創(chuàng)業(yè)指南_我國高校大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策研究

目 錄第一章 緒論 . 1一、研究緣由. 1二、研究意義. 2三、文獻綜述. 2（一）研究概況. 3（二）研究內容梳理. 4四、研究思路. 8五、研究方法. 8第二章 多源流分析理論的概述 . 10一、多源流理論提出的背景. 10二、 多源流理論的基本內容. 10（一）問題源流. 11（二）政策源流. 13（三）政治源流. 15（四）三流合一：政策之窗與溪流的結合. 17三、相關概念的界定 4大學生創(chuàng)業(yè)貸款 . 20（一）創(chuàng)業(yè). 20（二）貸款. 20（三）創(chuàng)業(yè)貸款. 20（四）大學生創(chuàng)業(yè)貸款. 20第三章 用多源流理論闡釋我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策. 222一、問題源流大學生創(chuàng)業(yè)貸款問題源流. 22二、政策源流“政策共同體”的高度重視與廣泛參與. 24（一）政府方面. 25（二）高等學校. 26（三）高校學生. 27三、政治源流國民素質、執(zhí)政理念、公眾輿論壓力. 28（一）國民情緒. 28（二）執(zhí)政理念. 29（三）公眾輿論的壓力. 29四、三源合流政策之窗開啟. 31第四章 我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款存在的問題及對策. 33一、大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策實施中存在的問題. 33（一）政府方面. 33（二）高等學校方面. 34（三）高校學生方面. 34（四）社會輿論方面. 35二、大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策實施中問題的對策. 35（一）政府方面. 35（二）高等學校方面. 36（三）高校學生方面. 36（四）社會輿論方面. 37結 語 . 38參考文獻 . 40致 謝 . 44附錄 A 攻讀碩士學位期間發(fā)表的學術論文目錄 . 45I第一章 緒論一、研究緣由近年來，大學生就業(yè)已成為一個影響國民穩(wěn)定與經濟發(fā)展的社會問題。在我國實施高校擴招政策后，就業(yè)市場的培育總是滯后于勞動力的增長速度，特別是在 2009 年已有高達 611 萬多的畢業(yè)生加入勞動力市場使就業(yè)難的問題更加凸顯。與此同時，受去年全球金融危機的影響，當前我國高等教育的主要矛盾已從“入學難”轉向“就業(yè)難”的問題上，高校大學生就業(yè)問題日趨嚴峻。當今世界發(fā)展的潮流和中國宏觀經濟形勢的變化對中國傳統(tǒng)的就業(yè)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。高校大學生不能停留在以往形成的“等、靠、要”消極就業(yè)觀念中，在就業(yè)機會缺乏的情況下，積極主動的自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。因此，解決好高校大學生就業(yè)問題有助于社會深層次的穩(wěn)定和發(fā)展。與此同時，由于創(chuàng)業(yè)在促進國家經濟增長、化解社會就業(yè)問題、加快科學技術創(chuàng)新、提高社會生產力發(fā)展水平等方面的發(fā)揮出重要作用，它逐步受到各國政府的重視而成為一個全球性的話題。我國約有半數以上的大學生認為，創(chuàng)業(yè)遇到最大的困難是資金的籌備問題。這就依靠政府出臺針對大學生創(chuàng)業(yè)的相關優(yōu)惠政策，在高校進一步開展創(chuàng)業(yè)教育，鼓勵大學生自主創(chuàng)業(yè)。2009 年 1 月 19 日，國務院辦公廳下發(fā)了關于加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知（國辦發(fā)20093號，以下簡稱通知）。1通知提出為鼓勵和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)提供稅費減免和小額貸款等一系列優(yōu)惠措施。目前高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)已成為社會各界關注的熱點問題，因此，對國內各級政府及教育部門探索和促進大學生創(chuàng)業(yè)提出了迫切的要求。很多學者已從高校創(chuàng)業(yè)教育和政府對大學生的扶持政策等進行了多方面多角度的論證分析。本文擬運用由美國著名政策科學家和政治學家約翰.金登的“多源流理論框架”，對我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策進行分析，并提出其不足之處及繼續(xù)完善大學生創(chuàng)業(yè)的政策之意見。12009 年 1 月 19 日，國務院辦公廳下發(fā)了關于加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知。