財政研究論文-編制地方財政預算存在的問題與對策.doc

財政研究論文-編制地方財政預算存在的問題與對策2000年以來，地方財政在預算編制方面進行了大膽探索與改革，廣泛應用了綜合預算、零基預算、標準定額預算和項目預算等先進預算編制方法。但要建立以編制部門預算為核心，預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的規(guī)范化、科學化預算運行機制仍有一些問題需要解決。一、目前編制地方財政預算存在的主要問題預算編制方式改革是一項系統工程，其涉及面比較廣、矛盾比較多、難度比較大、完善和提高的任務比較重，很多問題需要進一步深入研究和探討。（一）部門預算與功能預算之間缺乏協調。預算編制改革以前，財政資金分配沿用的是按性質歸口管理的做法，強調的是預算資金的政策性功能，盡管存在著弊端，但在體現政府的活動范圍和政策方向上有長處。預算編制改革以后實行部門預算，是將各類不同性質財政資金統一編制到部門，預算從基層單位編起，財政也將預算直接批復到部門，這樣做減少了中間環(huán)節(jié)，但在具體執(zhí)行過程中，過份強調部門作用，有些部門職能交叉，在很大程度上忽視了部門預算與功能預算的合理協調關系。使用專項資金安排各類項目時，存在著項目數量過多而單個項目資金相對較少的“撒胡椒面”現象，很多重要項目資金安排不足，從而弱化了財政對社會經濟和事業(yè)的宏觀調控職能。（二）公用經費擠占專項資金。目前人員經費的標準究竟如何確定才科學準確，還缺乏穩(wěn)定的政策依據和方法；正常公用經費標準定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學合理，現行支出標準定額的測算方法，在某種程度上不能準確測定經費需求量，不能真實反映出各單位的實際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡和苦樂不均問題。另外，人員經費、公用經費和專項經費的劃分與配置缺乏規(guī)范。在預算編制和執(zhí)行過程中，由于存在著職責不清、各項經費劃分不明確的現象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客觀存在而變得似乎合理了。（三）項目預算管理程序不規(guī)范，一次性預算資金安排過多。目前有不少專項資金項目并未經過科學的可行性論證程序，如有些專項資金的分配，在年初采取打捆分配的辦法編制預算，為部門在年度執(zhí)行預算過程中留有很大的機動靈活性，某些專款預算的編制還不能真正落實到具體項目上。另外，一次性專項資金預算安排過多，所占比例偏高，一些項目不斷追加。其弊端是年度之間缺乏有機的聯系，尤其是與經濟周期聯系不緊密，進而影響對經濟社會發(fā)展的可預測性，不利于改善和加強財政宏觀調控。對下專項轉移支付資金數量較少，而且項目要求過于具體，市縣兩級財政部門對各類專項資金用于本級承擔的財政支出責任事項進行調節(jié)的空間過小。（四）預算編制仍然部分延續(xù)基數加增長的舊模式。目前項目預算管理程序尚不規(guī)范。由于受多年支出基數的影響，各部門的支出預算基本上是在基數基礎上只能增加不能減少，舊的支出項目不減少，新的支出項目卻不斷增加，形成剛性支出的項目越來越多，難以在預算編制全局上使財政資金配置的整體效率得到提高。二、完善編制地方財政預算的基本思路在編審方法上，必須改變原來基數加增減因素后按支出分類切塊辦法，要突出支出重點和支出項目；在編審程序上，必須改變先切塊再落實具體項目的辦法，要先確定支出重點和重點支出項目，再根據項目切塊并調整細化。（一）橫向上要整合資金，優(yōu)化政府資源結構。