重慶市污染場(chǎng)地環(huán)境管理措施研究-X-252010-10-20

重慶市污染場(chǎng)地環(huán)境管理措施研究重慶大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室重慶市環(huán)境保護(hù)局二零一零年十月主要內(nèi)容：1、主要發(fā)達(dá)國家有關(guān)污染土地的管理策略 22、國外污染土地開發(fā)管理總結(jié) 133、國內(nèi)城市土壤污染控制與管理現(xiàn)狀 164、重慶市污染場(chǎng)地環(huán)境管理辦法增補(bǔ)與修訂 221. 主要發(fā)達(dá)國家有關(guān)污染土地的管理策略1.1. 美國污染土地開發(fā)與管理1.1.1 美國污染土地開發(fā)與管理的法律法規(guī)體系早在20世紀(jì)30年代，美國國會(huì)參眾兩院就通過了土壤保護(hù)法，60年代又相繼頒布了聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法(Federal Hazardous Substances Act)和固體廢物處理法（Solid Waste Disposal Act）。從20世紀(jì)70年代中期開始，針對(duì)污染土地（國外多稱為棕地（Brownfields），是指已開發(fā)、利用過并已廢棄的土地，通常受到工業(yè)生產(chǎn)的污染）造成的污染越來越嚴(yán)重的情況，美國從危險(xiǎn)廢物管理角度對(duì)受污染的土壤進(jìn)行控制和管理，并制定了一系列非常嚴(yán)格的法律法規(guī)。美國的土壤污染防治法律主要是綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法(Comprehensive Enviormnental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)又稱超級(jí)基金法(Superfund)。超級(jí)基金法主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者；規(guī)定包括土地、廠房、設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者，以追溯既往的方式承擔(dān)法律上連帶嚴(yán)格無限責(zé)任；制定了“危險(xiǎn)登記評(píng)估體系”和“國家優(yōu)先名單”的運(yùn)作模式，并建立了超級(jí)基金以資助“棕地”的管理和修復(fù)；對(duì)土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則，同時(shí)明確了政府的責(zé)任，規(guī)定了美國環(huán)保局（EPA）依據(jù)超級(jí)基金法實(shí)施整治行動(dòng)時(shí)具體程序。在“超級(jí)基金法”頒布后，針對(duì)棕地治理過程中出現(xiàn)的新問題，美國又陸續(xù)頒布了一些修訂版和補(bǔ)充法案，如超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案(Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA)以及小企業(yè)責(zé)任免除和污染土地復(fù)興法案或棕地復(fù)興法案(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，棕地復(fù)興法案闡明了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了無辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，為促進(jìn)棕地開發(fā)提供了法律保障。與棕色地塊相關(guān)的政策和立法如下： 1965年：美國國會(huì)制定了固體廢物處置法（Solid Waste Disposal Act），該法是一部全面控制固體廢物對(duì)土地污染的法律，目的在于預(yù)防危險(xiǎn)物質(zhì)危害人體健康和環(huán)境。1976年：資源保護(hù)和回收法(Resources Conservation and Recovery Act， RCAR)是對(duì)1965年固體廢物處置法的修訂，是為了保護(hù)人類和環(huán)境健康，減少廢物的產(chǎn)生。 1977年：國會(huì)通過了社區(qū)再投資法案(Community Reinvestment Act. CRA)，要求銀行、慈善機(jī)構(gòu)、各類貸款人增強(qiáng)在那些中低等收入社區(qū)的投資力度，從而減緩和避免這些社區(qū)的敗落。 1980年：聯(lián)邦政府頒布了綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法(Comprehensive Enviormnental Response，Compensationand Liability Act，CERCLA)又稱“超級(jí)基金法”(Superfund)。該法規(guī)定包括土地、廠房、設(shè)施等在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者，以追溯既往的方式承擔(dān)法律上的連帶嚴(yán)格無限責(zé)任。 1980年：危險(xiǎn)廢物設(shè)施所有者和運(yùn)營人條例（Hazardous Waste Regulations），該條例是一部實(shí)施細(xì)則，詳細(xì)規(guī)范了危險(xiǎn)廢物處理、貯存和后續(xù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，控制固體廢物處理、處置對(duì)土壤的危害。1984年：固體廢棄物處置法修正案（The Hazardous and SolidWaste Amendment of 1984, HSWA），增補(bǔ)地下儲(chǔ)罐管理專章。規(guī)定了地下儲(chǔ)存罐的報(bào)告制度，地下儲(chǔ)存罐的泄漏、監(jiān)測(cè)、事故預(yù)防和補(bǔ)救措施。 1986年：聯(lián)邦政府頒布了超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案(Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA)，對(duì)超級(jí)基金進(jìn)行增補(bǔ)，規(guī)定允許土地所有者在事實(shí)或推定不知情的條件下獲得污染土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，通過聲明“無辜污染土地所有者”可以免除責(zé)任。 1986年：美國國會(huì)通過了緊急規(guī)劃及社區(qū)知之權(quán)利法（Emergency Planning and Community Right-to- Know Act），設(shè)立了新的咨詢機(jī)制。 1993年：美國國家環(huán)境保護(hù)局 (U.S. Environmental Protection Agency，EPA)出臺(tái)了棕地經(jīng)濟(jì)開發(fā)行動(dòng)，(The Brownfields Economic Development Initiative, BEDI)標(biāo)志著對(duì)棕地采取具體行動(dòng)的開端。 1995年：EAP制定了棕地行動(dòng)議程（Brownfield Action Agenda），號(hào)召多利益方的共同參與。 1996年：美國各州發(fā)起了志愿清潔計(jì)劃(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)制定了清潔的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)整個(gè)棕地的清潔工作起監(jiān)督作用。 1996年： EPA聯(lián)合各類貸款人、律師、宗教領(lǐng)袖，發(fā)起召開了棕地全國會(huì)議。1997年：克林頓政府發(fā)起并推動(dòng)了棕地全國合作行動(dòng)議程(Brownfields National Partnership Action Agenda)，為政府、企業(yè)的合作提供了框架。1997年：聯(lián)邦政府通過了納稅人減免法案(Taxpayer Relief Act)，包括一項(xiàng)促進(jìn)棕地清理和開發(fā)的稅收激勵(lì)政策。2000年：作為對(duì)1995年到1997年棕地行動(dòng)議程的綜合，EPA出臺(tái)了正式的棕地經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃(Brownfields Economic Redevelopment lnitiative, BERI)。