2二、研究意義據國際勞工組織統(tǒng)計，目前有 74%的國家就業(yè)問題比較嚴重。在我國，雖然經濟在飛速發(fā)展，但提供的就業(yè)機會仍然不多，勞動力需求的總量供大于求狀況未有根本改變，就業(yè)問題越來越嚴峻，因此，幫助解決好大學生就業(yè)尤其重要。在當今國際發(fā)展趨勢下，要改變我國高校大學生消極待業(yè)的狀態(tài)，就應鼓勵畢業(yè)自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，以解決我國大學生的就業(yè)難問題。因此，從國家方面對大學生創(chuàng)業(yè)進行政策扶持，高校方面開展創(chuàng)業(yè)教育對大學生創(chuàng)業(yè)的意識、知識、能力等進行前期的素質培養(yǎng)，社會輿論為大學生營造創(chuàng)造出理解與支持的良好社會氛圍，是目前亟待解決得現實問題。金登多源流理論認為，一個狀況界定為問題而被提上議事日程時，研究其產生的社會根源的實質，及其發(fā)展可能會造成的負正面影響，為引導正面影響，避免負面影響繼而出臺相關政策。運用約翰金登的“多源流理論”分析我國大學生創(chuàng)業(yè)扶持政策，從大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的問題流、政策流和政治流等三流合一開啟政策之窗。從三方面更有效地分析問題，找出問題的實質，處理好各方面的關系，制定行之有效的，更易操作的大學生創(chuàng)業(yè)貸款的相關政策，處理好已經出現或預見的潛在問題，并借鑒國內的有突出代表性的部分省市大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的成功經驗，完善已出臺的大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策，對于促進大學生創(chuàng)業(yè)，以及社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要的現實意義。三、文獻綜述目前“多源流”分析理論被廣泛運用于組織理論、政策研究、社會學、政治學乃至心理學、生物學等多種學科進行價值判斷?！岸嘣戳鳌崩碚撌且砸环N不同于以往的政策分析的理論對各項政策制定進行分析，對政策制定過程具有一定的現實指導意義。目前有很多學者都運用“多源流”理論進行政策分析，對政策問題的產生和制定過程及結果進行了更為系統(tǒng)的分析，并取得了不少的學術研究成果。在中國知網輸入以“多源流”為主題模糊檢索有16 篇論文（檢索周期為 1999-2010），在維普資訊網-中文科技期刊數據庫輸入“多源流” 為主題模糊檢索有 22 篇論文（檢索周期為 1989-2010 年）,剔除與中國知網收納的相同論文 16 篇外，還剩有 4篇，其中“大學生創(chuàng)業(yè)貸款”為題名精確檢索在中國知網和維普資訊網-中文科技3期刊數據庫共有 0 篇論文。（一）研究概況1.從研究學科角度看，在西方公共政策研究領域對于公共政策過程的研究通常有兩大塊，即對公共政策制定過程的研究和對公共政策執(zhí)行過程的研究。雖然關于公共政策制定的概述性著述很多，但對公共政策形成過程的內在機理缺乏有說服力的實證分析；“多源流”分析模型是用來解釋政策是如何制定的一種方法，它涵蓋政策制定的全過程?！岸嘣戳鳌睂ψ鳛楣舱咝纬蛇^程的重要組成部分議程建立過程進行深入、系統(tǒng)的探討，在一定程度上彌補了公共政策研究領域的這一缺憾，是政策分析視角的創(chuàng)新。2.從理論發(fā)展角度來看，從對公共政策制定過程的研究及對公共政策執(zhí)行過程的常規(guī)性政策分析思維，到后來用來解釋政策是如何制定的一種方法，涵蓋政策制定全過程的模糊性“多源流”分析模型，該理論從不同角度對所關注政策進行分析，但把這個新理論運用于政策分析的研究成果目前并不多，在知網輸入“多源流”進行檢索的論文大概有 16 篇（檢索周期 1997-2010）。3.從指導實踐看，與理論的發(fā)展相適應，經歷了從對公共政策制定過程的研究及對公共政策執(zhí)行過程的常規(guī)性政策分析，到金登的“多源流”理論提出：在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的、彼此獨立的源流。此分析理論解釋了政策如何制定、議程如何建立、供選擇的備選方案是怎樣加以闡明的以及這些過程為什么會發(fā)生作用。該理論認為對政策制定過程被忽略問題的關注代替了以往只注重概念的表層描述，是政策分析理論的一個進步、一個角度的創(chuàng)新，對政策制定過程有現實的指導意義。4.從研究的主要內容和視角看，查閱到的 16 篇論文中，對教育政策分析的論文有 5 篇（其中對國內教育政策研究有 4 篇，一是關于對成人教育的政策分析有 1篇，二是關于對電大教育的反思有 1 篇，三是對我國科研不端行為處理政策議程分析的有 1 篇，四是對我國助學貸款政策的分析有 1 篇；另外，在國外方面，有對俄羅斯高校評估政策的分析 1 篇。