在橫向上，編制部門預算要實現同類事項資金集中管理，強化部門預算和綜合預算，發(fā)揮財政部門的宏觀管理作用，由多部門管理的同一類事項要盡量減少主管部門個數，壓縮專項數量，增加專項資金的相對規(guī)模，把有限的財力用于關鍵的公共項目，實現集中財力辦大事的目標；整合地方政府資源主要是為了實現所有形態(tài)資源的結構優(yōu)化，這里的結構優(yōu)化包涵不同類型地方政府資源的結構優(yōu)化與同一類型資源內部結構優(yōu)化兩層內容。地方政府資源的結構優(yōu)化將提高地方政府的綜合調控能力，以便全方位地支持地方經濟發(fā)展。整合地方政府資源還體現在地方政府財力資源的數量集中上，這里的數量集中也包含不同類型資源的合理轉化與同一類型資源內部集中兩層內容。這里的不同類型資源的合理轉化主要是流動性差的財力資源向流動性好的方向轉化，提高地方政府資源的可利用性。（二）縱向上要完善轉移支付，優(yōu)化政府間資源結構。在縱向上，編制部門預算要按照財政支出責任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接的原則，與基層密切的公共經濟責任相應的專項資金和工資性轉移支付資金要以規(guī)范的方式下放到縣鄉(xiāng)財政管理，以提高公共產品的配置效率。應適當加大一般轉移支付的規(guī)模和力度，減少對下級財政支出的政策干預和直接領導，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，給基層政府更大的自主權，用于解決其他項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現民主。同時增強一般轉移支付的測算和分配的科學性，以提高財政體制的整體性和綜合性。專項轉移支付，實際上是上級為了補償某些公共產品的正效益外溢性成本直接相關的事項，按照應付事項的性質可分為突發(fā)性專項轉移支付和經常性轉移支付兩類。對于突發(fā)性專項轉移支付資金，應主要由省級財政部門統一掌握，以保證應對全省范圍內的突發(fā)事件需要；而對于經常性專項轉移支付資金，應逐步減少專項轉移支付的類別和規(guī)模，并將其補助范圍相對集中到義務教育、社會保障、扶貧救災、環(huán)境保護、公共交通等主要項目上，并建立規(guī)范的專項轉移支付方案，按照不同用途對專項轉移支付方案進行分類設計，提高專項轉移支付的效益，并從制度上減少不規(guī)范爭取專項資金中存在的腐敗現象。地方政府還可以制定五年以上專項轉移支付規(guī)則，對專項轉移支付資金的使用進行長期指導和適當調整。（三）規(guī)范劃分與配置人員經費、公用經費和專項資金。進一步規(guī)范劃分與配置人員經費、公用經費和專項資金。一是對機關辦公設施的建設、維修、改造要制定統一的標準，并結合實際情況，在財力允許的范圍內，對目前辦公樓內有電梯、空調的部門要適當提高公用經費的支出標準，以保障現有辦公條件的正常經費；二是根據部門的職責，結合地方財力情況，應將公安換裝支出、槍支彈藥購置配備及管理、遣送支出、監(jiān)控陣地工作支出、護城河工作支出、宣教中心宣傳支出等內容逐步納入年初預算。對財政補助的事業(yè)單位，要在界定各類事業(yè)單位性質的基礎上，實行完整意義的綜合預算和零基預算。一是使“吃飯”和“辦事”經費徹底分開；二是適應市場經濟的要求，優(yōu)化支出結構，將資金用于急需的項目，提高資金的使用效益；三是提高預算分配的科學性，解決各單位苦樂不均問題。（四）進一步理順部門預算與功能預算的關系。協調部門預算與功能預算的關系，真正解決目前專項資金管理存在的使用分散等問題，按照集中財力辦大事原則，對部門管理的專項資金，按用途進行整合。支持經濟發(fā)展資金的整合，要實現省級資金的相對集中管理，通過減少同類事項的主管部門個數與壓縮項目數量增加專項資金的平均規(guī)模，或通過現行各主管部門同類專項資金的整合，把有限的財力用于經濟發(fā)展的關鍵項目，以實現集中財力辦大事的目標。（五）規(guī)范項目預算管理程序，硬化預算約束。一是徹底拋棄基數加增長的舊管理模式，按照公平性、公開性、差別性、科學性