該項(xiàng)計(jì)劃授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕地的產(chǎn)權(quán)所有者(stakeholder)協(xié)同工作，對(duì)棕地進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。這項(xiàng)計(jì)劃總結(jié)了恢復(fù)棕地經(jīng)濟(jì)活力的四項(xiàng)關(guān)鍵行動(dòng)。2002年：布什政府簽署了小企業(yè)責(zé)任免除和污染土地復(fù)興法案或棕地復(fù)興法案(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，授權(quán)每年撥付2.5億美元用于棕地的資金援助。并對(duì)棕地周邊土地所有者及未來購買者的責(zé)任作了限制。1.1.2 管理機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置棕地治理的參與者從聯(lián)邦到地方，從政府部門到私人組織，數(shù)量眾多；其所使用的手段，從政府的政策和立法、財(cái)政支持，私人企業(yè)的投資、非贏利組織的溝通協(xié)調(diào)到個(gè)人的志愿參與等等不一而足，呈現(xiàn)出污染土地治理的多元化和多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。1) 聯(lián)邦政府美國環(huán)保署(AEP)是棕地治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)棕地進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。2000年10月，作為對(duì)1995年到1997年棕地行動(dòng)議程的綜合，EPA出臺(tái)了正式的棕地經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃(Brownfields Economic Redevelopment lnitiative)。該項(xiàng)計(jì)劃授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕地的產(chǎn)權(quán)所有者(stakeholder)協(xié)同工作，對(duì)棕地進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。這項(xiàng)計(jì)劃總結(jié)了恢復(fù)棕地經(jīng)濟(jì)活力的四項(xiàng)關(guān)鍵行動(dòng)。 對(duì)棕地的評(píng)估論證給予資助。至計(jì)劃出臺(tái)時(shí)止，EPA以兩年為期限，每個(gè)區(qū)域資助20萬美元，共計(jì)資助了360多個(gè)棕色地塊。這些資金被用于對(duì)棕地進(jìn)行評(píng)估，并通過試驗(yàn)找到清潔和振興不同區(qū)域棕地的模式，在此過程中將社區(qū)小組、投資人、貸款人、發(fā)展商及其他有影響的主體聯(lián)系在一起。 明確責(zé)任。EPA有一整套的方法來分清治理過程中貸款機(jī)構(gòu)、市政當(dāng)局、棕地的產(chǎn)權(quán)所有者、發(fā)展商、地塊預(yù)期的購買者的責(zé)任。例如，EPA可以同棕地的預(yù)期購買者達(dá)成協(xié)議，簽署一份合約，不追究購買者對(duì)已存在的污染的責(zé)任。 工作培訓(xùn)。給每個(gè)地塊兩年資助20萬美元，用于訓(xùn)練被污染社區(qū)的居民從事清潔棕地的工作，并為將來環(huán)境領(lǐng)域里的就業(yè)崗位進(jìn)行人員培訓(xùn)。 給清潔工作的貸款項(xiàng)目。貸款基金給棕地的環(huán)境清潔工作提供貸款和資助，給每個(gè)地塊的資助數(shù)額在五年內(nèi)可達(dá)50萬美元。2) 州政府各州發(fā)起的志愿清潔計(jì)劃(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)，制定了清潔的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)整個(gè)棕地的清潔起著監(jiān)督作用。在聯(lián)邦政府啟動(dòng)全國合作行動(dòng)議程之際，全國就已有30多個(gè)州有了這樣的清潔計(jì)劃。州政府通過清潔計(jì)劃，以特定的政策承諾鼓勵(lì)私人自愿參與棕地的清潔行動(dòng)。對(duì)已經(jīng)由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書，不會(huì)要求清潔者承擔(dān)更多的義務(wù)。在這方面，各州和EPA建立了良好的合作關(guān)系。早在1996年底，EPA就與相關(guān)各州就VCPs達(dá)成了協(xié)議，并簽署備忘錄。協(xié)議規(guī)定在1997財(cái)政年度，由EPA籌集資金改善和增強(qiáng)各州啟動(dòng)和執(zhí)行清潔計(jì)劃的能力。備忘錄在州與EPA之間進(jìn)行了工作的分工，各州與EPA共同商定一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，EPA將據(jù)此評(píng)估各州實(shí)施VCPs的能力；如果州政府要申請(qǐng)得到聯(lián)邦政府在其建立和實(shí)施VCPs方面的財(cái)政資助，就必須接受EPA的評(píng)估。3) 地方政府和社區(qū)地方政府和社區(qū)是推動(dòng)聯(lián)邦政府關(guān)注棕地問題并對(duì)此提供幫助的主要力量。各地方認(rèn)為，應(yīng)對(duì)由棕地帶來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，除EPA的政府行為之外，還應(yīng)高度重視建立公共對(duì)話機(jī)制。這個(gè)公眾的參與機(jī)制以社區(qū)討論為基礎(chǔ)，確保環(huán)境的清潔行動(dòng)和結(jié)果應(yīng)該有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的振興。各地方政府和社區(qū)尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于棕地的治理決不僅僅是聯(lián)邦、州或地方政府的事務(wù)，而應(yīng)該是各級(jí)政府同私人機(jī)構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)。在這個(gè)過程中地方社區(qū)表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和分享治理收益的愿望。4) 非政府組織在棕地治理的過程中，各種商業(yè)集團(tuán)的活動(dòng)一直很活躍，它們成立了許多新的公司，投資于棕地，期望這些投資能給他們帶來積極的回報(bào)。私人基金也在努力地支持這項(xiàng)改革計(jì)劃，買下棕地的那些基金在全國各地支持和承辦了各種各樣的會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)和研討班。聯(lián)邦政府早就認(rèn)識(shí)到必須充分調(diào)動(dòng)民間的力量，才能順利推進(jìn)棕地的治理進(jìn)程。1996年9月，EPA聯(lián)合各類貸款人、律師、宗教領(lǐng)袖，發(fā)起召開了棕地全國大會(huì)，吸引了一千多人參加。特別是在地方層次上，非政府組織的參與已經(jīng)成為提高各種項(xiàng)目效率的重要方式。1.1.3 超級(jí)基金的運(yùn)作方式美國EPA認(rèn)為土壤污染評(píng)價(jià)或評(píng)估是治理和恢復(fù)污染土壤中最為基礎(chǔ)的技術(shù)工作和手段，認(rèn)為是決定污染土地能否被決策者、開發(fā)商、及社區(qū)和居民考慮實(shí)施開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。超級(jí)基金運(yùn)作的方式為：在一系列整治程序前，首先經(jīng)污染場(chǎng)地的初步評(píng)估、場(chǎng)址的調(diào)查決定各污染場(chǎng)址優(yōu)先整治排序，然后進(jìn)入正式的整治程序。超級(jí)基金從污染場(chǎng)址的發(fā)現(xiàn)到清除列管名單，設(shè)計(jì)了一套操作流程。1.1.4 環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定和資金來源美國在土壤污染賠償和治理資金的籌集和管理中建立了一種有效的資源籌集和管理方式“超級(jí)基金”。