財政研究論文-論政府采購監(jiān)督機制的構(gòu)建.doc

財政研究論文-論政府采購監(jiān)督機制的構(gòu)建摘要：政府采購制度是加強公共支出管理的重要手段，我國在推行過程中卻存在一些現(xiàn)實的缺陷，而許多問題都與監(jiān)督機制的缺乏和無效有關(guān)。對此，本文從現(xiàn)實的必要性、監(jiān)督點的有效分布、應(yīng)注意的主要問題等方面進行了探討。關(guān)鍵詞：政府采購；監(jiān)督機制作為“陽光下的交易制度”，政府采購制度是對政府采購行為的規(guī)范化、具體化和制度化。有人認為，只要將政府采購活動公開化、集中化，采購過程中的價格、回扣、質(zhì)量、腐敗等問題都會迎刃而解。然而政府采購有其自身的局限性，集中采購本身并不能解決目前采購管理中存在的各種問題。工程建設(shè)項目實行招投標(biāo)制已有多年，但工程建設(shè)領(lǐng)域中的不正之風(fēng)至今也未能剎住，有的地方甚至發(fā)生了嚴(yán)重的質(zhì)量事故。必須看到，即使實行了公開招標(biāo)采購，自始至終都存在著公私、真假等矛盾，如采購實體或招標(biāo)機構(gòu)事先內(nèi)定，在背后搞營私舞弊等非陽光交易行為。因此，構(gòu)建有效的監(jiān)督機制是進一步完善政府采購制度的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。一、良莠不齊的現(xiàn)實：強化監(jiān)督機制的理由目前，我國許多地方在建立政府采購制度的過程中，相關(guān)的政策法規(guī)制度不健全，缺乏嚴(yán)格的操作規(guī)程以及必要的監(jiān)督約束機制，已在很大程度上影響了政府采購制度的健康運行。1.政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著相當(dāng)大的隨意性。實際工作中，政府采購計劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于人為的不合理因素而隨意變更采購計劃較為普遍。許多單位要采購什么就申報什么，只要采購資金來源有保障，能執(zhí)行規(guī)定的政府采購程序，就可以隨意采購。不難發(fā)現(xiàn)，這種政府采購做法只是改變了采購實體的采購方式，而缺乏對盲目采購和重復(fù)采購的有效約束。2.政府采購制度在執(zhí)行中被打了“折扣”即存在執(zhí)行不完全、覆蓋面過小問題。政府采購制度本身是一種公開、公平、公正以及有效競爭的財政支出管理制度，但在推行過程中，短期內(nèi)難以從原有的采購方式中完全擺脫出來，有些地方在部門利益和個人利益的驅(qū)動下，將“明制度”變成了“暗規(guī)定”，使得既定的采購制度難以有效執(zhí)行。例如，少數(shù)單位將達到“門檻價”的采購項目化整為零，以逃避政府采購制度的約束。更有甚者，由于缺乏規(guī)范的操作程序，政府采購中的貪污受賄、損公肥私等情況時有發(fā)生，嚴(yán)重損害了政府部門的形象和信譽。由于政府采購制度在執(zhí)行中存在缺陷和漏洞，導(dǎo)致少數(shù)供應(yīng)商之間表面上是相互競標(biāo)，暗地里卻聯(lián)手操縱標(biāo)價，或中標(biāo)后平分獲利，或協(xié)商后輪流坐莊，從而限制了政府采購制度優(yōu)越性的發(fā)揮。3.“長官意志”干擾了采購規(guī)則，行政干預(yù)過多過濫。受地方保護主義和部門利益機制的驅(qū)動，某些地方政府常常強制性規(guī)定購買本地區(qū)產(chǎn)品，大型工程也指定單位自行承擔(dān)，基本不進行價格與質(zhì)量的比較。一些地方在招標(biāo)采購過程中，招標(biāo)程序雖是公開的，但評標(biāo)和定標(biāo)的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)卻照顧了少數(shù)行政首長的個人意志（尤其是大型工程項目的招標(biāo)采購）。3.采購物品的質(zhì)量難以保證。實際工作中，采購商品交付給采購單位，貸款結(jié)算給供應(yīng)商后，一次政府采購活動就算完成。但采購物品的實際質(zhì)量、售后服務(wù)的保障程度如何，就缺乏必要的監(jiān)督和保證，從而在財政、政府采購中心、供應(yīng)商、招投標(biāo)代理機構(gòu)等主體之間產(chǎn)生矛盾和沖突，直接影響了政府采購的信譽，增加了推行政府采購制度的阻力。操作上，構(gòu)建政府采購的監(jiān)督約束機制應(yīng)貫徹以下原則：（1）監(jiān)督者與操作者相互分離原則。政府采購一般有三個當(dāng)事主體：管理監(jiān)督者、操作者和使用者。管理監(jiān)督者主要是財政部門，操作者一般指政府采購中心或其他招標(biāo)中介組織，使用者主要是指采購單位。如果管理監(jiān)督者與操作者不能相互分離，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，就很難保證其監(jiān)督工作的客觀公正性。（2）依法監(jiān)督原則。經(jīng)濟手段、行政手段雖是不可缺少的監(jiān)督手段，但必須強化法律這個主要手段。從趨勢上看，應(yīng)建立健全的政府采購法律、法規(guī)和政策制度體系，依據(jù)法律開展監(jiān)督工作。（3）專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合原則。