對公共政策及對管理制度的分析有 12 篇，其中對后危機政策制定、中醫(yī)藥政策嬗變、江浙區(qū)污水防止制度、滬杭磁懸浮機場的立項、村民自治制度、公務員制度、重慶公交體制政策分析及對食品免檢制度4終結政策分析的各 1 篇，對流浪乞討人員管理政策轉型到從強制收容到無償救助政策分析 2 篇，對我國政策制定過程的分析及新途徑分析的有 2 篇；對經濟或金融政策方面分析的有 2 篇，分別從珠三角洲合作的歷程回顧與前途發(fā)展及對我國房貸險現狀的分析；在對法律法規(guī)的分析上，對我國物權法政策分析的有 1 篇；從對該理論國內外運用概述及該研究理論的分析共有 4 篇。其中運用該理論對高校政策和公共政策分析是較多的。（二）研究內容梳理1關于多源流理論多源流決策分析理論是 20 世紀八九十年代金登教授所提出，此理論主要是考察一些問題是如何首先成為問題的，并就推動議程建立過程的明顯力量提出了“多源流”的互動模型。金登提出的多源流決策理論主要是由“垃圾桶模型”、“政策窗模型”和理論的擴展與修正等三部分組成。（1）理論研究方面從文獻研究看，金登“多源流理論”是以在模糊狀態(tài)下公共政策的制定過程為研究目標，為探索當代公共決策的規(guī)律、提高公共決策的有效性提供新的思路和方法。我國學者陳建國和曾令發(fā)分別對金登多源流理論進行了評述。陳建國通過對金登的多源流分析框架與公共政策階段分析、伊斯頓的政治系統(tǒng)和“垃圾桶模型”四種政策分析理論的比較，認為多源流理論框架具有其他理論不具備的優(yōu)勢，即它深入了政治系統(tǒng)的內部，展示了政策制定的全過程，拓展了研究的領域，在將此理論運用于對國家政策層面中進行分析，體現了此理論的廣泛適用性及其價值。同時，他分析了此理論的局限性，指出其中的某些缺陷，并提出了修正的意見。曾令發(fā)認為政策議程是政策制定過程中的核心環(huán)節(jié)，發(fā)揮著“守護者”的作用。在政策企業(yè)家的推動及“軟化”過程的作用下，某些政策問題被排上了政策議程。在這個過程中，各自原本獨立的三源流合流，促使政策之窗的開啟。陳敬德對此理論作了一個必要的修正，即將政治源流中三個維度整合為“執(zhí)政黨的意識形態(tài)”的概念變量，用于分析我國各種政策制定過程。在結合我國與國外政治環(huán)境與文化差異的實際情況下，辯證的運用金登理論分析我國政策，而5不是簡單的“拿來主義”。楊雪琴把金登理論用于對國外冷戰(zhàn)結束后聯合國維和政策變化及對國內中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略決策及關于“新三農政策”進行簡要的分析。（2）學校政策方面從文獻上看，許多學者運用金登理論分析了國內外教育政策和我國學術政策議程。其中，王程韡在對我國重大科研不端案件分析的基礎上，改進了原有的多源流政策議程模型和觸發(fā)機制理論，提出了能動性的多層流演化的新模型。高釧翔、周汝江從政策共同體入手分析政策形成的原因，指出我國生源地助學貸款政策制定和發(fā)展過程是各利益主體共同推力促成的，因此，政策執(zhí)行的合力成為實施該政策的有效方式。孫明娟運用金登的多源流分析理論, 從問題源流、政策源流與政治源流來剖析俄羅斯高校評估政策的認定問題。張珠龍運用此理論闡釋電大教育 30 年發(fā)展政策，認為三大源流的耦合促成了電大教育的誕生、發(fā)展與變革。建設社會主義新農村和國家發(fā)展遠程教育的戰(zhàn)略規(guī)劃，成為開啟“政策之窗”的契機，指明了電大教育在新時期走向創(chuàng)新發(fā)展方向。肖玉梅、陳興福、李茂榮運用此模型對導致我國成人教育“邊緣化”現象的因素進行剖析，指出三大源流的耦合促成成人教育政策之窗的打開，并提出向社會傳播成人教育新理念四個對策。（3）公共政策方面從文獻來看，運用金登多源流理論對我國各類公共政策進行實證分析的有：對遷建決策到政策制定過程分析、對后危機政策制定、以跨行政區(qū)水污染防治合作的政策、我國中醫(yī)藥政策、公務員激勵模型、我國村民自治制度及滬杭磁懸浮機場的立項等。王安運用該理論對某市政府在模糊性背景下對遷建項目的決策過程進行分析，以此檢驗多源流理論在我國政策分析中的效用性與可行性。郭燕用多源流模型分析了國務院批準立項的滬杭磁懸浮機場聯絡線的環(huán)境影響問題。她通過對磁懸浮現狀的分析，運用多源流理論找出問題產生的原因，并提出有效解決機場聯絡線建造問題的相關政策建議。6姚澄認為傳統(tǒng)的政策過程階段論對中醫(yī)藥是否科學、是否歸屬于國家醫(yī)療教育體制的組成部分等論爭，對隨之變動的中醫(yī)藥政策具有難以分析的模糊性特點，因此，采用多源流理論，從三個源流來分析我國中醫(yī)藥政策的嬗變。李少惠和韓慶峰運用此理論對我國村民自治制度政策進行分析。作者從兩步流程理論與多源流理論這兩個視角分析了我國村民自治制度運行中的一些問題。二者認為村民自治是社會主義新農村建設的核心因素和關鍵環(huán)節(jié)，它加快了我國新農村建設的步伐，把中國農村的各方面建設，尤其是政治建設推向了一個新的實現途徑。畢亮亮試圖對跨行政區(qū)水污染矛盾突出、水污染防治合作等具代表性的江浙邊界為例，選取較為典型的水污染事件及其規(guī)律性進行歸類梳理，分析該政策制度過程。同時，其指出該理論在解釋我國政策演變過程中的局限性，建議應在充分考慮我國政治、管理體制等特點時，靈活地運用該理論分析我國公共管理過程中的政策問題。