美國通過對(duì)石油原材料產(chǎn)品和特定化學(xué)產(chǎn)品征稅建立超級(jí)基金，初期征集到16億美元，用以資助“棕地”的管理和清潔。該法案規(guī)定，受污染土壤的治理費(fèi)用由發(fā)生危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的設(shè)施的所有者或營運(yùn)人或該設(shè)施所處土地的所有者或營運(yùn)人承擔(dān)。在無法使上述主體支付費(fèi)用的情況下，治理費(fèi)用由危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金，即“超級(jí)基金”承擔(dān)。治理費(fèi)用的承擔(dān)者對(duì)治理費(fèi)用負(fù)有連帶責(zé)任。此外，市場(chǎng)機(jī)制是治理污染地塊的有效手段。為了促進(jìn)受污染土地的開發(fā)利用，美國環(huán)保局采取了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，包括：為防止地下水的污染發(fā)生（在場(chǎng)地的清理和再開發(fā)之前）提供補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等。1.1.5 改善治理的方式在棕地經(jīng)濟(jì)振興過程的不同階段，美國的棕地行動(dòng)議程表現(xiàn)出了不同的治理理念和方式，這些方式主要有以下四種。1) 合作。對(duì)于政府而言，成功的棕地清潔和復(fù)興行動(dòng)必須經(jīng)常與各類民間組織，尤其是棕地的產(chǎn)權(quán)人保持交流與溝通。合作的形式包括會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、協(xié)議、技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及其它進(jìn)行聯(lián)系和共同工作的方式。2) 合理化。不斷的改革和制度創(chuàng)新是棕地環(huán)境清潔和經(jīng)濟(jì)振興的基礎(chǔ)。改革包括對(duì)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政策規(guī)定進(jìn)行經(jīng)常性的評(píng)價(jià)和改善，以鼓勵(lì)棕地的治理行動(dòng)，清除經(jīng)濟(jì)振興的障礙，如合理化的渠道發(fā)布指南、修訂政策和規(guī)定甚至建議修改相關(guān)法律等。3) 研究。環(huán)境的保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的復(fù)興需要大量的數(shù)據(jù)和信息，供決策者參考。相關(guān)的研究就是要滿足這方面的需要，如進(jìn)行技術(shù)方面的研究，數(shù)據(jù)的搜集和分析，以及設(shè)計(jì)舉辦公共論壇，以便了解公眾對(duì)棕地治理的需要和期望。4) 制訂以社區(qū)為基礎(chǔ)的計(jì)劃項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是合作、合理化以及研究的成果在地方層次真正落到實(shí)處的方式。全國棕地行動(dòng)議程的中心環(huán)節(jié)之一就是在全國范圍內(nèi)挑選出示范社區(qū)，以展現(xiàn)棕地治理方面進(jìn)行各方協(xié)作的成效。這些項(xiàng)目還包括在查清殘留污染物、評(píng)估、清潔、土地開發(fā)以及培訓(xùn)相關(guān)工作人員方面提供貸款和獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐證明，這些支持對(duì)于幫助社區(qū)與其它組織實(shí)施棕地治理起到了很大的作用。1.1.6鼓勵(lì)利益相關(guān)方積極參與由于棕地重建存在著環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問題，要實(shí)現(xiàn)棕地重建的總目標(biāo)，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制或者政府行為，并不能解決不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的復(fù)雜的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。這要求政府和各利益人（投資者、土地所有者、開發(fā)商、咨詢者、社會(huì)組織、技術(shù)提供者和財(cái)政部門等）溝通協(xié)調(diào)并最終達(dá)成一致。美國出臺(tái)了許多政策措施，動(dòng)員社會(huì)各方力量和資源共同參與棕地的清潔、利用和再開發(fā)，取得了良好的成效。如美國的棕地重建項(xiàng)目很多是由政府與私人投資聯(lián)合開發(fā)的，形成了“雙贏”的局面。對(duì)于政府來說，資金的投入使廢墟變成了充滿生機(jī)的土地，由此創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)和稅收，污染土地的治理也減少了對(duì)人民健康的危害與威脅，而且預(yù)計(jì)未來的零售稅收將給政府投資帶來很高的回報(bào)。對(duì)于開發(fā)商來說，政府提供的補(bǔ)償大大地減少了投資，從而降低了污染土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。 1.2 日本污染土地開發(fā)與管理1.2.1 日本污染土地開發(fā)與管理的法律法規(guī)體系1) 土壤污染的法律體系日本是最早在土壤保護(hù)方面立法的國家，為了解決日本日趨嚴(yán)重的土壤環(huán)境污染問題，日本環(huán)境省于2002年制定了土壤污染對(duì)策法，在土壤污染防治法出臺(tái)之前，日本先后制定了基于農(nóng)用地、有毒有害化學(xué)物質(zhì)、水質(zhì)污染(與地下水相關(guān)的部分)防治法而建立的土壤污染對(duì)策體系，頒布了農(nóng)用地土壤污染防止法律土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于土壤地下水污染調(diào)查對(duì)策方針Dioxine 類物質(zhì)對(duì)策特別措施法等一系列法律，確立了預(yù)防對(duì)策和恢復(fù)對(duì)策的一系列措施。2002年日本制定了土壤污染對(duì)策法，對(duì)調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報(bào)告及檢查制度、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對(duì)象的土地條件及消除污染的土地基準(zhǔn)等。該法案運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的觀點(diǎn)，對(duì)工廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進(jìn)行城市再開發(fā)等活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的土壤污染進(jìn)行了約束。進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)預(yù)防原則、政府職責(zé)、土地標(biāo)準(zhǔn)的劃分、激勵(lì)機(jī)制等的規(guī)定。土壤污染對(duì)策法的頒布實(shí)施，在不同層面產(chǎn)生了積極意義，尤其時(shí)污染區(qū)登記簿自由查閱制度，更是激勵(lì)了工業(yè)界人士采取污染防治措施控制對(duì)土壤的污染，積極參與工業(yè)用地土壤調(diào)查，自愿采取防止污染土壤的措施。2) 相關(guān)土壤污染政策和立法1970年：修改了環(huán)境污染控制基本法，增添了土壤污染環(huán)境管理，作為與大氣、水污染防治同等重要的內(nèi)容。1976年：頒布廢棄物處理與清掃法強(qiáng)化廢物最終處置標(biāo)準(zhǔn)，防止廢物污染環(huán)境。1986年：環(huán)境廳制定了關(guān)于城市土壤污染的暫行對(duì)策方針，其目的是為了判斷國有土地轉(zhuǎn)換中土壤是否已受污染，或者對(duì)污染土壤進(jìn)行改善的對(duì)策，提出要求。1987年：修改了公害防治事業(yè)團(tuán)法，對(duì)市區(qū)土壤污染的防治提供長期的低息貸款。1989年：水污染防治法修訂中增加了禁止含有有害物質(zhì)的廢水向土壤滲透的條款，以保護(hù)土壤和地下水，免遭有害物質(zhì)污染。