加強政府采購工作的監(jiān)督，必須借助現(xiàn)有的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督力量，建立以財政監(jiān)督力量為主，其他專業(yè)監(jiān)督部門力量為輔，社會中介機構(gòu)監(jiān)督力量為補充的監(jiān)督隊伍體系，做到內(nèi)外結(jié)合，專兼結(jié)合。（4）事前和事中監(jiān)督為主原則。對政府采購活動的監(jiān)督，要從編制采購計劃環(huán)節(jié)就開始實施監(jiān)督，在采購過程中，要保證有相應(yīng)的監(jiān)督力量參與采購活動全過程，注重“防”和“堵”，使監(jiān)督的關(guān)口前移，而不能把主要監(jiān)督力量放在事后的“查”和“罰”“亡羊補牢”固然需要，但“防患未然”卻更加重要。綜上所述，在試行和實行政府采購制度的初級階段，建立和完善監(jiān)督約束機制是一種現(xiàn)實需要。二、監(jiān)督點的有效分布：監(jiān)督機制的關(guān)鍵理論上，規(guī)范化的政府采購制度本身就具備一種監(jiān)督約束力，但問題在于如何保證制度規(guī)則得到相關(guān)主體的遵守和執(zhí)行。在某種程度上，政府采購制度是各參與主體為實現(xiàn)各自經(jīng)濟利益而進行的一種博弈活動。為此，就需要對政府采購參與主體間的相互關(guān)系進行簡明的分析。如圖1所示，以政府采購業(yè)務(wù)為主線，政府采購各參與主體之間存在著一種相互作用及監(jiān)督約束關(guān)系。在上述相關(guān)主體的相互關(guān)系中，財政部門無疑具有特殊的重要地位。在某種程度上，財政部門擔(dān)當(dāng)著“裁判員”的角色，需求單位和供應(yīng)商則相當(dāng)于“運動員”，財政代表政府制定采購規(guī)則，單位和供應(yīng)商則按采購規(guī)則辦事。（1）財政部門并不包攬具體采購事務(wù)，在規(guī)范的政府采購制度中只是起到一個裁判員的作用。初始時期，財政部門可能多做一些服務(wù)代理工作，隨著采購制度的逐步完善，財政部門不應(yīng)再插手直接的采購業(yè)務(wù)，從而杜絕壟斷性的腐敗行為。（2）政府采購?fù)ǔ２扇」_競爭性招標(biāo)形式，國內(nèi)外實踐證明：只要保證程序的有效性，其將大大降低采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗舞弊的可能。（3）在整個采購過程中，通過采購委員會審定重大的采購政策及專項物品，招標(biāo)過程邀請人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門參加監(jiān)督，公證處公證，從而保證了采購過程的公正和透明。（4）從機構(gòu)的組建、隊伍的來源上保證。即財政部門從機構(gòu)人員上嚴(yán)格把關(guān)，引進競爭機制，公開競爭招聘，能上能下，競爭上崗，從而造就一支精干、務(wù)實、廉潔、高效的政府采購管理隊伍。同時，對弄虛作假、殉私舞弊的采購機構(gòu)人員進行嚴(yán)格的處罰，也是各國政府確保采購行為廉潔所采用的有效手段。從經(jīng)濟學(xué)角度講，監(jiān)督機制是通過提高相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)風(fēng)險成本或預(yù)期風(fēng)險損失，以促使政府采購規(guī)則得到應(yīng)有的重視和有力的執(zhí)行。制度風(fēng)險必須控制，但核心還是人的問題。而在政府采購制度中，監(jiān)督約束機制在各相關(guān)主體間的有效設(shè)定和合理分布，則是保證政府采購制度健康運行的重點和關(guān)鍵。根據(jù)上述政府采購運行關(guān)系示意圖，構(gòu)建政府采購的監(jiān)督約束機制應(yīng)考慮設(shè)置四重監(jiān)督機制：第一，內(nèi)部監(jiān)督機制。這里的內(nèi)部監(jiān)督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內(nèi)部監(jiān)督機制，主要通過各參與主體間的相互監(jiān)督來實現(xiàn)，主要包括：（1）作為政府采購主管部門的各級財政部門，根據(jù)政府采購政策、原則、財政預(yù)算計劃、采購反饋信息等而對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進行監(jiān)督，其側(cè)重于對采購資金的使用進行監(jiān)督；（2）采購實體（各級行政事業(yè)單位）根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等情況對供應(yīng)商的履約情況進行監(jiān)督，主要側(cè)重于所購商品的質(zhì)量監(jiān)督；（3）采購職能部門通過實物管理方式對采購實體的貨物使用情況進行的監(jiān)督，重點是對國有資產(chǎn)的保全監(jiān)督。通過內(nèi)部監(jiān)督機制的設(shè)置，可使政府采購過程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進了政府采購行為的規(guī)范化。第二，法律監(jiān)督機制。法律監(jiān)督機制是一種全面、廣泛、外在和剛性的監(jiān)督機制，政府采購制度的存在及其有效運行必須建立在一整套完善的政府采購法律體系之上。完善和配套的政府采購法律體系是政府采購制度的法律保障和行為依據(jù)，從政府采購制度運行的外部，以高于內(nèi)部監(jiān)督機制的形式對政府采購全過程進行