肖莎選取中國汶川地震后的危機管理政策及政策建議為典型的分析對象，考察“多源流理論”對后危機政策制定的解釋力，并得出危機應急與重建政策的制定偏向于一種有限理性模式。因而，他得出多源流理論對長期危機減災政策的制定更具解釋力的結論。楊雪琴在多源流理論視角下分析人民政協議政成效、履行政治協商、民主監(jiān)督、參政議政主要職能，既是我國政治決策程序中的重要環(huán)節(jié)，又是現階段實現公民有序參與政治的主要渠道為基本內容的議政活動。該作者指出人民政協的議政過程，實際上就是一個聚集、整合、協調和表達社會各層次、各界利益與要求，以促進黨政決策更好體現公眾意愿的過程。陳水生從心理契約角度分析公務員的多源流激勵模型。作者通過對心理契約理論的梳理，分析了心理契約對公務員激勵的重要影響，在分析總結中國公務員激勵機制的現狀和困境的基礎上，提出基于心理契約理論的公務員“多源流激勵”模型。（4）管理體制方面周超和顏學勇以“孫志剛事件”為例分析我國從強制收容向無償救助政策轉變。當以往的政策分析理論對此事件的論證失效之后，兩位作者試圖用多源流理7論，以一種別于傳統(tǒng)的視角，但能合理解釋此事件的理論進行分析論證。王波運用該理論對“孫志剛事件”展開分析，進而對流浪乞討人員管理政策的轉型進行了研究，深入探討了轉型中議程的建立和公共政策的形成，并指出該轉型的契機是“機遇”與“政治”。阮蓁蓁在政策學意義上用多源流理論對我國食品免檢制度終結進行了分析。她指出“三鹿奶粉事件”成為了政策之窗開啟契機，而此政策終結機會之窗和政策終結倡導者是主導。劉心怡針對重慶公交體制改革的政策過程，運用多源流理論進行了分析，對現實中的案例做一個很好的解釋。（5）經濟體制方面楊志軍、謝金林、馮朝睿用多源流理論對歷經 5 年的泛珠三角區(qū)域合作進行了歷程回顧與前途展望，指出在泛珠概念作為問題被提上議程而第一次開啟了政策之窗。在此基礎上，應重新積累、尋找和創(chuàng)造新的“觸發(fā)機制”。當政策之窗再次開啟時，政策建議以便促使泛珠三角區(qū)域合作更加成熟。崔婷婷、周琛、王超用此理論對我國房貸險現狀進行分析。該文用該模型分析了我國房貸險存在的問題，認為只有加強形成多源流客觀條件的建設才能有效解決房貸險問題。（6）法律體制方面狄佳、張啟華用該理論對公共政策分析，以透視我國物權立法如何被提上議程，如何制定的始末進行分析，指出此法律的出臺具有不可逆的必然性。2.大學生創(chuàng)業(yè)貸款的政策（1）中央政府出臺的政策2009 年 1 月 19 日國務院辦公廳關于加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知中的第四點指出：鼓勵和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。鼓勵高校積極開展創(chuàng)業(yè)教育和實踐活動。1（2）地方政府出臺的政策第一，上海市政策規(guī)定應屆大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)可享受四項優(yōu)惠政策，即免費風1來自：中華人民共和國教育部網站/edoas/website18/18/info64718.htm8險評估、免費政策培訓、無償貸款擔保以及部分稅費減免。第二，武漢市人事局和武漢市人民政府大中專畢業(yè)生就業(yè)管理辦公室文件聯合下發(fā)關于做好我市 2009 年普通高等學校和普通中專學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知（武人200936 號）第四條規(guī)定：營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境，形成以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良性循環(huán)。一是加大小額貸款力度。二是大力發(fā)展高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)基地。三是鼓勵和扶持大學生創(chuàng)業(yè)等進一步推進小額貸款創(chuàng)業(yè)貸款擔保工作。1（3）關于大學生創(chuàng)業(yè)貸款的相關研究發(fā)表的研究成果主要是從高校開展創(chuàng)業(yè)教育到政府出臺相關的政策扶持制度的角度，提到大學創(chuàng)業(yè)貸款是為大學生創(chuàng)業(yè)提供支持是重要舉措之一。國內主要是從國家出臺相關政策扶持大學生創(chuàng)業(yè)，提供創(chuàng)業(yè)貸款。比如：降低大學生創(chuàng)業(yè)的門檻，為大學生創(chuàng)業(yè)提供資金支持，提供無息或國家貼息的貸款優(yōu)惠政策，簡化辦事程序，開通綠色通道，適當延長貸款的還期年限等優(yōu)惠政策，不同的經濟區(qū)域，不同的省市出臺的優(yōu)惠政策與當地的經濟水平、創(chuàng)業(yè)意識等不同而有差異，但是都是圍繞國家總的指導方針并根據地方特色展開的政策活動。