1991年：日本環(huán)境廳頒布實(shí)施了土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，1994年針對(duì)城市土壤污染對(duì)已頒布實(shí)施的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)追加了15項(xiàng)污染物控制指標(biāo)。1992年：制定了國有土地土壤污染對(duì)策指南，規(guī)定以土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所列污染物為對(duì)象，進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)。1996年：修訂了水污染防治法，創(chuàng)立設(shè)定凈化地下水措施命令制度。1999年：日本環(huán)境廳制定關(guān)于土壤、地下水污染調(diào)查對(duì)策方針，對(duì)所出現(xiàn)的污染地點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查；頒布了Dioxine類物質(zhì)對(duì)策特別措施法；制定了因Doixine類物質(zhì)而引起的土壤污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2000年：東京都政府12月修改了有關(guān)法規(guī)條例，房地產(chǎn)開發(fā)商有義務(wù)提供住宅建設(shè)項(xiàng)目用地污染情況的調(diào)查結(jié)果。2001年：修訂土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(追加氟和硼2項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo))。2002年：土壤污染對(duì)策法(Soil Pollution Countermeasures Law)頒布，依據(jù)該法，土地所有者有義務(wù)對(duì)土壤污染做調(diào)查并采取對(duì)策。2003年：1月份日本國土交通廳推出房地產(chǎn)估價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)，在房地產(chǎn)價(jià)格要素中增加了“土壤污染有無及其狀態(tài)”的因素。該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制土地所有者清除土壤污染；2月份MHI (Mitsubishi Heavy indusrties，LTD)啟動(dòng)了日本全面的土壤污染調(diào)查。1.2.2 日本的環(huán)境基本法中規(guī)定的費(fèi)用負(fù)擔(dān)與財(cái)政措施日本早在70年代就修改了環(huán)境污染控制基本法，把土壤污染防治作為與大氣、水污染治同等重要的內(nèi)容，設(shè)立了獨(dú)立的立法章節(jié)。該基本法第七節(jié)中規(guī)定了污染防治費(fèi)用負(fù)擔(dān)與政措施。2003年1月日本國土交通廳推出房地產(chǎn)估價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制土地所有清除土壤污染。不論污染者是否明確、有無資力，土地所有者都承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，承認(rèn)無過失責(zé)任和溯及責(zé)任（即不論其行為是否有過錯(cuò)，均應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任），但是在污染者之間無特別聯(lián)系的情況下，不采用連帶責(zé)任，這些觀點(diǎn)與美國級(jí)基金法有所不同。1）原因者負(fù)擔(dān)：第37條，由國家或地方公共團(tuán)體，為迅速防止發(fā)生公害等問題所需采取措施的費(fèi)用，適當(dāng)而公平地分擔(dān)給企業(yè)一部分或全部。2）受益者負(fù)擔(dān)：第38條，在實(shí)施自然環(huán)境保護(hù)時(shí)，國家和地方公共主體應(yīng)采取必要的措施對(duì)該受益者課以負(fù)擔(dān)實(shí)施其事業(yè)所需費(fèi)用的全部或者一部分。3）對(duì)地方公共團(tuán)體的財(cái)政措施：第39條，對(duì)于地方公共團(tuán)體用于制定和實(shí)施有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的費(fèi)用，國家應(yīng)采取必要的財(cái)政上的措施及其他措施。4）國家和地方公共團(tuán)體的合作：第40條，國家和地方公共團(tuán)體在采取每項(xiàng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的措施時(shí)，都應(yīng)當(dāng)互相協(xié)助。1.3 加拿大污染土地開發(fā)與管理1.3.1 加拿大污染土地開發(fā)政策、方針和立法從20世紀(jì)80年代末期開始，加拿大環(huán)境委員會(huì)(Canadian Council of Minister of the Environment，CCME)對(duì)污染土地問題就非常關(guān)注。1989年，加拿大環(huán)境委員會(huì)正式承認(rèn)，有必要制定一個(gè)全國統(tǒng)一策略來對(duì)加拿大污染土地進(jìn)行分類及清理，并建立了為期5年，投資為2.5億加元的國家污染場(chǎng)址修復(fù)計(jì)劃(National Contaminated Site Remediation Program，NCSRP)?？傮w而言，這些工作主要集中于兩個(gè)方面：一個(gè)是污染責(zé)任的分配；一個(gè)是污染土地的評(píng)估和修復(fù)。1.3.2 污染土地的責(zé)任分配1993年召開的CCME會(huì)議上，該委員會(huì)批準(zhǔn)了“污染場(chǎng)地責(zé)任核心小組”(Core Group on Contaminated site Liability)提交的“污染土地責(zé)任報(bào)告加拿大統(tǒng)一行動(dòng)建議原則”(Contaminated Liability ReportRecommended Principle for a Consistent Approach Across Canada)，這13條原則，為加拿大各級(jí)政府污染土地管理提供了一個(gè)指導(dǎo)性框架。1) “污染者付費(fèi)”原則是制定污染土地修復(fù)政策和法律的首要原則。2) 在制定污染土地修復(fù)政策和法律時(shí)，各級(jí)政府要力求滿足于“公平”原則。3) 污染土地修復(fù)過程中，要實(shí)現(xiàn)“公開”、“可達(dá)性”以及“參與”原則。4) 基于不應(yīng)存在“不當(dāng)?shù)美庇^點(diǎn)，污染土地修復(fù)政策和法律的制定要體現(xiàn)“受益者付費(fèi)”原則。5) 污染土地修復(fù)政策和法律的制定要綜合考慮環(huán)境、健康和經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)“可持續(xù)性發(fā)展”原則。6）應(yīng)擴(kuò)大“潛在責(zé)任人”的界定范圍。7）修復(fù)法律中有必要提供權(quán)利和方法回收那部分由于私人原因?qū)е挛廴就恋匦迯?fù)而花費(fèi)的公共資金。8）為促進(jìn)污染場(chǎng)地的有效清潔和責(zé)任的分擔(dān)，各級(jí)政府要特別重視過程的設(shè)置。9）基于相關(guān)責(zé)任人特定的環(huán)境條件，污染責(zé)任分擔(dān)過程中要建立因素清單來劃分污染責(zé)任。10）各級(jí)政府可采用選擇性糾紛解決程序(ADR)來解決污染土地責(zé)任問題。11）各級(jí)政府基于人體健康風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷是否為污染場(chǎng)地，公眾也有必要參與這一過程。12）污染場(chǎng)地清潔達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)后，權(quán)威機(jī)構(gòu)要頒發(fā)合格證書，證明污染場(chǎng)地的清潔符合當(dāng)時(shí)的標(biāo)。13）基于土地利用和場(chǎng)地特點(diǎn)建立污染場(chǎng)地清潔基準(zhǔn)，其制定過程要完全實(shí)施公眾參與。1.3.3污染土地的評(píng)估和修復(fù)理念CCME基于已有的土壤和地下水標(biāo)準(zhǔn)，按照不同功能分區(qū)(農(nóng)業(yè)用地、居民住宅用地和公園停車場(chǎng)、商業(yè)用地、工業(yè)用地四種土地利用類型)對(duì)土壤中污染物質(zhì)的含量進(jìn)行限定。