以帕累托最優(yōu)方式解決外部性的觀點，隨后通過分析公共物品受益范圍與提供該物品的行政轄區(qū)之間的關(guān)系，得出財政均等化原則，即公共物品的受益者與成本負(fù)擔(dān)者一致。通過分析公共物品生產(chǎn)成本，他總結(jié)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。但他同時指出，規(guī)模經(jīng)濟(jì)較難把握，有時相反會導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，解決的辦法就是地方政府最小化單位成本，聯(lián)邦政府則依據(jù)外溢程度對收益外溢部分給以地方政府補(bǔ)助，由此他又概括出聯(lián)邦補(bǔ)助原則。值得注意的是，在談到聯(lián)邦補(bǔ)助時，Olson曾提到如果地方政府沒有特別受益，那么就應(yīng)該完全由聯(lián)邦政府承擔(dān)所有成本，可見，早在上世紀(jì)60年代就已經(jīng)蘊含了實施責(zé)任與籌資責(zé)任相分離的思想。Olson的研究為財政實踐提供了重要指導(dǎo)，然而其分析主要集中于配置問題，而且依據(jù)財政均等化原則會產(chǎn)生無數(shù)個行政轄區(qū)，這顯然是不符合實際的。Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出責(zé)任本身具有多維成份：一是實際生產(chǎn)或供應(yīng)，二是提供或管理，三是籌措資金，四是制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或政策。并由此給出了一個典型的支出責(zé)任劃分框架。該框架揭示了多項公共服務(wù)都涉及多級政府，據(jù)此，Martinez認(rèn)為分權(quán)改革必須政府間合作。齊守印(2003)在傳承Martinez思想的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步指出，為了克服公共物品的效益外溢性、兼顧效率與公平,不僅公共物品的決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政府機(jī)構(gòu),而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項責(zé)權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級政府機(jī)構(gòu)。但特爾米納什（2003）等對管理責(zé)任與融資責(zé)任相分離的分權(quán)模式提出了質(zhì)疑，認(rèn)為責(zé)任分離會導(dǎo)致政府支出擴(kuò)大、地方政府財政責(zé)任感降低等問題的產(chǎn)生。因此，這一分析框架的可行性還有待考察。二、實證研究(一)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的支出責(zé)任劃分上世紀(jì)70年代起，財政分權(quán)成為公共財政領(lǐng)域的焦點，但美國卻出現(xiàn)了資源配置不均與財政體制橫向失衡問題。在此背景下，Musgrave等（1976）試圖探尋出高效的財政結(jié)構(gòu)。他們重新審視了各級政府的財政角色及政府間財政關(guān)系，認(rèn)為穩(wěn)定和分配職能劃歸中央政府，配置職能由受益轄區(qū)（地方、地區(qū)或全國）承擔(dān)。但這種劃分仍有調(diào)整的余地，因為：（1）溢出效應(yīng)的解決需要更高一級政府干預(yù)；（2）中央政府可能考慮到地方公共服務(wù)的重要價值而給予補(bǔ)助；（3）財政聯(lián)邦主義哲學(xué)觀提倡地方轄區(qū)財政地位均等化；（4）轄區(qū)間財政差異可能導(dǎo)致配置無效率，需要中央來緩解這一差異；（5）中央政府具有稅收優(yōu)勢。此外，他們專門分析了美國的貧窮和教育財政問題。根據(jù)聯(lián)邦政府承擔(dān)收入分配的原則，他們認(rèn)為貧窮問題，“應(yīng)該是國家問題，而不該將此負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給鄰近的慈善團(tuán)體，也不該給那些正好住在有大量低收入人口、有著強(qiáng)烈福利需求的轄區(qū)的人造成稅收負(fù)擔(dān)”，也就是說，貧窮問題屬于福利財政范疇，應(yīng)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。而人口流動性的增強(qiáng)（越來越少的人在接受公立教育的轄區(qū)工作），要求教育財政由地方政府提供向地方、州和聯(lián)邦政府聯(lián)合提供模式轉(zhuǎn)變。事實上，到70年代末，教育不僅由各級政府聯(lián)合提供，而且教育支出需求的不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府財政能力，結(jié)果州政府以補(bǔ)助金的形式承擔(dān)了近50%的中小學(xué)教育支出。這表明，支出責(zé)任劃分將隨著實際變化而不斷調(diào)整；聯(lián)邦及州政府應(yīng)承擔(dān)部分混合公共物品供給的資金提供責(zé)任；支出責(zé)任劃分的確定還需綜合考慮責(zé)任承擔(dān)者的財政能力。1984年，Musgrave等揭示了美國新聯(lián)邦主義趨勢。他們指出，二戰(zhàn)后聯(lián)邦補(bǔ)助體制的不斷發(fā)展導(dǎo)致大量共同責(zé)任出現(xiàn)，由此產(chǎn)生出有別于傳統(tǒng)“層級蛋糕”模式的“大理石花紋蛋糕”（注：大理石花紋蛋糕一般指通過把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有條紋或斑紋的蛋糕，這里比喻混合模式的財政聯(lián)邦制。）的財政聯(lián)邦制，而新聯(lián)邦主義正是倡導(dǎo)傳統(tǒng)層級模式的回歸，要求嚴(yán)格劃分各級政府責(zé)任。該思想源于1982年的里根計劃，即：聯(lián)邦承擔(dān)全部公共醫(yī)療補(bǔ)助責(zé)任，州承擔(dān)所有對有子女家庭的補(bǔ)助責(zé)任（AFDC）和給低收入者發(fā)放食物券的責(zé)任；1984年起，革新州的44個補(bǔ)助計劃；為補(bǔ)償前兩項對州造成的超額成本，建立臨時性信托基金；1991年起，聯(lián)邦加大對州的轉(zhuǎn)移支付力度，州對轉(zhuǎn)移支付資金的使用具有自主權(quán)。該計劃是為了提高州和地方財政自主能力，實現(xiàn)公共項目的高效管理。但實施過程中，新的責(zé)任劃分遭到州和地方政府的抵