國內關于貸款政策研究的博士論文主要是針對小額貸款對城市弱勢群體再就業(yè)的扶持作用的研究和對某省下崗失業(yè)人員小額擔保貸款的研究。四、研究思路本文共分四個部分進行論述。第一部分是緒論，從總體上闡述選題的緣由和研究的意義，對國內外相關的研究做文獻綜述，列出我國中央和有代表性的地方政府出臺的相關政策，并提出自己研究的思路和方法。第二部分闡述了多源流理論基礎，并對幾個重要概念：創(chuàng)業(yè)、貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、大學生創(chuàng)業(yè)貸款做了界定。第三部分主要運用多源流理論對我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策形成過程和啟示進行了分析。第四章對我國大學創(chuàng)業(yè)貸款政策實施中存在的問題進行分析，并提出相應問題的對策。1武漢市人事局和武漢市人民政府大中專畢業(yè)生就業(yè)管理辦公室文件關于關于做好我市 2009 年普通高等學校和普通中專學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知9本研究擬采用文獻分析法、問卷法以及訪談法，在詳細進行文獻分析、比較國內出臺的有關大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的基礎上，對我國現行的大學生貸款政策進行分析，發(fā)現政府在制定政策中的不足，并試圖通過運用“多源流理論”，分析政策制定過程，及對大學生創(chuàng)業(yè)中遇到的問題提出相應對策。（一）文獻分析法運用此方法，查閱以往我國中央及有代表性的地方政府對大學生創(chuàng)業(yè)貸款的政策內容以及操作過程，及高校對大學生創(chuàng)業(yè)發(fā)揮作用的資料，歸納我國現行的新政策相關研究，以確保該研究能立足于實踐和理論的前沿。（二）問卷法由于政策實施涉及很多方面的問題，此項研究就大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策掌握信息的情況、大學生創(chuàng)業(yè)的扶持政策的情況、創(chuàng)業(yè)貸款政策的滿意程度等，對已經創(chuàng)業(yè)或未創(chuàng)業(yè)的大學生進行調查。根據問卷統(tǒng)計的結果，進一步分析大學生創(chuàng)業(yè)動力與阻力，政府在優(yōu)惠政策實施中的優(yōu)勢及不足。（三）訪談法通過分析國內各地區(qū)及高校大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的的了解及意見，在參照我國國情的基礎下，就如何進一步完善我國大學生創(chuàng)業(yè)政策征詢建議。五、研究方法10第二章 多源流分析理論的概述一、多源流理論提出的背景西方公共政策研究領域主要是對公共政策制定和執(zhí)行過程的研究。雖然對公共政策制定的概述性著述很多，但是這類著述的內容大多是對一些概念的表層描述，它缺乏運用科學的研究方法對公共政策形成過程內在機理進行有說服力的實證分析，而金登多源流理論正是通過對公共政策形成過程之重要組成部分的議程建立過程進行深入、系統(tǒng)的探討，在一定程度上彌補了公共政策研究領域的不足。此理論是金登教授用了四年的時間（1976-1979）對美國等幾個發(fā)達國家衛(wèi)生與運輸政策進行了 247 次廣泛深入的訪談和 23 項案例研究（其訪談對象既有政府官員，也有衛(wèi)生政策領域和運輸領域的書面材料和對政府出版物進行的研究）的基礎上提出的，多源流理論研究的結果不受決策體制不同的影響。正如美國著名政治學家詹姆斯A瑟伯教授所稱贊的：“金登所運用的方法論是學生對國內政策制定進行實地研究和學術案例研究都有十分有用的交通指示圖。他提供了一些可檢驗的假設和有說服力的概括?！?二、 多源流理論的基本內容金登在科恩、 馬齊 、奧爾森的“垃圾桶模型”基礎上，借鑒了有限理性和組織理論方面的研究成果，在系統(tǒng)層面上提出該理論框架，在模糊性條件下的政策選擇過程，用來解釋國家層面上政策是如何制定的。該理論假定政策制定的時間決定了決策者的政策選擇，并回答了政策制定者注意力是如何分配的？具體問題是如何形成的？對問題及其解決方法的發(fā)現是怎樣和在哪里進行的等三個重要的問題。對這些問題的回答解釋為什么某些問題的議程受到決策者注意，而其他被忽略了。金登認為在公共政策過程系統(tǒng)中存在著發(fā)展和運作都是相互獨立的，有自己的特性并具有自身的動力與規(guī)則的問題源流、政策源流和政治源流。當這三條源流在關鍵的匯合處結合起來時就常常會發(fā)生重大的議程變化，也就是說政策問題的提出者如能夠在關鍵時刻將三者結合起來，就提高了政策制定者高度關1約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 6 頁11注某一問題的可能性。（一）問題源流1.問題源流的涵義第一類是問題源流。主要考察一些問題是如何引起決策制定者關注的，有時他們的注意力受指標、惹人注目的事件或對現存政策項目運作情況反饋的影響。問題源流闡述的重點是“人們到底是怎樣將某件事情界定為問題的？”。