建立了污染場(chǎng)地環(huán)境質(zhì)量暫定標(biāo)準(zhǔn)(The Interim Canadian Environmental Quality Criteria for Contaminated Sites)，為推行NCSRP提供現(xiàn)行一般的標(biāo)準(zhǔn)。此外，為了使制定標(biāo)準(zhǔn)的過程公正客觀，CCME又補(bǔ)充了一系列方法對(duì)污染土地進(jìn)行評(píng)估。1) 發(fā)展建立了基于生態(tài)與人體健康影響來源的污染場(chǎng)址土壤質(zhì)量判斷基準(zhǔn);2) 建立了基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤污染評(píng)估方法;3) 討論建立了特定場(chǎng)地土壤質(zhì)量修復(fù)行動(dòng)導(dǎo)則。此外，CCME對(duì)于污染土地治理和開發(fā)采用“國家分級(jí)系統(tǒng)”National Classification System)?！皣曳旨?jí)系統(tǒng)”是一個(gè)篩選方法，評(píng)估場(chǎng)址對(duì)人體健康與環(huán)境有無立即或潛在造成負(fù)面沖擊的可能性。待場(chǎng)址被分級(jí)，就可以排列需要修復(fù)作業(yè)場(chǎng)址的優(yōu)先次序了。經(jīng)國家分級(jí)系統(tǒng)所判定的高度優(yōu)先性場(chǎng)址，會(huì)優(yōu)先進(jìn)行修復(fù)作業(yè)。1.3.4棕地調(diào)查登記制度的建立加拿大各聯(lián)邦實(shí)行了污染土地（涉及棕地）的檔案和登記制度。如不列顛哥倫比亞省要求將土地的檔案隨同土地開發(fā)方案一起遞交給規(guī)劃部門。土地檔案中包括一份關(guān)于土地歷史情況和相關(guān)污染問題的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查表。為了對(duì)已知污染土地的未來使用者提供保護(hù)，該省要求對(duì)污染土地進(jìn)行登記。在安大略的一些城市也已經(jīng)開始編制污染土地清單。1.4 澳大利亞污染土地開發(fā)政策、方針和立法澳大利亞環(huán)境法很多，但主要是一些單項(xiàng)立法，綜合性環(huán)境立法較少，屬于“大環(huán)境法”的模式。澳大利亞環(huán)境法按其內(nèi)容可以分為四大類：一是有關(guān)環(huán)境規(guī)劃和污染防治的法規(guī)，包括土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、危險(xiǎn)物品控制和污染防治等法規(guī)；二是保護(hù)自然遺跡和人文遺跡的法規(guī)；三是開發(fā)、利用和管理自然資源的法規(guī)；四是在相關(guān)法規(guī)，如職業(yè)安全、勞動(dòng)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和刑事法律中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。澳大利亞聯(lián)邦有關(guān)土地的環(huán)境保護(hù)法律主要有：海洋和淹沒土地法(1973年)； 國家撥款(自然保育、土壤保育)法(1974年)；礦物(淹沒土地)法(1981年)。地方有關(guān)土地的環(huán)境保護(hù)法(包括6個(gè)州、2個(gè)區(qū)和首都的環(huán)境立法)主要有： (以新南威爾士州為例)土壤保育法；土地委員會(huì)法(1976年)； 土地與環(huán)境法院法(1979年，1983年修訂)等。澳大利亞非常重視公眾參與制度，并且在技術(shù)層面上給予了大力支持，如微灌技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等，另外，澳大利亞很重視從整個(gè)生態(tài)維護(hù)的層面進(jìn)行土壤污染防治，如對(duì)國內(nèi)某些區(qū)域土壤通過設(shè)立保護(hù)區(qū)的辦法進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。1.5 英國污染土地開發(fā)與管理1.5.1 英國污染土地開發(fā)政策、方針和立法英國為一工業(yè)長期發(fā)展的國家，有很嚴(yán)重的土壤及地下水污染問題。從20世紀(jì)中葉開始，英國就陸續(xù)制定相關(guān)的污染控制和管理的法律法規(guī)。20世紀(jì)70年代后，英國的立法指導(dǎo)思想逐漸轉(zhuǎn)為通過制定標(biāo)準(zhǔn)來避免產(chǎn)生環(huán)境問題的污染預(yù)防，立法主要遵循可持續(xù)發(fā)展、污染者付費(fèi)、污染預(yù)防三個(gè)基本原則，并且據(jù)此形成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系、綜合污染控制和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。依靠和運(yùn)用法律手段特別是采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是英國環(huán)境控制體制的核心，并且形成了一套法規(guī)體系。1967年，英國制定頒布的生活環(huán)境舒適法規(guī)定，地方政府有責(zé)任提供垃圾堆放場(chǎng)所，處理生活垃圾，以免造成對(duì)土壤和水體的污染，損害環(huán)境和人體健康。1972年英國制定了世界上第一部控制危險(xiǎn)廢物的法律有毒廢物處置法，并于同年頒布實(shí)施了有毒污水處理法，促進(jìn)了土壤污染的整治和管理。1974年，英國制定了污染控制法（Control of Pollution Act）。該法作為英國環(huán)境保護(hù)的基本法，將廢棄物、水污染、空氣污染、噪聲污染等控制上的一般內(nèi)容全部囊括，是一部綜合性的法典。 該法的頒布實(shí)施開創(chuàng)了英國環(huán)境立法的新紀(jì)元，其施行后成效顯著。據(jù)英國環(huán)境和水源污染文摘透露，1980年1981年，英國城市上空煙塵的平均濃度只有20年前的八分之一；而且，英國的河流水質(zhì)也不斷提高了，1980年只有2的河流被列為嚴(yán)重污染。 1990年英國又對(duì)該法進(jìn)行了修改，將污染控制的重點(diǎn)從以治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主，從而使英國的環(huán)境得到了進(jìn)一步的保護(hù)和改善。在1992年里約熱內(nèi)盧高峰會(huì)議上，歐盟提出了通過預(yù)防土壤侵蝕、退化、污染和沙漠化來進(jìn)行土壤保護(hù)的第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃后，英國制定了一個(gè)全面的土壤保護(hù)戰(zhàn)略，規(guī)定新的土壤目標(biāo)和指標(biāo)。2000年，英國制定了Environmental Protection Act 1990:PartA法案，這是英國土壤污染防治最重要的法規(guī)，其主要目的是規(guī)范當(dāng)污染土地現(xiàn)行利用與狀況對(duì)人類健康和野生動(dòng)物產(chǎn)生無法接受的危害時(shí)，土壤污染的鑒定與恢復(fù)整治步驟與措施，包含特殊污染場(chǎng)址、整治的公告通知、救濟(jì)程序與紀(jì)錄等。1.5.2 各級(jí)政府職責(zé)1）地方主管機(jī)關(guān) 擬定和公布污染場(chǎng)地稽查策略； 稽查和鑒定轄區(qū)內(nèi)受污染的土地； 劃定受污染土地的場(chǎng)址； 對(duì)所有污染土地執(zhí)法，責(zé)令污染者整治等（但特別場(chǎng)址除外） 定期公布列管名冊(cè)2）中央政府（EA）的職責(zé)則 協(xié)助地方政府鑒定污染的土地尤其與水污染有關(guān)者； 對(duì)特殊場(chǎng)址（special site）提供必要的咨詢； 對(duì)特殊場(chǎng)址公告與整治； 對(duì)全國的污染土地定期公告通知； 公告整治技術(shù)使用； 受污染場(chǎng)址之國際報(bào)告。1.5.3 污染場(chǎng)地整治流程主要有：事前風(fēng)險(xiǎn)危害評(píng)估、整治行為和事后持續(xù)監(jiān)測(cè)三個(gè)部分。其中，事前風(fēng)險(xiǎn)危害評(píng)估是由中央及地方政府、民間學(xué)者、專家、污染區(qū)域居民及工程顧問公司共同組成評(píng)估委員會(huì)，通過公眾參與及污染評(píng)估機(jī)制，決定各污染場(chǎng)址整治方式、標(biāo)準(zhǔn)及再利用用途。各場(chǎng)址也沒有統(tǒng)一的管制與整治標(biāo)準(zhǔn)，其土壤污染整治的策略目標(biāo)是以“適合使用”（Suitable for use）觀念為中心策略，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式對(duì)各個(gè)土壤污染場(chǎng)址的特殊條件進(jìn)行個(gè)別評(píng)估。當(dāng)污染場(chǎng)址對(duì)人體健康或環(huán)境有無法接受的危害時(shí)，即啟動(dòng)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及公眾參與程序，決定整治的方式、程度及負(fù)責(zé)整治的單位與未來土地利用方向。1.5.4 責(zé)任認(rèn)定英國土壤污染防治立法確定適用的原則是“污染者付費(fèi)”的原則。依該原則污染者須負(fù)起整治的責(zé)任，包括實(shí)際污染者、使用者或土地的所有者。當(dāng)無法查明造成污染的嫌疑者時(shí)，即將該場(chǎng)址公告為所謂的孤兒場(chǎng)址，由EA負(fù)責(zé)整治。1.5.5棕地調(diào)查登記制度的建立英國1998年開始實(shí)施國家土地利用數(shù)據(jù)庫的調(diào)查(NULD-PDL）工作，目的在對(duì)已開發(fā)的空地和廢棄地及其他用地進(jìn)行再開發(fā)的適宜性評(píng)價(jià)，這為棕地重建以及設(shè)定區(qū)域住房建設(shè)中的土地再利用目標(biāo)提供了基礎(chǔ)。1.5.6土地利用規(guī)劃制度發(fā)達(dá)國家一些城市的總體規(guī)劃、二級(jí)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和功能分區(qū)中，往往對(duì)已經(jīng)確認(rèn)受到污染以及那些不存在污染的工業(yè)用地的開發(fā)和利用進(jìn)行了特別的限制。 英國對(duì)棕地重建的控制和規(guī)范，主要是通過全面性的土地利用規(guī)劃政策體系，而非強(qiáng)制性法律。對(duì)于任何開發(fā)活動(dòng)的法律控制主要體現(xiàn)在1990年制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中建立的土地利用規(guī)劃制度上。對(duì)任何開發(fā)都要求有具體的規(guī)劃許可，對(duì)于棕地的再開發(fā)，規(guī)劃許可包含對(duì)地塊調(diào)查和評(píng)估，必要時(shí)甚至還包含對(duì)污染治理的要求。對(duì)超過一定規(guī)模的棕地重建項(xiàng)目，還要求評(píng)估其環(huán)境影響，作為規(guī)劃審批的一部分。2. 國外污染土地開發(fā)管理總結(jié)美國、英國、加拿大以及日本等國家，經(jīng)過加多年的實(shí)踐和發(fā)展，對(duì)于污染土地的識(shí)別、評(píng)價(jià)及其處理與管理、法規(guī)建設(shè)等方面，基本形成一套體系，對(duì)我國日益受到重視的污染土地開發(fā)管理工作有以下一些啟示：1）建立完善的法律、法規(guī)體系是污染土地有效管理的保障通過土壤污染防治立法，可避免土壤環(huán)境污染糾紛無章可循、污染責(zé)任無法鑒定及土地修復(fù)責(zé)任無人承擔(dān)的局面，改變我國在土壤污染方面對(duì)企業(yè)幾乎無任何約束的現(xiàn)狀，并制約因土壤污染修復(fù)或賠償條例缺失造成的國外重污染工業(yè)紛紛遷移到我國的趨勢(shì)，防止和治理城市污染土地。2）良好的城市土地利用規(guī)劃是從源頭控制與管理土地污染的手段在城市土地利用規(guī)劃中，結(jié)合土地污染狀況進(jìn)行功能分區(qū)，實(shí)行土地用途管制，這在一定程度上可以有效地控制與管理污染土地的開發(fā)和再污染，對(duì)于我國快速城市化過程中的土地資源短缺問題具有重大作用。3）環(huán)境責(zé)任認(rèn)定方式是實(shí)施污染土地治理和開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與發(fā)達(dá)國家不同，我國的土地屬于國家所有，許多造成土壤嚴(yán)重污染的老工業(yè)企業(yè)多為國有企業(yè)，加之歷史上對(duì)污染土地不予重視等原因，在實(shí)行“污染者付費(fèi)”原則方面存在著較大的難度，往往由政府買單。如果考慮在污染土地治理與開發(fā)過程中，以“污染者付費(fèi)”原則為基礎(chǔ)上，體現(xiàn)“受益者分擔(dān)”理念，建立嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度，設(shè)立盡可能公平合理的責(zé)任機(jī)制并使之有效實(shí)施，在很大程度上可以推動(dòng)與促進(jìn)污染土地的治理和開發(fā)，促使防治土壤污染人人有責(zé)，避免政府為污染土壤治理買單的問題。4）合理的資金籌措機(jī)制是污染土地治理和開發(fā)的必要手段如何利用、建立有效的市場(chǎng)機(jī)制，以及稅收、資金補(bǔ)貼、貸款和抵押擔(dān)保等各種經(jīng)濟(jì)杠桿手段，引導(dǎo)私人資本投資參與污染土地的治理和開發(fā)，是國外污染土地治理修復(fù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也是我國未來政策應(yīng)著重考慮的內(nèi)容之一。5）適宜的土壤污染修復(fù)目標(biāo)是降低污染土地清潔費(fèi)用的有效途徑建立適合不同土地利用類型的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際污染土地治理與開發(fā)過程中，靈活選擇土壤污染修復(fù)目標(biāo)，可以有效地降低污染土地的清潔費(fèi)用。當(dāng)然也應(yīng)避免一些開發(fā)商投機(jī)取巧，為減少修復(fù)費(fèi)用，隨意改變土地利用類型的做法。6）適當(dāng)?shù)奈廴就恋仫L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)劃分是合理使用有限資源的基礎(chǔ)結(jié)合我國污染土地的實(shí)際情況，建立類似的污染土地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)系統(tǒng)，是對(duì)有限資源進(jìn)行合理配置的有效手段。7）有效的多利益方共同參與是實(shí)現(xiàn)污染土地開發(fā)的重要保障多利益方共同參與作為環(huán)境管理的重要手段已得到廣泛認(rèn)可，越來越多的國家要求通過各利益方的相互協(xié)商、相互交流、共同參與來緩解環(huán)境沖突、平衡權(quán)益、達(dá)成共識(shí)。如美國出臺(tái)了許多政策措施，動(dòng)員社會(huì)各方面的力量和資源共同參與棕地的清潔、利用和再開發(fā)，卓有成效。污染土地開發(fā)管理涉及包括作為土地所有者和公共利益代表的政府，作為原因者的污染企業(yè)，作為受益者的土地購買者、土地開發(fā)商、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民以及作為直接參與者的土壤污染治理公司，還包括一些社會(huì)上的其他參與者，如貸款機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多部門、多群體的利益。在未來制定的污染土地開發(fā)相關(guān)政策中，要包含多利益方參與的具體規(guī)定，積極動(dòng)員多利益方的共同參與，這是實(shí)現(xiàn)污染土地開發(fā)的重要保障。8）建立棕地調(diào)查登記制度、公開污染土地有關(guān)信息是強(qiáng)制土壤污染者恢復(fù)土地功能的有效手段污染土地調(diào)查登記制度不僅有利于管理部門掌握城市污染土地的數(shù)量、分布、污染歷史與污染狀況，督促污染企業(yè)及時(shí)治理污染土地，既可為規(guī)劃部門提供土地基本信息，按土地污染狀況進(jìn)行有效功能分區(qū)，又可以更經(jīng)濟(jì)有效地解決城市化過程中的土地資源短缺問題。污染土地調(diào)查信息公開：一方面，有利于利益相關(guān)的公眾參與污染場(chǎng)地管理與治理，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力度；另一方面，有利于各個(gè)相關(guān)管理部門采取聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同控制與管理污染土地的開發(fā)、利用的各個(gè)階段；其三，有利于促進(jìn)土地所有者自覺防止和治理污染土地，以便提升所有土地的價(jià)值。