問題的界定一般受若干因素的影響。金登教授指出，官員了解實際情況的三種方法影響一些問題的關注程度：第一，是反映的項目情況和重要程度的指標。一些問題引起關注不是源于某種政治壓力或者對人的認識的重視，而是“某些指標表明有一個問題存在”。在政治領域有很多這樣來評估問題的重要性和發(fā)掘問題的指標，政府機構和非政府機構都可以對各種活動和事件進行常規(guī)性的監(jiān)控。政策制定者將一個指標方面的變化視為一個系統(tǒng)的狀態(tài)方面的變化，并將此界定為問題。1政策制定者應選擇普遍性的、必要的和有影響的指標。因而，指標不只是對事實的直接識別，而是要建構一個讓別人也贊同它的價值指標。對這些指標的解釋從對狀況的陳述變成對政策問題的陳述。第二，是焦點事件或危機事件與符號。除一些指標外，還需要一些推動力量來引起政府內部及其周圍人們對問題的關注。這一些推動力有時是一次危機、一種變得流行的符號或者政策制定者的個人經歷這樣的一個焦點事件。通常政府決策者所不能忽視的事情會作為一個項目被提上政府議程。政策制定者的個人經驗和強大符號的影響是焦點事件兩個變異形式，但不是原動力。政策制定者的個人經驗偶然具有重要性，對別的事情具有強化作用，或者使某一問題邊緣化。另一種變異形式是一種強大的符號的出現和傳播。2一般而言，這樣一種符號是對業(yè)已發(fā)生的某事具有強化作用和集中注意力的事物。危機、災害、符號以及其他的焦點事件需要別的事物給予“伴奏”，才能將某一主題提到政策議程的顯著位置上。金登認為，首先，它們可以強化對某一問題的某種預先存在的知覺。其次，一次1約翰W金登著議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 115 頁。2Murray Edelman, the symbolic uses of politics(Urbana:university press,1967). 關于符號和政治的重要探討。12災害或危機可以充當預警。最后，焦點事件可以與其他的類似事件配合起來影響政策問題的界定。第三，關于現行項目運作情況的反饋信息。搜集反饋信息方式一般有兩種，即正式渠道和非正式渠道。政府官員通過監(jiān)控開支，親自去實施項目，評估和監(jiān)督項目的執(zhí)行情況，并且收到種種抱怨的意見。通常官員們都是通過對各種抱怨聲和私下進行的個別調查等一些非正式渠道來獲得反饋信息。此外，官僚本身也通過日常的項目管理而意識到一些問題。正如一位訪談對象說：“管理該項目的官員發(fā)現它就是不起作用了，必須要修理。”1但有時也從很系統(tǒng)的監(jiān)控和評估研究報告等正式渠道得到反饋信息?？傃灾?，反饋信息的渠道系統(tǒng)監(jiān)控，抱怨和個別調查，以及官僚的經驗。有兩類信息會被解釋成問題，第一類問題是執(zhí)行不符合立法意圖和上級行政意圖；第二類表明問題的信息是不能實現規(guī)定的目標。最后，一項公共政策的意外后果可能引起決策者的關注。2.影響問題提上議程的其他因素（1）為什么一些問題從議程顯著位置被替代？其原因，一是政府內部人們認為已經通過立法或做出一項行政決策來處理了這個問題，他們的注意力轉移了。二是其他問題沒有得到政府的解決或處理也從視野中消失了，主要是因為政府所充分采取的行動使得那些原本比較嚴重的后果變得更少見了。處理某一個問題的一個必然結果是比如達到平衡。2無論問題是否能得到處理，該主題都會消失：要么人們相信自己已經解決了問題，要不他們的確盡了最大努力，而且該問題必定會潛伏一段時間，直到他們在試圖解決問題為止。如果安東尼唐斯是正確的話，那么問題經常從公共視野中消失的原因就在于短期的樂觀讓位于對行動之財政成本和社會成本的認識。3（2）預算問題。預算首先扮演的是約束的角色，它阻抑了人們對一些昂貴項目或者一些解決辦法代價太高的問題的關注熱情。有時，預算也充當著一種促進因素，它有助于一組所關切的事情或者政策建議處于顯著的位置。經濟中的豐富資源會使的預算約束不太嚴格，有了資金，政府就可以在預算約束嚴格的時候使1約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 127 頁2約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 105 頁3Anthony Downs,“Up and Down withthe Issue-Attention Cycle, ”The Public Interest28(Summer1972):pp.38-50.13所不可能的創(chuàng)新成為可能。（3）對狀況和問題的區(qū)別。正如一位院外活動集團的說客所言：“如果你一只手上只有四個手指，那就不是一個問題，那是一種狀況?！碑斘覀冮_始相信我們應該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題。1狀況界定成問題主要受價值觀、對比及分類的影響。第一，價值觀在問題界定中的作用，一個人對所觀察的狀況與他對某一理想狀態(tài)的知覺之間的不相匹配就變成了問題。第二，對比在問題中的影響。如果一個人不是在得到別人正在得到的東西，而且他又信奉平等，那么這種比較劣勢就構成了一個問題。第三，分類。分析任何事物的第一步就是將其正確分類。