9）土壤污染的全程管理是改善城市土壤環(huán)境質(zhì)量的必要措施 由于土壤污染具有明顯的隱蔽性、滯后性、累積性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，只有加強(qiáng)隊(duì)土地利用的決策、實(shí)施和運(yùn)作各個(gè)階段的管理，才可能有效地防止土地污染，改善土地環(huán)境質(zhì)量。 決策階段：主要是指從土地開發(fā)方案的提出到立項(xiàng)這一階段。這一階段風(fēng)險(xiǎn)管理的主要目標(biāo)是從源頭控制角度，確保土地功能變化不會(huì)對(duì)人體健康和環(huán)境產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，避免不適宜的土地用途管制，提供決策支持和風(fēng)險(xiǎn)溝通。規(guī)劃部門有必要在規(guī)劃決策的適當(dāng)階段考慮地塊以前土地利用方式、土壤污染狀況以及可能由此引發(fā)的人體健康和生態(tài)環(huán)境安全問題，決定該地塊是否需要進(jìn)行修復(fù)或?qū)ζ渫恋乩妙愋瓦M(jìn)行限制以降低風(fēng)險(xiǎn)。政府機(jī)構(gòu)（如規(guī)劃部門）在項(xiàng)目審核過程中必須考慮以前土地利用引發(fā)的污染以及由此引發(fā)的人體健康和生態(tài)環(huán)境安全。 實(shí)施階段：主要包括設(shè)計(jì)和計(jì)劃、施工這兩個(gè)過程。在這一階段，對(duì)于單個(gè)的建設(shè)項(xiàng)目而言，通過風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)可能存在兩情況。一種情況是開發(fā)地塊上土壤污染風(fēng)險(xiǎn)在能夠接受的范圍之內(nèi)，此種情況下，不需對(duì)污染土壤進(jìn)行修復(fù)治理，但在項(xiàng)目進(jìn)一步實(shí)施過程中需要對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和監(jiān)測(cè)；一種情況是開發(fā)地塊上土壤污染風(fēng)險(xiǎn)超過了可接受水平，此種情況下，基于費(fèi)用一效益析結(jié)果，或是需要對(duì)減低土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)污染土壤進(jìn)行修復(fù)治理或是降低風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)，變更土地利用類型。 運(yùn)行維護(hù)階段。主要是指城市土地開發(fā)活動(dòng)完成到正常運(yùn)行維護(hù)階段。這個(gè)階段土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理的主要目標(biāo)是從長遠(yuǎn)角度，對(duì)這些涉及土地利用的建設(shè)項(xiàng)目土壤質(zhì)量狀況進(jìn)行后續(xù)跟蹤評(píng)估，防止未來土地退化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用目標(biāo)。10）多部門合作與分級(jí)管理是污染土壤管理的有效機(jī)制我國土地屬于國有資產(chǎn)，在城市土地開發(fā)中涉及到多個(gè)管理部門，如：國土局、環(huán)保局、財(cái)政局、規(guī)劃局、土地交易所等，只有實(shí)現(xiàn)管理層面的整合與合作，才可能有效治理、開發(fā)城市污染土地。例如：要合利用城市污染土地，國土資源管理部門應(yīng)在傳統(tǒng)的制定土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，聯(lián)合環(huán)保、規(guī)劃等部門，綜合分析各種土地利用的“生態(tài)適宜度”，提高環(huán)境影響因素的權(quán)重，制定土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，并用此規(guī)劃體系來加強(qiáng)棕地開發(fā)活動(dòng)的控制和規(guī)范。例如：國土資源管理部門可以劃分棕地類型，但是，不同類型棕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)卻需要有專業(yè)知識(shí)的環(huán)保部門來負(fù)責(zé)。因此，為了實(shí)現(xiàn)棕地的可持續(xù)管理，必須要求國土資源管理、環(huán)保部門等的合作。11）環(huán)境宣傳教育是提高全民土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)的基礎(chǔ) 宣傳土壤生態(tài)環(huán)境、土壤污染與人體健康、土壤生態(tài)保護(hù)的有關(guān)科學(xué)知識(shí)，普及有關(guān)土壤保護(hù)、防治土壤污染、退化和破壞的有關(guān)政策和法規(guī)知識(shí)，提高公眾土壤保護(hù)法制管理意識(shí)，動(dòng)員公眾自覺保護(hù)土壤，遏制土壤污染事件的發(fā)生，支持環(huán)保部門開展土壤污染防治工作； 加大新聞媒體對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的宣傳和輿論監(jiān)督力度，建立輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范環(huán)境信息發(fā)布制度，依法保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。對(duì)非法向土壤排放污染物的事件進(jìn)行公開曝光，一方面可以減少類似事件的再次發(fā)生，另一方面也可以提高公眾土壤保護(hù)意識(shí)； 實(shí)行政府環(huán)境行為和企業(yè)環(huán)境行為信息公開化，建立和完善有獎(jiǎng)舉報(bào)等激勵(lì)機(jī)制，為公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造條件，推動(dòng)公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。建立公眾聽證制度，讓公眾參與法規(guī)政策制定和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分表達(dá)意見和建議。3. 國內(nèi)城市土壤污染控制與管理現(xiàn)狀我國對(duì)于土壤環(huán)境污染的研究起步較晚。20世紀(jì)80年代末，在全國范圍內(nèi)開展了土壤環(huán)境背景值的調(diào)查研究工作，相繼制定了農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)和土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確定了多種重金屬、有機(jī)物的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。但這些研究主要是針對(duì)農(nóng)用土地土壤污染，尚未涉及城市土壤的研究和保護(hù)。20世紀(jì)80年代后期，城市和工礦區(qū)土壤（簡(jiǎn)稱城市土壤）才逐漸受到重視。1998年法國Montpellier第16屆國際土壤學(xué)大會(huì)上正式成立了“城市、工業(yè)、交通和礦區(qū)土壤”工作組之后，有關(guān)城市土壤的研究迅速得到了擴(kuò)展和深入。目前，我國的上海、南京、天津、北京、重慶等地相繼開展城市受污染土壤的評(píng)估與環(huán)境管理方面的研究。3.1管理機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置我國城市土壤污染控制與管理是納入整個(gè)城市環(huán)境管理體系中運(yùn)作的。在環(huán)境管理方面我國建立了自上而下的五級(jí)環(huán)境管理體制:國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。其中，國家、省、市三級(jí)設(shè)立了環(huán)境保護(hù)局，還建起了科學(xué)研究監(jiān)測(cè)、宣傳教育中心等配套機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)大氣、水體、土壤、噪聲、固體廢物等污染防治的環(huán)境保護(hù)工作。但是，相對(duì)于城市水環(huán)境、大氣環(huán)境的環(huán)境管理，環(huán)境管理部門在城市土壤環(huán)境管理上的投入還比較少，在機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置、資金投入、科研項(xiàng)目的設(shè)立、具體的環(huán)境治理規(guī)劃和措施等等方面還需要進(jìn)一步改善。3.2 管理政策與法律、法規(guī)到目前為止，我國還沒有形成專門的土壤污染防治法律、法規(guī)體系。有關(guān)內(nèi)容只是分散在水、大氣、農(nóng)田、森林和自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)法規(guī)中。此外，在我國中華人民共和國水土保持法、中華人民共和國水土保持條例、國家建設(shè)征用土地條例等法規(guī)中都有規(guī)定各項(xiàng)工程使用土地必須符合國家有關(guān)土地管理、環(huán)境保護(hù)、水土保持等法規(guī)的要求。這些法律法規(guī)對(duì)于避免城市土壤污染問題的發(fā)生，預(yù)防城市土壤污染起到了積極作用。但這些法規(guī)均未涉及受污染土壤應(yīng)有的管理規(guī)則、對(duì)歷史遺留下來的受污染土地的法律責(zé)任者、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等問題。2004年6月國家環(huán)保局發(fā)出通知，要求企業(yè)搬遷過程中要注重土壤污染防治工作，對(duì)遺留污染物造成的環(huán)境污染問題，由原生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)治理并恢復(fù)土壤使用功能，正式開始強(qiáng)化城市污染土地的防治與管理。我國涉及土壤保護(hù)的法律法規(guī)主要有：憲法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、水土保持法、土地復(fù)墾條例、基本農(nóng)田保護(hù)法、農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及固體廢物污染環(huán)境防治法、水污染防治法、大氣污染防治法等。另外，為了貫徹中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法，防止土壤污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國于1995年制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。盡管相關(guān)土壤的法律法規(guī)很多，但大多針對(duì)經(jīng)濟(jì)利用、土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權(quán)屬問題等方面，對(duì)土壤污染防治的規(guī)定分散而不系統(tǒng)，缺乏具可操作性的細(xì)則和有威懾力的責(zé)任追究條款?，F(xiàn)有土壤保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚存在一些問題，如土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中污染物指標(biāo)偏少，缺少有機(jī)物指標(biāo)，無法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，且未考慮土壤種類和母質(zhì)復(fù)雜性，就在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一以總量為基礎(chǔ)；缺乏居住、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；缺乏居住、農(nóng)田、采礦用地環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)與管理體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等。制定專門的土壤污染防治法，規(guī)定專門、行之有效的制度和措施，填補(bǔ)法律制度的空白已成為當(dāng)務(wù)之急。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，相關(guān)法律的缺位已經(jīng)逐漸在業(yè)內(nèi)引起重視，在一些發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市，已針對(duì)某些具體場(chǎng)地土壤制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如2002年，上海市政府為配合黃浦江兩岸綜合開發(fā)，制定了黃浦江兩岸濱江公共環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這也說明土壤污染問題受重視程度日益提高，建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系是規(guī)范土壤保護(hù)工作的迫切要求。3.3 環(huán)境責(zé)任認(rèn)定和資金來源我國目前環(huán)境污染防治主要遵循“誰污染、誰治理”原則或者“污染者付費(fèi)”原則。然而，由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性以及復(fù)雜性等特點(diǎn)，土壤污染問題迥異于空氣和水的污染問題。污染土壤的處置工程量大，費(fèi)用昂貴，如何準(zhǔn)確地識(shí)別污染土壤的程度和數(shù)量，判定污染者所承擔(dān)的責(zé)任，籌措土壤污染處置基金是土壤環(huán)境控制與管理中的薄弱環(huán)節(jié)。另外，我國在土壤污染監(jiān)測(cè)以及污染修復(fù)過程中，對(duì)于城市化地區(qū)受污染地塊環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定和治理資金的來源沒有明確規(guī)定，通常造成了兩種后果：一種是由政府部門來“買單”，造成政府部門負(fù)擔(dān)過重，土地污染治理費(fèi)用不足的現(xiàn)象；另一種是受污染土地?zé)o人管理，給周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和人群身體健康帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。3.4土地污染評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境立法的重要組成部分。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的建立和嚴(yán)格實(shí)施在一定程度上反映了一個(gè)國家的科技發(fā)展水平和法制健全狀況。由于土壤污染對(duì)人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響是間接的、潛在的，因此，土壤污染控制研究問題復(fù)雜，難度大，范圍廣。相關(guān)土壤污染控制標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定大大滯后于大氣、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定。從總體上來看，隨著土壤污染問題的逐漸暴露，至今己有不少國家陸續(xù)研究并頒布了一些有關(guān)控制土壤中重金屬、其他有毒元素及有機(jī)污染物的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國在進(jìn)行土壤污染評(píng)估時(shí)，通常采用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有：土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB15618-1995)、工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)(HJ/T25-1999)、展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（暫行）（HJ350-2007）以及污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則（報(bào)批版）（HJ 20）附錄中污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)值和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值。然而，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)存在土壤類型劃分不夠詳細(xì)、關(guān)注污染物種類有限，并且，缺乏地方性土壤污染