如果一個問題歸類不同，那么我們對它的看法就會不同。對類型的正確分類也就規(guī)定了我們考慮這些問題的方式。總之，問題源流這一部分考察了政府官員對問題的界定。通常各種機制指標、焦點事件和反饋會引起他們的關注。除了對問題識別和問題界定的直接推動之外，議程狀態(tài)的形成有許多原因，如起約束作用和促進作用的預算、政治家們個人因素、流行的價值觀、利益集團的壓力或偏好的其他表達方式等。（二）政策源流第二類是政策源流。金登提出了“政策共同體”概念，它指是由某一特定領域的分散在政府內外，即由研究人員、國會辦事人員、規(guī)劃與評估辦公室和預算辦公室人員、學者、利益集團的分析人員等專業(yè)人員組成的共同體。金登教授認為，在政策共同體中，圍繞著“政治鮮湯”“漂浮”著多種意見主張，它們相互碰撞、彼此結合，經過分析，有些意見或建議被舍棄，或受到重視，或變異。一項建議或思想經過技術的可行性與價值觀念的可接受性兩項指標的檢驗將被考慮采用。在這個共同體中，備選方案和政策建議的產正過程類似于一種生物自然選擇過程。2通常政策共同體接受一種新思想需要很長的一段軟化過程：思想漂浮、提出議案、做演講、草擬政策建議，然后根據反應修改議案，并且再一次漂浮起來。不同思想之間是相互對抗的，并且以各種各樣的方式彼此結合。這種“湯”不僅對出現一些全新的元素而發(fā)生變化，而且更多地是對已存在的元素進行重組而發(fā)1約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 145 頁2Robert Axelrod the Emergence of Cooperation Among Egoistis ,American Politicial Science Rerview75(June 1981):pp.306-318.14生變化。盡管在這盆原湯中有許多思想四處漂浮，但是只有那些符合某種標準的思想才會堅持下來。首先，在某種范圍內，思想是通過這種政治原湯而自由漂浮的，但是思想的倡導者并不允許這個過程完全自由漂浮。這些政策企業(yè)家會在許多不同的論壇上提出自己的思想。政策企業(yè)家“軟化”的對象，有時是普通公眾、一種更為專業(yè)化的公眾或政策共同體本身，其目的確保相關的公眾為某一類型的政策建議到來而做好準備。軟化活動有時包括飄放一些試探輿論的想法。正如一位新聞記者對此所解釋的那樣：“你讓某一思想漂上來，然后再看看它的進展情況。如果它被擊落，那么它被淘汰了”1。軟化活動是在一個政策建議受到重視之前的必要準備期。其次，一個思想幸存的標準有些是政策共同體本身內部所固有的。一方面是技術的可行性和價值的可接受性。可行性涉及執(zhí)行環(huán)節(jié)，一項政策建議的倡導者必需注意執(zhí)行的可行性，以及闡明一種思想將會得以實際運用的現實機制。另一方面是價值可接受性。在政策共同體中幸存下來的政策建議往往都符合那些專業(yè)人士的價值觀。所有的專業(yè)人員并非具有相同的價值觀，而且在意見不一致的情況下，沖突便會外溢到更大的政治舞臺上。三是效率原則。政策制定者關心一個項目成本，也關注由于那項支出而實現的收益，這些收益可以證明那些成本是否具有合理性，以及是否可能以更低的成本來獲得。一般能夠幸存下來政策建議要符合預算約束和公眾默認這些檢驗的標準才會被采納或受到重視，所以政策專業(yè)人員通常把對民選官員的支持或反對解釋成為與公眾情緒密切相關，或者解釋成為象征著公眾情緒。許多思想之所以被遺棄，其原因在于專業(yè)人員想象不出它們能夠得到民選政治家及其任命官的接受。有些思想被認為擁有著更為廣泛的政治氣候會發(fā)生變化的希望而保持活力，即使這些思想目前可能并不受歡迎。另一些思想則帶著被民選政治家所贊成的期待而被積極地推到了最前方。最后，一個簡短思想目錄的產生。通過這個選擇過程，有些思想基本上符合專業(yè)人員據以評估政策建議的標準，從軟化過程中幸存下來。這些思想已經得到了磨練和改造，比原政策建議更好的組合思想成為主要候選方案，所討論的備選1約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 163 頁15方案目錄縮小了。這種共識源于對問題的意識和在解決辦法或者政策建議上達成一致。經過某種程度的傳播，許多人都在討論這個政策建議或思想。這個過程類似于托馬斯謝林的“翻轉”模型，該模型用來描述街區(qū)中種族混合的變化過程。1翻轉是建立聯盟的過程，這種過程更強調的是說服和傳播：按照思想幸存下來的那些標準，一種具有可取之處的思想會為更多的專業(yè)人員所接受。總之，政策源流這部分考察政策建議的產生、討論、重新設計以及受到重視的過程，并產生一個簡短的政策建議的目錄。有一個可供采納的可行備選方案有助于某一主題在政府議程上獲得很高的地位，而且那樣也可以明顯增加某一主題被提上決策議程的可能性。（三）政治源流第三類是政治源流。獨立于問題溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登教授認為政治源流由諸如國民情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構成。在政治源流的各種因素中，公眾情緒（國民情緒）和行政當局的變化這兩個因素的結合，會對議程產生最有力的影響。1國民情緒。它又可稱為國家氣候，公共輿論的變化或者廣泛的社會運動，即認為在一個國家大眾思考問題方向近似及其變化明顯，將對政策議程和政策結果影響重大。政府參與者對國民情緒的意識既可促進一些項目被提議程，也可用來抑制其他項目上升到議程。國民情緒是某種很模糊、易被感知的，但是不具體的存在物。一般識別的方式有兩種：首先，選民政治家通過諸如郵件、市民大會或者小型聚會、接待群眾代表或者他們在該地區(qū)辦公時的來訪這樣一些交流方式來判斷其選民的情緒；其次，非選民官員往往根據他們從政治家那兒獲得的信息來認識國民情緒。因此，國民情緒的某種印象的獲得通常是這種從政治家到非選民官員流動方式的傳播，二者都關注著充滿了有關時代特征的評論與印象的媒體。2.有組織的政治力量。它又稱為利益集團的壓力、政治運動以及政治精英行為等概念，是政治溪流的第二部分。金登認為應該對有組織的利益集團之間的共識與沖突有所認識。某種程度上，他們的評價涉及他們對傳播流的知覺。如果他1Thomas Schelling，Micromotives and Macrobehavior（New York ：W. W. Norton，1978），pp99-102.16們從第一方聽到很多，而從第二方聽到很少，那么他們就會假定平衡在第一方。這樣做的部分原因在于他們把傳播視為強度的一種指標。即使雙方在傳播的頻率和力度上大致相等，但重要人士認為主導方具有優(yōu)勢的政治資源時，在對支持與反對之間的平衡的確定不太精確情況下，實際對平衡做出了一種評估。3.政府自身內部事件所構成的。第一，是人事調整。政府行政當局發(fā)生了變化，隨之帶來政策議程的顯著變化。當議程發(fā)生變化涉及政府角色的時候，要么是擔任權威職務上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項目并提出新的議程項目；要么是這些職位上的人事發(fā)生了變動。人事調整最重要的影響之一就是政府的變更，因此，政府扮演的角色居于首要的地位。第二是涉及管理權限問題。一般憲法、憲章、法令以及規(guī)章的一個主要影響就是確立管理權限。政治溪流中也存在著共識。在政治溪流與政策溪流中，推動浪頭的過程是不同的。與政策溪流中強調說服相比，政治溪流中共識是通過討價還價來控制的。1這種討論更有可能是：“你支持我的條款，我就支持你的條款”，而不是：“讓我使你相信我條款的優(yōu)點”。2在政治溪流中，一種討價還價的過程在發(fā)揮作用；潛在的聯盟支持者受到某種利益承諾的誘惑而加入聯盟，而其他人之所以爬上浪頭，是因為他們擔心在某種事情通過的情況下，自己會分到不到一杯羹。所以，共識是通過插入許多不同的利益來建立的?？傊?，在綜上各種因素影響下，政治溪流都是按照自己的動態(tài)特征和規(guī)則流動的。政治家常常從他們接觸到的各種傳播中感覺國民情緒。非民選官員可以從政治家那兒了解國民情緒。政府官員要對有組織的政治力量之間的共識程度進行判斷。如果這些力量之間存在沖突的話，那么政府官員會根據傳播的頻率，或強度，或各種集團的資源來發(fā)覺力量的大小來判斷他們之間力量的平衡情況。政府的變更、人事變動，或權限的邊界等都會對議程產生重大影響。實際上，如果所涉及的是一個流行問題，那么競爭與其說是妨礙行動，還不如說是促進作用。政治領域中共識是通過一種討價還價的過程建立的。一旦參與者感覺到某種動靜，他們就會跳進來維護并保護自己的利益。1關于討價還價的深入討論，參見 Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics, andWelfare(New York :Harper and Row,1953),第十二章和第十三章。2約翰W金登著 議程、備選方案與公共政策第二版中國人民大學出版社 2004 年 8 月第 1 版：200-201頁17（四）三流合一：政策之窗與溪流的結合所謂政策之窗也就是根據給定的動議而采取行動的機會，它們呈現并且只敞開很短暫的時間。政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是促進其特殊問題受到關注的機會。這些政策制定系統(tǒng)的各種溪流，在關鍵的時刻匯合在一起。金登指出了一個思路，首先了解何為政策之窗及其政策之窗的開啟原因，再進一步了解這些政策溪流的結合情況。1.政策之窗敞開與關閉的原因（1）政策之窗的開啟。議程更多地受問題溪流和政策溪流的影響，而備選方案則更多地受政治溪流的影響。一扇政策之窗之所以敞開，其原因在于政治溪流的變化，或者一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關注，或行政當局的變更及任何政治角色的調整。有時，某一問題變得迫在眉睫，從而為一些政策建議的倡導者創(chuàng)造了將其解決辦法附在問題上的機會。一旦政策之窗打開，它敞開的時間不長。如果參與者不能利用或者沒有利用這些機會的話，那么他們就必須等待時機，直到下一次機會來臨。（2）政策之窗的關閉原因有很多種。第一，參與者可能覺得他們已經通過決策或者立法把問題處理了。即使他們還沒有把問題處理了，業(yè)已采取了某種行動這一事實也會使人們暫時不再討論那個問題。1第二，參與者可能沒有爭取到行動。第三，促使政策之窗打開的事件可能會從舞臺上消失。如每當新總統(tǒng)開